利益的冲突

利益的冲突

从大的方面来说，教育信息公开涉及两个利益主体:公众（包括学生、家长、教师等）和教育管理部门（还可进一步延伸到政府）。从理论上来说，作为公众代理人的教育管理部门（或政府）在利益上应该与公众利益（或公共利益）保持一致，但在具体实践中，政府利益与公共利益往往会出现偏差，甚至冲突。在教育信息公开时如果出现利益冲突，政府往往会做出有利于自身而损害公共利益的选择。

公共利益的复杂性

按照《牛津高级英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公共有关的”或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。在学术界，更多的人则认为，提出一个能够被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其是不能用实质性的词句为公共利益下定义。在美国享有盛誉的行政伦理学家库珀就曾坦率地承认:“要想给出一个能够得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义是不可能的。”公共利益往往被当成一种价值取向。人们无法指出公共利益具体包括哪些内容，它只阐明了利益的指向的公共性。

另外，公众是分散的，而且利益是有所区别的，有时甚至是相互矛盾的，要从公众的角度来探讨一件事情到底该怎么处理才是符合公共利益则显得更为复杂，尤其是面对一些较为专业和复杂的问题，比如就如何评价政府提供的服务质量而言，对火车是否准时到站、清洁人员是否准时来收垃圾等日常工作，公众可能比较了解而且能够达成一致的共识。但对于一些比较复杂的服务，如医疗或教育，其服务质量到底如何，公众可能会有不同的看法，还有，在某些情况下，不可避免会造成火车晚点，这明显损害了乘客的利益，但如果火车是因为安全原因而晚点，与冒着危险而准时到达相比，政府的决策仍然是正确的。有时，对某些公民是好的服务（如旅客希望快速通过海关的检查），对全体公民却未必如此（如产生走私的漏洞）。所以，涉及具体问题时，公共利益就显得极其复杂。

政府利益并不必然代表公共利益

政府是公共利益的代表者，这是由政府的公共特性所决定的。只有政府有资格以公共权力的名义代表公共利益，其他任何个人或团体都不可能做到这一点。虽然政府是公共利益的代表者，但政府利益有别于政府所代表的利益——公共利益。政府的政策应维护公共利益，这是学理上的应然。而公共政策由于政府利益的渗透产生对公共利益的偏离，这是现实中的实然。在现实中，政府具有二重性，一方面，它作为公共权力机关，是公共意志的最高体现，是公共利益的集中代表者以及公共资源的最大整合和调配者；另一方面，政府在社会结构中心的特殊地位、作用和职能，又使它形成了不同于社会其他团体的特殊利益，使之成为一个特殊的利益集团，这种利益从层次上来看，可以分为政府组织的整体利益，中央政府利益，地方、部门政府的利益，政府官员个人利益四个层次。

1）政府组织的整体利益。政府作为一个整体，也有其组织的自身利益。韦伯认为:“虽然理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”政府组织作为一个整体的利益主要表现在两个方面。一是政府具有自我膨胀倾向。如果没有有效的制约机制或者约束机制软化，政府的自身利益就会不断扩张和膨胀，如政府追求预算最大化。二是政府机构的体制惰性使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，导致政府的制度供给赶不上社会的制度需求。

2）中央政府的利益。中央政府作为全国人民利益的代表，与国家利益有着高度的一致性，中央政府的政策制定和推行往往从国家利益出发，着眼于全局和长远利益。但是，这并不说明中央政府与国家利益是完全等同的，中央政府也是一个相对独立的利益主体，也存在着自身的利益。

3）地方、部门政府的小集体利益。市场经济条件下，权力下放使地方、部门政府拥有了较大的决策权、财权和人事权，从而为地方政府作为地区利益的代表谋求地方利益最大化创造了条件。政府部门的利益包括横向政府部门的利益和纵向政府部门的利益。前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别，后者体现了中央和地方、上级与下级政府部门之间的利益差别，改革开放带来的利益结构的重大变化，使政府在充当公共利益代表者的同时，作为单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来。它从大的方面看表现为一个条条（即一个部门）的利益和一个块块（即一个地方）的利益，从小的方面看，表现为每一个具体单位的利益。地方政府、部门利益最大化并不等于当地居民利益最大化，因为它们并不一定代表本地居民的利益。

4）政府官员的个人利益。在政府工作的任何级别的公职人员都具备双重角色:作为公职人员，应当为维护和增进社会公共利益而服务，不得通过牺牲公共利益来谋取一己私利。但作为独立的利益个体，又有着追求个人利益最大化的冲动。

政府本位与民众本位

由于政府利益与公共利益并不必然存在一致性，因此，政府在运行过程中往往出现政府本位与民众本位两种价值取向。政府本位和民众本位是两种性质、内容截然不同的价值取向。政府本位就是以政府的意愿、期望和要求作为政府管理的出发点和归宿点；民众本位则是以民众的意愿、期待和要求作为政府管理的出发点和归宿点。两种价值取向的差异主要表现在以下几个方面。

1.具体服务对象不同

政府的具体服务对象究竟是民众还是上级呢？对这一问题的不同回答，直接决定着我们的政府是管理型政府还是服务型政府，是官本位政府还是民众本位政府。作为政府工作人员，具有双重代理身份，他既是公众的代理人，又是上级的代理人。因此，“从客观的角度来说，公共行政人员既要对自己的上级负责也要对公民负责，对前者的责任是最直接的和常规的，但对后者的责任是终极性的和更为重要的”⁽¹⁰⁾。当两种责任发生冲突时，公共行政人员该如何决策与行动？尤其是当行政人员发现所在组织疏于为公民的利益着想，更没有为公民的最大利益着想时，他应该视而不见，无动于衷的执行命令，还是“基于对公民的基本义务和共有的政体价值观，……抵制组织及其管理者的不负责任行为，以示对公民之忠诚”？⁽¹¹⁾

在政府本位的社会中，当面临着这种效忠冲突时，虽然会有些人公然违背对组织上级的忠诚，将问题透露给公众。但多数人会选择“安静地走开”，因为“承担道德行为的义务是孤单的和需要为之付出代价的”。“如果有人试图实施伦理自主性，将公众的利益置于自己组织利益之上，就会被视为对组织的威胁，并会遭受严厉的处置。”⁽¹²⁾因此，人们很快就学会了“在组织中成功的关键就是要安分守己、完成分内的工作，以及慢慢地沿着等级制度往上爬”。因此在实践中，政府工作人员认为政府的服务对象是上级而不是民众，对上级负责对下级不负责，漠视群众利益。

而在民众本位的社会中，公众是政府的具体服务对象。因为，政府是按照公民意志组建起来的，以为民众服务为宗旨并承担服务责任的权威性组织，政府的权力并非凌驾于社会之上的，而是来源于社会，受制于民众，切实为民众服务的。因此，政府的具体服务对象应该是民众，政府管理创新必须坚持民众本位，并根据这一根本价值观来调整政府管理的权力结构、运行机制和工作作风。

2.绩效评估标准不同

民众本位是以公众的满意度为绩效评估的最终标准，只有民众满意的政府才是好政府。政府权威的高低，民众对政府的遵从程度直接取决于政府满足民众需要的程度。政府越能满足民众的需要，民众就越遵从政府，政府的权威也就越高，反之亦然。

而政府本位的绩效评估不仅忽视民众的需求与满意度，反而可能损害民众的利益。“政府本位”绩效评估模式，促使许多下级机关为完成上级下达的各项政治、经济指标，无视民众的实际状况与市场经济规则，用强行摊派、行政命令等方式施政，使得民众苦不堪言。政绩的考核多看产值、税利，看修造了几条马路，盖了几栋楼房，而对人民的实际生活水平如实际收入、就业比例、住房条件等情况则无人问津。在这种绩效指标引导下，许多地方政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目搞大开发、大建设，争取多出、快出“一望而知的政绩”。还有的地方政府，为达标、超标，编造假数字，蒙骗上级，以显“政绩”。“数字出政绩”成其一大特色，整个绩效指标体系充斥着虚假数字，严重背离了客观实在性的本质要求。

3.追求的目标不同

由于民众本位是以公众的满意度为绩效评估的最终标准，因此政府所做的一切都是为了实现民众的期望，也就是民众的期望才是政府追求的目标。民众的价值期望主要表现在民主、法治、公正、廉洁和高效几个方面。而在政府本位的社会中，由于政府利益与公共利益的不完全一致性，以及政府内部利益冲突的存在，利益成为最终的追求目标，利益部门化，并最终追求个人利益最大化。而当个人利益与所在部门的利益发生冲突时，个人利益往往会压倒部门。

如2003年3月19日，辽宁省海城市兴海管理区8所小学计3936名学生、260名教师同时饮用了由鞍山市宝润乳业有限公司生产的“高乳营养学生豆奶”，从上午10点20分开始，部分学生先后出现了腹痛、恶心头晕等症状。随后，中毒者被送至海城市的中心医院、中医院、广济医院进行检查诊治，从3月20日起，出现不良症状的学生人数不断增加，而且先期出现不良症状的学生相继出现了反复，并有逐渐加重的趋势。据有关部门统计，截至2003年3月23日，出现不良症状学生总数达到2500人，到医院就诊学生达3637人次，其中静脉输液治疗2261人次，教师出现不良反应人数为48人。在事发当天（2003年3月19日）下午3时，海城市卫生监督所就向鞍山市卫生监督所汇报了中毒事件。3月21日，鞍山市政府向辽宁省人民政府上报了关于学生豆奶事件的第一份文件。这份文件把豆奶事件最初的发生始末已调查陈列清楚，并附有处理意见。但直到20天后因有学生进京求治媒体才获悉此事，卫生部、教育部等部门也是通过媒体报道才知道此事的。缘由是当地政府一方面阻挠群众进京，另一方面又千方百计拒绝外地媒体进行采访。

在这个案件中，存在着多重利益冲突。首先是公共利益与政府利益的冲突。作为公众而言，他们需要的是了解实情，知道病因，并对中毒学生进行全力救助。作为政府而言，他们一方面要组织积极的救治，另一方面又必须稳定家长的情绪，保证政令的畅通和社会的稳定。公众的知情权与政府对效率和稳定的追求发生了矛盾。因此，政府拒绝媒体的报告和向公众报告更详细的情况。其次是地方政府与政府整体利益的冲突。作为地方政府而言，出现如此重大的事故，相关人员必须要负责任，而这必将损害地方政府的利益。尤其是学生豆奶的生产并未经过严格的招标与投标活动，这就会使当地政府承担更多的责任。为此地方政府采取了封锁信息的策略。但中国人民大学新闻学院副院长喻国民认为，信息的披露有一个度的把握，把握这个度的最高标准不是政府的利益，而是要以老百姓高兴不高兴、满意不满意。