制度的缺失

制度的缺失

制度及其功能

1.制度的概念

制度作为一种普遍现象而广泛地存在于社会生活的每一个方面，因此从不同方面反映和研究人类社会生活的不同学科对制度做出了不同的解释。社会学家帕森斯认为“制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义”。⁽¹⁵⁾政治学家认为制度是在“有关价值的框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式”。⁽¹⁶⁾法学家麦考密克认为制度“存在于规范或规则的背景中，并为规范或规则而存在，这些规范或规则（以复杂的组合形式）各自对人在社会背景中的行为赋予意义、使之合法、加以管理甚至予以认可”。⁽¹⁷⁾新制度经济学家诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度制约既包括对人们所从事的某活动予以禁止的方面，有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面。因此，正如这里所定义的，它们是为了人类发生相互关系所提供的框架。”⁽¹⁸⁾我们可以简单地把制度理解为“要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。”⁽¹⁹⁾

根据不同的标准，可以将制度划分为不同的类型。根据制度产生的效应或是实施手段的不同，可以将制度分为强制性制度和非强制性制度；根据制度的不同表现形式，可以分为正式制度和非正式制度；根据制度产生的不同渊源，可以分为内在制度和外在制度；根据制度作用的不同领域，可以划分为经济制度、政治制度、社会制度，等等。不论是何种制度，其内在要素构成都是基本一致的，都应包括对象规定、内容规定、度量标准和奖惩措施，只是在不同制度类型中各要素具有相对不同的重要性而已。

对象规定是指制度所涉及的范围与领域。制度不可能是没有范围和所指的，不存在放之四海而皆准的制度。制度必定是某一范围、某一领域、某一方面的制度，这范围、领域、方面就构成了制度的对象。把对象规定作为一个独立的要素提出来，是因为制度必须有明确的对象所属和对象范围。如果制度的对象不明确，或者说制度对象定位偏差，都容易使得制度不能很好地发挥其功能，甚至使制度名存实亡。制度的内容规定主要指制度中的一些基本准则、标准、规定等，通过规定权利、义务、责任等而具有约束力，给制度对象的行为划定了一个可行性空间和环境，在这种环境下，人们逐渐把外部的强制约束转化为内部的理性规范。制度的度量标准是对象规定和内容规定的延伸，是测定和判断组织成员是否遵守或违反对象规定和内容规定的普遍性标准。制度具有明确的约束对象范围和约束内容，其中的对象、义务、禁忌和权利都不能是抽象的，也就是说制度不能留有太多自由发挥的余地，否则在实践中不易操作或会产生不适当的结果。制度的奖惩措施是对制度对象遵守或违反制度的内容规定而进行的奖励或惩罚的措施，是基于度量标准的结果所进行的处理。

我们这里所讨论的制度主要是指正式制度，而不包括非正式制度。正式制度是指人们有意识创造的一系列法律法规等制度形态，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约。正式制度一般是有形的、成文的，并在国家或组织的强制力作用下实施的。非正式制度是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，非正式制度主要体现为价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等表现形式，一般是不成文的或无形的，并主要是依靠社会舆论和社会成员自律等作用来实施的。

2.制度的功能

总的来看，任何制度都必然具有两项基本的功能，即约束与激励功能。不同的制度，或者不同环境中的同一种制度，这两项基本功能的地位有可能不同，有时是约束功能占主导，有时是激励功能占主导，而且当这两项基本功能完全对立或分离的时候，就可能导致制度演变的发生。

1）约束功能。约束是制度的主要功能之一，有时甚至是最主要的功能。制度是社会或组织中的行为定势，它以强有力的力量把社会或组织成员的行为统一起来。制度是由生活在其中的人们选择和制定的，但它反过来又约束着他们的行为。尤其是强制性的、正式的制度，它是定型化、成文化、组织化的社会行规范，具有普遍性和强制性，它要求一定范围的社会成员毫无例外地都遵守它的规定，制度的设计者、制定者也不例外，违反者必定要受到物质的或精神上的惩罚。制度的目的和作用是为人们的社会关系和社会活动树立规则，它要求人们的行为要遵循一定的规矩和模式，从而管理、控制人们的行为，维持社会秩序。当然，制度之间有优劣之分，有效率高低之分，有费用大小之分，有好坏善恶之分。从经济分析的角度看，制度就意味着市场秩序、市场交易或是竞争的规则，合理的、稳定的制度将使各经济主体产生稳定的、长期的预期和行为，而不合理的、多变的制度只能导致投机性的、短期的预期和行为。此外如果大多数人都能自觉地执行制度规则，将大大降低管理费用和其他各种交易费用，这不仅可以节约个体的交易成本，也可以节约整个社会的成本，从而对经济的发展十分有利。

2）激励功能。所谓制度的激励功能，是要使相关的行为主体具有遵循制度的内在推动力，也就是要调动人们的积极性自觉自愿地遵守制度。良好的制度安排应该能够从行为主体自身产生出激励机制，并且使之从遵守制度中感受到切实的收益，从而对制度的价值予以承认和肯定。激励功能是以行为主体追求自身利益最大化为前提的。制度的激励功能能否完全发挥，应根据相关行为主体的付出与收益的接近程度来衡量，也就是通过比较行为主体通过遵循制度而获得的个人收益与伴随产生的社会收益来进行衡量。一般而言，行为主体在遵守制度中的付出与收益越接近，那么该制度的激励功能就越大，其付出与收益的差距越大，制度的激励功能就越小。而当相关行为主体的付出与收益偏差太大时，行为主体不但会失去遵循制度的积极性，还会对该制度产生排斥和抵触的情绪，最终导致该制度发生演变。具有激励性、效率性的制度不是否定或遏制人们对自身利益的追求，而是要承认和适应其利己性动机（但要以不损害他人利益为前提）。

信息公开制度的缺失

从制度具备的两大功能来看，我国教育信息公开之所以无法全面深入地实施，在很大程度上源于制度的缺失。这里所说的制度缺失是指长期以来，没有制订相应的能够激励教育管理机构主动公开信息的制度，也没有制定约束教育管理机构必须公开信息的制度。从我国整体情况来看，也制定了一些保障信息公开的制度，到2005年底，中央政府部门共制定30部政务、政府信息公开的法规文件，75家地方党政部门颁发了政务、政府信息公开的法规文件。⁽²⁰⁾如《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》《行政法规制定程序条例》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国统计法》等，都对信息公开问题进行了相应的规范。但这些制度散见于各种单行法律、法规、条例，甚至政府内部规章中，基本上都是针对某一领域来制定的，其约束力只能限于某一领域的某些行为，而且由于缺少协调与配合，甚至容易出现矛盾与冲突。

除了上述一些部门法律法规对信息公开进行了制度规范，我国一些地方政府近几年也制定了相应的法规。如上海自2004年5月1日起施行《上海市政府信息公开规定》，武汉市自2004年7月1日起施行《武汉市政府信息公开暂行规定》，河北省自2005年7月1日起施行《河北省政府信息公开规定》，北京自2005年10月1日起实施《北京市政府信息网上公开试行办法》，黑龙江省自2006年4月1日起施行《黑龙江省政府信息公开规定》，等等。但这些法规都是地方法规，只能对管辖区域内的信息公开行为进行规范。我国第一部对政府信息公开具有普遍约束力的法规是2007年4月5日颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（该条例从2008年5月1日开始实施），但该《条例》只属于行政规章，其效力远小于法律。而且主要是规范政府信息的公开行为，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。虽然该《条例》第37条规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”但对这些领域信息公开问题的强制性约束力要明显降低。

涉及信息公开内容的法律法规

1.行政法规、规章和其他规范性文件等抽象行政行为的公开

如《中华人民共和国立法法》第62条第1款规定:“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”第77条规定:“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”《行政法规制定程序条例》第28条规定:“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。”《规章制定程序条件》第15条规定:“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”《中华人民共和国行政处罚法》第4条第3款规定:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”《中华人民共和国证券法》第172条第1款规定:“国务院证券管理机构依法制定的规章、规则和监督管理工作制度应当公开。”

2.具体行政行为的公开

如《中华人民共和国行政处罚法》第45条第1款规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。”《中华人民共和国商标法》第27条规定:“申请注册的商标，凡符合本法有关规定的，由商标局初步审定，予以公告。”第30条规定:“对初步审定的商标，自公告之日起三个月内，任何人均可以提出异议。公告期满无异议的，予以核准注册，发给商标注册证，并予公告。”《中华人民共和国专利法》第39条规定:“发明专利申请经实质审查没有发现驳回理由的，由国务院专利行政部门做出授予发明专利权的决定，发给发明专利证书，同时予以登记和公告。发明专利权自公告之日起生效。”《中华人民共和国证券法》第172条第2款规定:“国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开。”《中华人民共和国保险法》第111条规定:“保险监督管理机构作出限期改正的决定后，保险公司在限期内未予改正的，由保险监督管理机构决定选派保险专业人员和指定该保险公司的有关人员，组成整顿组织，对该保险公司进行整顿。整顿决定应当载明被整顿保险公司的名称、整顿理由、整顿组织和整顿期限，并予以公告。”

3.行政机关在履行职务中产生、收集、管理的行政信息公开

如《中华人民共和国统计法》第14条规定:“国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照国家规定，定期公布统计资料。各地方、各部门、各单位公布统计资料，必须经本法第十三条规定的统计机构或者统计负责人核定，并依照国家规定的程序报请审批。国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。”《中华人民共和国档案法》第19条规定:“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。……档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”《中华人民共和国环境保护法》第11条规定:“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”《中华人民共和国土地管理法》第20条规定:“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”《中华人民共和国人民银行法》第36条规定:“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。”《中华人民共和国质量法》第24条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的产品质量监督部门应当定期发布其监督抽查的产品的质量状况公告。”

（资料来源:周汉华.我国政务公开的实践与探索[M].北京:中国法制出版社，2003:309-313.）

关于教育领域的信息公开制度，最早始于1999年3月25日制订的《全国教育工会关于推进校务公开工作的意见》，该《意见》提出“推行校务公开应坚持以教代会为基本形式和主要途径，切实通过教代会公开学校重大事务，进一步落实教代会的各项职权，努力做到:学校校长工作报告、学校办学思想、发展规划、重大改革方案、财务预决算等重大问题能够交教代会讨论审议；学校提出的校内聘任、奖惩、分配改革方案的原则和办法等与教职工权益有关的重要规章制度能够由教代会讨论通过；学校提出的教职工住房和福利费管理使用的原则和办法以及其他有关教职工福利事项能够由教代会讨论决定；学校行政领导干部能够由教代会进行民主评议和民主监督。要把能否真正落实教代会的各项职权作为衡量校务公开的一个重要标准，使校务公开真正取得成效。同时，要善于抓住校务公开这个机遇，使教代会制度在深度和广度上得到完善和发展。各级教育工会要积极配合学校党政办好校务公开专栏和各种宣传橱窗等，搞好教代会闭会期间的民主管理和民主监督。”同时还提出“要认真搞好校务公开的制度化和规范化建设，注重实效，防止形式主义。各地和各级各类学校要根据各自的具体实际，在周密调查和研究的基础上，与党政协商确定公开的内容、原则和程序，防止盲目性和随意性。要本着校务公开的要害是公开，关键是真实，实质是监督，基本载体是教代会，目的是搞好学校民主政治建设，促进学校党风廉政建设，推进学校改革和发展等几个方面的基本要义，认真研究和把握校务公开的特点，促进校务公开沿着正确轨道和方向健康发展。”

2002年2月6日制订了《教育部、中华全国总工会关于全面推进校务公开工作的意见》。该《意见》规定:“各地各校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容，努力做到政策公开、过程公开、结果公开。除按规定必须保密的事项外，学校的发展规划、改革方案、教职工聘任办法、教职工奖惩办法、经费预决算、教职工购（建）房方案、住房公积金、养老金、医疗保险和其他社会保障基金等涉及教职工切身利益的重大问题，都应通过多种形式让教职工参与和知道。该向社会公开的要向社会公开。要保证公开的真实性，防止随意性，要注重实效，不搞形式主义。”除了校务公开的相关规定外，其他一些规章制度也做出了相应的规定，如《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》（教高〔2007〕1号）指出，要“建立高等学校教学基本状态数据监测体系，定期采集各类高等学校本科教学基本状态信息和数据，统计和分析高等学校教学基本状态和变化趋势，逐步将教学质量和教学改革的数据向社会公布”。上述制度只是一些规范性的文件，不仅约束功能不强，而且缺乏激励功能。激励功能的缺失将使信息公开只有压力而没有动力，而动力缺失是信息公开难以真正实施的瓶颈。由于实施者无法通过信息公开来获得直接的、可见的利益，因此容易造成消极应付现象，而难以实现积极的应对行为。

信息保密制度的阻碍

我国于1988年9月颁布《中华人民共和国保守国家秘密法》（简称《保密法》），该法根据我国改革开放后的实际情况和借鉴国外的做法，对什么是国家秘密的基本范围等做了规定。从理论上来说，信息公开与信息保密并不存在必然的矛盾。因为信息公开也是有范围界限的，在涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私的信息时，应当不予公开。应该说，《保密法》在一定程度上还给信息公开提供了制度保障，确保了对信息公开当中对国家安全与个人隐私的保护。但由于《保密法》在制定和执行过程中的缺陷，以及《保密法》制定的时间较长、效力较高等原因，已经大大阻碍了信息公开工作的开展。

1.《保密法》在制定和执行过程中的缺陷

虽然相对于之前我国有关保密的规定，《保密法》为准确确定国家秘密提供了依据，并使定密更具有操作性，而且解密了大批文件、资料为社会利用。但仍然存在定密机制不科学、不完善，保密范围偏宽，密级过高，定密随意等长期存在的问题。这同缺乏定密的责任制和监督检查制，缺乏对定密人员的专业知识培训和资格认证，缺乏对国家秘密的动态管理和及时调整有关系。该公开的信息不公开，该保密的信息保不住，是当前保密工作中存在的比较突出的问题。⁽²¹⁾

1）保密范围偏宽。主要表现在两个方面:一是有的部门具体保密范围调整不及时。保密范围内的一些事项明显已不属于国家秘密事项，但由于没有及时调整具体保密范围，仍然被确定为国家秘密事项。如原商业部具体保密范围规定的有关布票、粮票的暗记、一般干部的人事档案、领导干部的电话、住址、汽车牌照、司法文书等，这些应当从具体保密范围中分离出去的事项，由于机构改革、人员变动、无人顾及等原因，尚未及时调整具体保密范围，造成具体保密范围偏宽。另一方面，在执行具体保密范围时，一些部门随意扩大具体保密范围，把一些不应当确定为国家秘密的事项，确定为国家秘密。例如，有的部门将关于农民承包土地的文件、政府制定的一些应当让社会公知的管理办法、甚至把反腐倡廉的宣传资料、国外报刊资料等，都作为国家秘密，保了许多不应保的信息，使“国家秘密”大量增加，不计其数，而真正的国家秘密却不能得到有效的保护。

2）定密不准。该定的不定，不该定的乱定。据一份报告显示:从1995年至1997年底，各省、自治区、直辖市及中央国家机关47个部门产生国家秘密约780多万件。其中外交、公安等6个重要部门产生国家秘密140多万件。1995年，国家科技部实行国家科技秘密项目审批制度后，各地各部门的科技部门向国家科委申报了几千项科技秘密事项，但经过科技保密专家的审评后，被确定为国家科技秘密事项的仅为5%左右。从地方的定密情况看，也存在着定密不准确的问题。据对某省党委办公厅系统定密情况的分析显示，该系统在一年内所确定的国家秘密，依照相关保密范围对照判断，所确定的国家秘密事项的准确率只有30%左右。

信息公开的关键问题是要准确地划分国家秘密与非国家秘密的界限。《保密法》虽然规定了国家秘密基本范围存在的七个方面，但由于《保密法》在执行过程中严重存在保密范围过宽和定密不准的问题，造成信息公开范围大大缩小，大量应该公开的信息被打上“国家秘密”的烙印，长期无法被社会充分利用。

2.《保密法》影响深，效力高

《保密法》自1988年颁布实施以来，已经有20年的历史了，应该说《保密法》的立法精神已经深深地扎根于政府工作人员的头脑中，其保密意识要远远超过公开意识。而《政府信息公开条例》直到2008年5月1日，才得以真正实施。很多人对于什么是信息公开，哪些信息要公开，如何公开等基本的问题还不十分了解，更谈不上把公开的立法精神具体落实到工作当中。另外，从法律的效力来看，《保密法》属于全国人大立法，而《政府信息公开条例》属于国务院制定的行政规章，《保密法》的法律效力要明显高于《政府信息公开条例》。当两部法规出现冲突时，显然要优先服务《保密法》的相关规定。而在现实中，很多人也以《保密法》为借口，拒绝信息公开。

其他制度的制约

除了《保密法》对信息公开的阻碍，《档案法》在一定程度上也限制了信息公开。政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由《档案法》调整。根据《档案法》第19条规定:“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定。”也就是说，《档案法》实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满30年，原则上是不向公众开放的。可见，《档案法》的规定不但不利于政府公开信息，反而限制了这种公开。而在国外，档案属于《信息公开法》的调整范围，只要档案不属于信息公开的例外范围，都和其他政府文件一样对公众公开。

另外还有一些制度，尽管没有直接阻碍教育信息的公开，但由于不同制度在制定时的出发点和价值取向不同，在具体实践中，往往会出现一定的矛盾与冲突。

因此，我国的信息公开，包括教育信息公开，一方面缺乏强有力的具有约束作用和激励作用的制度保障。另一方面，《保密法》和《档案法》又极大的阻碍和限制了信息公开。从力场分析的角度看，任何处于稳定状态的物体，都处于作用力和反作用力平衡的力场之中，作用力即动力，反作用力即阻力。任何改革都存在着动力和阻力两种对立的力量。前者是向某个特定方向推动变革的力量，它能引发一种变化，并使变化继续下去，后者是阻止或降低驱动力的力量，它阻止变革的发生和进行。任何变革的方向与速度都是阻力与动力相互作用的结果。只有当两种力量相等时，才能达到平衡，当动力占主导地位，超过阻力时，才能产生变革的行为和效果。如果这两组力量的实力均衡，组织就会处于均衡状态。因此，要对一个组织进行变革，就必须改变组织现状的力场平衡状态，或增加动力，或减少阻力，使现实状态向目标状态推进。从目前我国有关信息公开的制度来看，具有阻力作用的制度根深蒂固、影响深远，而具有动力作用的制度却仍然空缺（当然，具有压力作用的信息公开制度在一定程度也推动了信息公开工作）。要想使信息公开工作得以顺利开展，必须增加动力（制定具有动力作用的制度），减少阻力（修改《保密法》和《档案法》）。