文化的桎梏

文化的桎梏

行政文化及其功能

1.行政文化的概念

这里所说的文化，并不是指普通意义上的文化，而是特指“行政文化”，即人们关于行政系统的价值观念，以及由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有的遵循的行为模式，其核心是长期积淀在行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式以及价值观念。它关系到社会公众如何看待政府（或行政部门）及其人员的角色、职责、作用、权力以及如何处理与政府行政部门及其人员的关系；关系到政府行政工作人员如何看待作为一个整体的政府及其所属部门以及自己个人的社会角色、职责与作用，如何看待权力及其分配，如何选择行政方式，如何处理成员内部之间的关系及与社会的关系，以及如何对待和履行自己的行政职责等。具体包括以下几方面的含义:

1）在把行政行为的主体即国家行政机关工作人员当作行政文化当然主体的同时，也应该把社会公众视为行政文化的主体范畴，或至少是将其作为考察的对象，因为行政主体存在并来自于社会公众之中，社会公众的行政取向和行为准则必定影响到行政主体的行政行为并最终影响到这种行为的实际结果。

2）行政文化的具体内容是指人们关于行政系统的价值观念。这种价值观念取决于人们对行政组织结构、行政职责与功能、行政领导、行政权力、行政内部关系等行政系统各要素的认知、信仰、情感与态度取向，同时也表现为由这种价值观念所影响或决定的行政人员在行政管理过程中所遵循的思考方式、行为准则与模式。

3）就行政文化的范围而言，把行政文化限于一种纯观念性的东西更有现实意义。因为行政的物质层面和制度层面，已经有太多的专门概念和研究去关注，无需再在行政文化的范围内去加以深究，更重要的是，如果行政文化的范围包含过大，则难以突显那些我们应该关注的“软性”观念因素。

4）行政文化中所指的价值观念和行为模式应具有一定的普遍性，由许多社会公众或行政人员所共同拥有和遵循。在通常的情况下，它指的是为大多数人所具有和遵守的共同价值观念与行为模式，任何单个或几个个体独自具有的价值观念与行为模式都不能视为行政文化。

5）行政文化所指的价值观念、行为模式与准则，应该是已经内化或者为人们所自觉遵守从而能够对实际的行政系统及其行为结果产生稳定和持续影响的。如果某种行政思想、理念、原则虽为某些个别人哪怕是行政领导者所倡导，但没有内化为多数人的行政观念和准则，也没有被多数人自觉遵循，即没有能够成为一种普遍的行为模式，那就不能算作行政文化。

2.行政文化的功能

1）控制功能。行政文化的控制功能是指行政文化对行政系统的活动进行着自觉或不自觉的控制，使行政系统的活动沿着一定行政文化的取向运转。首先，规定行政人员的明确目标。行政文化是任何一个行政组织取得行为一致和趋向统一的指路明灯。如果没有一套目标的指引，行政组织就失去了前进的方向。正是借助于由行政目标文化所确定的明确的行政目标，行政组织才大大减少了行为的盲目性。其次，规定行政人员的行为准则。行政组织是由苦干行政人员所组成的。一方面，作为个体来讲，每个行政人员都有自己的欲望和特点，即每个行政人员都有自己的个性。另一方面，各类行政组织都保持着一定的秩序性、整体性，任何一个行政组织都有其活动的原则及各项规章制度。最后，规定行政人员的价值取向。行政文化具有价值导向功能。传统的集权式的行政组织强调上下等级，导致行政人员唯上而不唯下、唯权威是从，窒息自身的主体性，而泯灭自身的创造性。现代民主行政注重行政人员的主动性、创造性，重视上下沟通和协调合作。

2）聚合功能。行政文化是一种群体文化，是由行政组织中的全体成员共同创造的，共同的文化使行政组织这一群体产生了强烈的内聚外斥的动力机制。行政文化愈发达，水平愈高，群体行为心理就愈协调愈统一，行政个体对行政组织的归属感就愈强烈，从而使行政组织的吸引力、影响力和凝聚力就愈大。行政文化的聚合功能包括两方面:一是具有团结行政人员的作用，二是使行政人员为提高行政效率和行政效益而努力工作。

3）辐射功能。行政系统是社会生活中最活跃的国家职能部门，它与社会进行最广泛最频繁的接触。行政文化可以通过行政人员与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和促进作用。

管制文化与善治文化

1.管制文化

中国有数千年的历史，行政文化也经历了长期的演变与发展，不同时期的行政文化有其不同的特点，但从根本上来说都具有管制型文化的特点。所谓管制，是指管理者为实现组织目标而对被管理者实行控制的一种管理过程。管制强调的是控制，目标的确立是自上而下的，要求个体利益服务组织利益。管制型文化具有神秘性、集权性、等级性、伦理性、官本位、人治等特点。⁽¹³⁾

1）神秘性。神秘性首先表现在权力的取得上。在中国历史的远古时代，由于生产力发展水平低下，人们对各种自然现象不理解，便产生了对所生存的自然环境中所谓的“神”的崇拜。出现私有制和国家后，“神”便和权威紧密地结合在一起。据传夏禹本人就把祭祀鬼神作为确立其权威的手段。到了商代，尊神之风更甚，出现了以巫为首，包括祝、宗、卜等在内的掌管占卜和祭祀的官职。到汉武帝时代，他把自己称为是天上独一至上的神“太一”在地上的代表。董仲舒则提出“天人感应”说，认为上天的意志可以通过皇帝的口传达给世人，听天子的圣旨即是服从天意。其次表现在权力的运用上。封建官僚体系本身是一个组织严密的系统，再加上各级官吏在行政管理实践中，暗箱操作，独断专行，对普通老百姓来讲，永远都搞不清官场的秘密。

2）集权性。集权性也表现为专制性。封建社会的行政权力由地方向中央再向皇帝层层集中，皇帝具有至高无上的权威，各级官吏手中的权力也相当大。秦始皇建立秦朝后，建立了一套从地方到中央的机构庞大、组织严密、等级森严的封建官僚体制，并实行皇帝制度。这样，从地方到中央的军政大权都集中到皇帝一人手里，接下来的历朝历代基本上都承袭了这种体制。另一方面，权力的层层上收也造成了官高位显，权力过分集中的特点。官员官位越高，权力越大，在各自管辖的范围内，往往都是一人说算。

3）等级性。秦朝之后建立的官僚体系是以严格的等级制为基础的，用老百姓的话来说，“官高一级压死人”，权力和地位与官位的高低成正比，官位越高，权力越大，地位越显赫。不同级别的官员的依着服饰、住所、薪俸等都有严格的规定和区别。这些规定使得等级观念和等级意识，无论是在官场上还是普通的老百姓身上都根深蒂固。

4）伦理性。中国传统社会的人群组织多是以血缘、婚姻、门第、道德、宗教等为基础的伦理性群体结合。在君主专制的封建官僚体制中，除了基本的君臣关系外，还渗透着各种血缘关系、门弟关系和婚姻关系，使这种官僚体系成为一个复杂的整体。在历代封建王朝的思想专制统治和隋唐以后实行的科举制度的强化下，儒家的“三纲五常”成了全社会的行为指导思想，从而使中国封建社会的行政文化具有浓郁的伦理色彩。这种伦理色彩在封建社会的行政管理活动中则集中地表现为各级官吏中普遍存在着效忠意识、门弟意识和共性至上意识。各级官吏作为皇帝的家臣，必须为君分忧、忠君之事，各级官员中，下级对上级唯命是从被看作天经地义的事。官员在解决各种问题时容易受到各种关系的影响和左右，上至官员、下至百姓，在解决问题和个人纠纷时，习惯于私下了结，而不是诉诸官府和依靠法律。

5）官本位。在中国封建社会的官僚体系网中，处于核心的是皇帝，是封建社会最大的官，周围分布着各级官吏。这张网络的触角延伸到社会的各个角落，将整个社会牢牢地控制住。官位越高，权势越显，财富越多。不仅在官场中存在严格的等级规定，而且在老百姓眼里，当官就意味着有地位，可以荣华富贵、光宗耀祖，因而整个社会都形成了官本位的观念。

6）人治。中国传统行政文化中重视人治，以德治国。为了治理好国家，上至君王，下至最下层的官吏，必须修身，学习儒家经典，以德行政。历代王朝都注意总结前朝统治的经验和教训，特别是前朝帝王将相等的个人得失。但人治往往使帝王和各级官吏在解决问题、行政决策和执行中，受喜、怒、哀、乐等情绪和好恶情感等因素的较大影响，自主性和随意性都较大。在现代则表现为地方的一切行政事务听命于一把手，实行“家长制”和“集权制”管理，一把手人存政兴，人走政息。在前后任之间，政策不连续，一人一种方式，一人一种行为。行政人格化使行政组织唯行政长官一人之命是从，导致行政管理中主观随意性的泛滥，权力失去监督，容易产生腐败，还妨碍了其他行政人员积极性、主动性和创造性的发挥，致使行政效率低下，缺乏活力，另外还导致公共行政领域人情大于权力，权力大于法律的情况。

2.善治文化

所谓善治，是指管理者为实现目标而与被管理者进行合作、共同实施的一种管理过程。善治强调的是双方的沟通、协调与合作。善治型文化具有合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、法治（ruleoflaw）、责任性（accountability）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）等特点。⁽¹⁴⁾

1）合法性。合法性是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有真正意义上的合法性。合法性越大，善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。

2）透明性。透明性是指政府信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政府信息。透明性要求这些政府信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程序越高，善治的程度愈高。

3）责任性。责任性是指人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。

4）法治。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。

5）回应。回应是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程序也就越高。

6）有效。有效是指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治文化与无效地或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

传统管制文化根深蒂固，现代善治文化有待建立

管制文化和善治文化在政府与社会公众的关系、政府行政部门与人员之间的关系、政府行政与权力运行的方式等方面存在本质的区别，在对待信息公开方面也有截然不同的方式与态度。管制文化强调权力的神秘性、集权性和等级性，认为老百姓是官府的仆人，没有独立的人格，也没有自主的意识，是被管制的对象，一切由官府做主。“民可使由之，不可使知之”。这样，老百姓既没有知情的可能，也没有知情的必要，老百姓毫无知情权可言。而善治文化本身就强调权力的合法性、信息的透明性、对百姓需求的回应性，认为国家应该由老百姓与政府共同治理。老百姓的权利意识非常强烈，而且通过积极投身各种社会活动以实现自己的权利，政府也意识到公众参与的重要性，从而会创造和提供各种实现权利的条件与环境。

当代中国正处于从传统走向现代的转型期，正在努力建设一个法治的、民主的、参与的、和谐的、开放的社会。但传统遗留下来的、运行了几千年的管制文化根深蒂固，需要一个长期的扬弃的过程，而善治文化的建立也需要各方面环境、制度与条件的完善。在这个转型过程中，管制文化仍然影响广泛。不仅行政人员缺乏信息公开的意识，老百姓的权利意识和参与意识也淡漠，政府把信息当作自家的财产，而老百姓似乎也缺乏申张的勇气。教育管理属于整个行政管理的一部分，必然要受到整个行政文化的影响，它可以在某些方面突破和超越，但不可能实现全面的突破与超越。从整体上来说，教育管理受到管制文化的深远影响。