基础教育投入保障

三　基础教育投入保障

完善教育投入保障及监督条件，是构建教育制度时必须涉及的关键问题之一。从社会发展的角度来看，任何教育改革都不是孤立的，因为它包含着社会分工层面上重要的结构变化。作为现代教育主要特征的大众化教育，并非只是以往几个世纪以来传统扫盲教育的简单有序延伸。事实上，这种教育改革意味着对传统社会经济行为的一次重大突破。19世纪末，法国政府通过立法确立了“免费、义务、世俗化（非宗教性）”的教育基本原则，为建立在平等理想基础上的法国教育改革拉开了序幕，也为现代法国基础教育投入保障制度建设扎下根基。

（一）基础教育财政制度演变

法国基础教育的财政投入机制经历了一个由市镇投资为主，到以中央投资为主的历史演变过程。目前，法国基础教育投入机制分为中央、地区、省和市镇四级，以中央投资为主，中央与地方政府共同分担的财政投入模式。

法国义务教育投入机制最早形成于19世纪中叶。为确保义务教育的投入，法国颁布法令，对市镇政府在发展义务教育中的责任以及投资办法作出了明确的规定。如1850年颁布的《法鲁法》第37条规定“所有市镇应向中小学教师提供可以用来居住和教学的场所与设备，并提供一份工资”。1867年修订颁布的《法鲁法》规定“所有建立免费小学的市镇，可以开征不超过四种直接税源额每法郎4生丁的特别税”。1881——1882的 《费里法案》则以明确的法律形式颁布了各级政府对于义务教育的投资办法，例如，1881年法案第2条规定“由1850年法案第40条和1875年法案第7条开征的4生丁特别税的办法在所有市镇必须强制性执行”。第4条规定“上述各法中关于每法郎征4生丁特别税的办法在各省市必须实行”。第5条规定“如本法第2、第3、第4条列出的经费来源仍不足，所差经费将通过国家补助得以保障”。上述法律条文表明，19世纪80年代法国开始在全国实施义务教育，其投入机制是以地方政府为主体，小学校舍建设、学校行政经费以及教师工资等都由地方政府负责，省和中央财政在必要时给予补助。法国义务教育投入机制的重大变革发生在19世纪末。1889年7月19日法国颁布法律，规定全体小学教师为国家公务员，工资由中央财政负担。该法的颁布导致了义务教育阶段投入机制的巨大变化。从此，市镇政府只负担小学（包括幼儿园）校舍、设备以及行政运转经费，教师工资则改由中央财政负担。当然，这样一来，法国中央政府在义务教育投资中的地位和作用得到了明显强化，以往以市镇为主的投入机制变成了以中央为主的投入机制。从此，国家成为了办学的主体，为以后国家推行统一的教育政策奠定了基础。这一体制一直沿袭至今，但法国在19世纪为筹措义务教育经费，法律授权市镇和省有权开征特别税的办法已被废止。现在，法国的教育投资只能从正常财政渠道中列支。无论是市镇政府还是省政府，均不再被允许为筹措教育经费而另外设置专门的税种。包括义务教育经费在内的整个教育经费全部列入各级政府的财政预算，各级政府必须根据教育发展的需要从本级财政预算中划出一定比例用于教育^[23]。研究数据有力地显示了法国基础教育投入机制的变迁：19世纪30年代初，法国的教育投资以私人为主,部分市镇和其他机构（主要是教会）也起到一些次要作用,而中央财政几乎没有投资，被巴尔扎克喻为“教师是一个没有前途的职业之一”的时代。从19世纪30年代初到70年代末，以政府为主的教育投入机制有力地推动了法国教育的发展，公众对学校教育的期望值持续提高,法国教育进入一个辉煌的时期。家庭所负担的50%教育投资转由地方行政机构（市镇和省）负担, 15%转由宗教机构负担, 10%转由中央财政负担，而私人投资减少到25%。19世纪80年代初,中央财政负担的教育投资比例高达70%～75%，占据主导投资地位,市镇和省负担的投资处于辅助地位,而家庭及其他机构的作用几乎近于零^[24]。

第二次世界大战以后，法国的中等教育得到很大发展。1959年1月6日，法国颁布法律将义务教育延长为10年，从而使5年小学教育、4年初中教育和1年高中教育成为全体国民必须接受的基础教育。中央财政每年均通过转移支付办法对地方财政给予补助，补助金主要用于地方公益事业，其中包括支持市镇开办小学（包括幼儿园），省开办初中^[25]，大区开办高中和特殊教育学校。另外，法国政府对中学教育的重视程度很高，在众多的发达国家政府财政预算中，仅有法国政府的中学生均预算超过了大学生均预算，这一财政制度有效地保证了法国基础教育的稳定、均衡发展。

图3-2　大区高中学校装备拨款（DRES）与省级初中学校装备拨款（DDEC）在法国全国的资金分配图^[26]

注：大区高中学校装备拨款（DRES）：由大区财政向大区内高中学校的投资进行补偿；省级初中学校装备拨款（DDEC）：由省级财政向省域内初中学校的投资进行补偿。这两项资金主要用于符合国家标准且对于学校行政和教学运转必不可少的建设或扩建工程。

（二）基础教育经费来源

法国对基础教育的财政投入，主要来源于各级政府提供的公共教育经费。根据有关财政法的规定，法国的财政体制由中央预算（国家预算）和地方预算组成。地方财政包括大区预算、省预算和市镇预算。法国中央和地方各级财政不仅财权与事权划分十分明确，而且财政收入来源渠道亦规定得十分明确。中央财政和大区、省、市镇地方财政，均有各自稳定的财政收入来源。

法国中央政府的财政收入主要来源为税收、国家公债收入、社会保险基金、贷款利息等，其中，最主要的来源是税收。国家为保证税收来源稳定，对税收实行统一集中的管理，即由中央财政部统一制定税收的种类、税额的分配、征收的手段等，并以立法的形式颁布实施。另外，财权集中在中央，在各级政府财政收入总额中，中央财政收入具有绝对优势。因此，在基础教育领域，中央政府完全有能力承担起支付全体教师工资的责任。

根据1983年83-663号法令规定，大区财政负担区域内高中和特殊教育院校的正常运转费用，并为高中和特殊教育学院的建设、重建、扩建、大规模修缮、装备等项目提供经费，经费来源为大区的财政收入、贷款、中央财政转移支付款项，由于大区的财政收入有限，高中和特殊教育学院的部分教学开支等依然由中央财政负担，其中包括符合引入新技术和为教学改革提供专用设备的购置费用，部分教学、研究与实验开支。

省和市镇两级政府财政收入的主要来源有三种：一是地方税。根据税收法的有关规定，地方税包括地方直接税和地方间接税两大类，地方直接税种主要包括：房屋建筑地产税、非房屋建筑地产税、居住税和营业税4项税收，占地方直接税税额的90%左右。地方税收收入由省和市镇按照法律规定的比例分成，并划入各自的年度财政预算收入之中。一般地讲，地方税收收入可占地方财政预算收入的70%左右。二是中央财政对地方财政的补助。法国中央财政对地方财政的补助有两种形式：一种是常规性补助，每年按省和市镇人口比例，由中央财政通过财政部预算司统一拨付，几乎每个省和市镇都能得到补助。另一种是专项补助，即对省和市镇兴办的专项公共工程或设施给予补助。省按照规划修建初中，市镇修建小学（幼儿园），在地方财政不足的情况下，均可申请中央财政的专项补助。一般讲，中央地方财政预算收入补助占比例平均为20%左右。三是捐赠和借款。当地方某些项目必须实施、但经费又有困难时，法律允许地方财政向银行借款或发行债券，但只准用于公共投资，不准用于人员经费开支，且须按期偿还。借款或发行债券是地方政府筹集社会资金、填补财政赤字的一种手段，一般占地方财政预算收入的10%左右^[27]。

（三）基础教育补贴制度

学校实验室

法国政府实行的高税收、高福利制度，为实现教育平等提供了充实的物质基础。法国人认为，“如果仅是教育免费还不足以消除社会不平等的现象，必须对最贫穷家庭进行社会补助才能适当缩小教育领域的贫富差距^[28]。”法国实行6～16岁完全免费的义务教育，不仅公立小学和中学完全免费，教材也完全免费，用后回收，家长无须为购买教材担忧。对于经济比较困难的家庭，政府还发放新学年开学补助金（ARS，Allocation de rentrée scolaire）以减轻家长的经济负担。每年新学年伊始，法国家庭补助局（CAF）向享有新学年开学补助金的6～16岁学生家庭发放开学补助金，低收入家庭都能够申请这项补助。例如，2005年的开学补助金是263.28欧元，共有2 882 900个家庭得到了补助；2006年新学年的开学补助金定为每个孩子268.01欧元；2009年6月，法国社会福利局发给低收入家庭每户150欧元的补助金，8月又如期发放年度开学补助金。6～10岁的学生每人可以领到280.76欧元的补助，11～14岁学生每人296.22欧元，15～18岁学生每人306.51欧元。2009年共有290万户家庭受惠^[29][30]。此外，法国教育部在2006年与法国商业和零售业联盟及各大超市签订合约，制定“新学期文具清单”，确保每年的文具不涨价，以较低的价格出售给学生。因此，每到新学期开学时，在各大超市或文具店橱窗内会看到盖有“新学期折扣文具”印章的低价文具出售。所有这些措施，对于政府和经济富裕的人而言，似乎微不足道，但是对于经济困难，尤其是处于失业边缘的家庭来说，意义重大^[31]。