高等教育政策变革

三　高等教育政策变革

进入20世纪70年代后，由于受1973年世界石油危机的影响，整个西方国家的经济持续低迷，高等教育的发展陷入了泥潭，适应现代知识经济一体化发展态势的高等教育变革呼声日剧。具体来看，法国高等教育在20世纪中叶以后的改革有两个代表性阶段，第一个阶段以《萨瓦里法案》为旗帜，第二个阶段以博洛尼亚进程——欧洲高等教育改革为标志。

（一）高等教育普及化发展战略

以1973的石油危机为起点，为期两年的世界经济低迷波及法国，使法国财政收入锐减，教育经费筹措困难，教育事业，尤其是高等教育事业的发展基本处于停滞状态，极大程度上加剧了法国与西方高等教育强国，如美国、英国、德国等国在高等教育方面的差距。面对这一形势，如何使高等教育能紧跟时代发展并面向未来，成为摆在法国政府前面亟待解决的问题。1981年，密特朗（François Mitterrand）领导的法国社会党政府上台后，为改变法国高等教育发展的颓势，开始着手制定一项新的高等教育改革法案，在当时的法国教育部长阿兰·萨瓦里（Alain Savary）的主持下，于1984年1月颁布了一部新的《高等教育法》，即《萨瓦里法案》。这一新法案的制定和实施极大程度地刺激了20世纪七八十年代法国高等教育的发展，不仅促进了法国大学的改革、开放和职业化，而且还使法国的教育更加适应世界知识经济时代的新发展趋势。时至今日，依旧有人将这一法案看作是法国高等教育发展的强心剂，使法国的高等教育在经济危机后很快得到恢复，并进入了一个全新的发展阶段。

1．《萨瓦里法案》的改革内容^[12]

（1）确立改革原则。继承《富尔法案》所确立的三项基本原则，即“学科相通”，“民主参与”和“自治自主”，并在此基础上在高等教育领域内进行一场更加全面和广泛的革新。

（2）改革招生制度。凡是获得高中会考证书者及具有同等学历者，不经过考试都可以进入高等院校学习，有力推动了高等教育普及化的进程。

（3）调整高等教育教学结构。高校教育第一阶段（即大学第一、二学年）除保持和加强原有的基础教育和专业方向指导两项工作外，学校应当加强职业化教育，使不能进入第二阶段学习的学生能够得到一定的职业培训，以利于学生能获得相应的就业机会。同时，除第一阶段外，整个高等教育阶段都要对学生进行学习及职业方向的指导。不仅要教给学生科学文化知识，还应当使他们具备明确的自我认知能力、最佳的职业选择能力和职业技能。

（4）推进民主化发展。各高校都要成立行政、管理、学术、学生学习与生活等委员会。委员会的组成人员中应该包括学生代表、职工代表及校外人士代表等相关人士，以增强高校行政管理中的民主参与氛围和高校间的横向联系。

（5）建立更加开放的高等教育体系。从整个社会利益出发，制定大学教育的总方针。加强与企业界、经济界和职业界的联系，加强各类不同性质学校之间的联系和沟通，尤其是综合性大学与“大学校”之间要开展一定数量的教学交流和基础科学、应用科学研究合作，以缩小高校间的差别，便于学生整体素质的提高和进行跨类别学校的升学选择。

（6）重新调整全国高等教育机构的分布格局。根据国家和地区发展的需要，对区域内涉及教育的人力、物力和财力进行合理分配，并在教育部层面进行统筹规划和统一部署。

2.《萨瓦里法案》改革措施^[13]

（1）改革学位制度。使法国以往颇为复杂的学位文凭称号得到相对的统一，与欧美各国的学位称号相类似，明确法国学位文凭在国际上的等值，从而为各国进行学历认证，学生交流互访，学业转移和专业变换提供了相应的渠道。

（2）改革高等院校教师考评制度。通过明确高校教师的资格、职责及工作量，严格规定其聘用、晋升方法，形成了规范的考评和激励机制。为了确保高校师资的学术水平与整体素质，改革方案强调高等教育中教学与科研两者并重及相得益彰的关系，既促进教师自由竞争而择优选拔优秀教师，又尊重教师的教学资历而维持教师队伍的稳定。

（3）迎合社会需求。以社会需求为导向，加强高等教育各阶段间的有机联系，增强高等教育各个阶段毕业生的职业素养和工作能力，提高从任何学段退出学生的就业机会，相对缓和法国大学高淘汰率与青年高失业率所造成的社会矛盾。

（4）加强宏观调控。通过建立法国高等教育国家评估委员会（CNE,Comite National de l’ecaluation），定期并系统地审查与评价各公立高等教育机构在正规教育、继续教育、科学研究、文化传播以及国际合作方面所取得的成效。除了审核各高等教育机构定期提供的情况报告外，委员会还可进行实地调查研究，并在调研基础上开展对高校教学与科研的进度、成果、质量、效率等的评估与评价，为高校的健康发展提供改进的建议与意见。委员会将各高等教育机构的评估报告汇总后，将以全国高等教育及其科研状况评价报告的形式向社会公布。这不仅有力地促进了各高等教育机构间公正、全面的竞争，为各层次的教育行政管理人员提供进行决策、制定计划、开展指导的工具和依据，还以高等教育质量报告的形式明确向公众展示每年占国民生产总值7%左右的财富投入教育是否获得合理的回报，更有效地维护了法国民主社会进程中公民的基本知情权。

（5）调整高校发展布局。教育部根据国家和各地区发展的需要，并综合各方面的意见，将各地区开设高教机构的类别、科研活动的范围、颁发国家文凭的权限、人力与资金的分配比例等重新做出规划，并绘制成新的分布图，以期适应全国发展不平衡的需要，在帮助高校确定正确的发展定位，给予高校发展支持之外，还有效地避免人力、物力的浪费，使各高等教育机构之间以及高等教育机构与地区之间建立更为合理的有机联系。

方案颁布以后，法国政府在经济困难、紧缩开支的情况下，加大了高等教育经费预算比例，并相应增加了对学生的资助。在紧缩国家公职人员编制的同时，增加了高校教师职位数，给高等教育改革创造了有利的外部条件与内部环境，迅速促进了法国高等教育规模的扩大。《萨瓦里法案》提出的高等教育改革目标，无论在数量与质量、理论与实践、基础教育与职业教育，还是民主自治与宏观控制等几个重大问题上都作出了有益的探索，为法国提升国际竞争力和应对国际化趋势，进而为推出面向21世纪的高等教育欧洲模式改革方案奠定了坚实的基础。

3.《萨瓦里法案》的调整

《萨瓦里法案》实施以后，由于强化教育部权力而缩小高校自主权，不鼓励竞争却有利于平庸而受到民众的质疑。1986年，法国负责高等教育工作的副部长德瓦凯（Alain Dcvaquct）提交了《高等教育改革法案》（《德瓦凯法案》），拟对高等教育体制再进行深入的改革，该法案保留了《萨瓦里法案》的长处，克服其弊端。法案规定，大学的使命是保存和传播人类的知识遗产，包括学术的、技术的或工艺的各方面遗产；发展科学研究并保证其价值；承担各类学习者的普通和职业教育，学习培训和继续培训；为学习者提供信息和学习方向指导服务；培训教师和培训者；参与地区的经济与社会发展；参与国际合作；维护法兰西共和国民主价值观。但是，由于该法案与法国大学生的既得利益心理和极端平等主义的主张相违背，最终因难以实施而宣告失败。

为了解决法国大学生极端平等主义思想和法国高等教育发展之间的矛盾，1989年法国政府出台了《法国教育指导法》和《关于教育指导法的附加报告草案》，确定了“使65%的学生达到高中毕业会考合格水平”的目标；规定了高等教育的三个阶段，并根据1984年《萨瓦里法案》组织进行；强调了欧洲统一行动与立法和规章制度的协调性。《法国教育指导法》的实施使法国大学生的数量迅速增加，实现了法国高等教育大众化的发展目标。大学在校生人数从1985年的130万名猛增到1993年的210万人。同时，为了扩大高等院校经费来源，政府通过采取扩大大学自主权、建立地区性自治大学、加强企业与大学联系等措施，实现了高校规模迅速扩张的发展目标。

（二）高等教育国防化发展战略

1998年，法国高等教育改革委员会提交了一份题为“建立高等教育的欧洲模式”的改革报告，其内容涉及教育目标、教育思想、知识创新、终身教育、产学合作、教育开放以及教育模式等。报告强调大学和“大学校”要相互靠拢：成立共同的“高等教育区”、设立共同的或协调一致的课程、建立等值的学位文凭、交换和流动教师、使用共同的设施。为改变法国高等教育分布不均的状况，该方案强调法国的高等教育机构在地理位置上应该相对集中，均匀分布，并将法国大学的分布设计为8个“省区大学集团”（PUP）^[14]。

1999 年开始的博洛尼亚进程是欧洲国家通过政府间合作和协商，在整个欧洲范围内推进高等教育改革的过程。博洛尼亚进程确定的一项主要目标是到 2010年建立一个协调、统一的欧洲高等教育区^[15]。博洛尼亚进程的产生，源于欧洲各国迫切希望通过促进区域内学生的自由流动，教育资源的共享，知识和技术在欧洲范围内的快速传播和运用等，实现高等教育一体化发展目标。并通过尽可能地密切欧洲高等教育与经济部门的联系，以提高高等教育毕业生的就业率。学制独特的法国在1998年改革计划的基础上开始推进博洛尼亚进程，基本措施如下：

图4-1　“LMD学制”改革后法国高等教育流程图

BAC： 高中会考证书

学士：6个学期 180个学分

硕士：4个学期 获学士学位后的120个学分

博士：攻读3年研究型硕士

1.建立新学制

2002 年 4 月法国教育部发布的第482号法令^[16]指出，法国新的高等教育体制是建立在4级学位之上的，分别是高中会考证书（Baccalauréat，相当于中国的高中毕业证）、学士学位（Licence）、硕士学位（Master）和博士学位（Doctorat），即“358学制”或称“LMD 学制”。“LMD 学制”是指从高中会考通过后开始算起，学士学位 3 年、硕士学位 5 年和博士学位 8 年的学位体制，按规定获得学士学位必须取得180个欧洲学分，获得硕士学位必须在学士学位之后再取得120个欧洲学分（即总计300个欧洲学分）。“LMD 学制”的实行范围包括各种类型的高等教育机构，强化了学制中获取学位的基本学分要求，弱化了原来较为倚重的连续学习年限的规定。2005年以后，新学制在法国所有高等教育机构中得以全面执行。但改革后的法国大学学制依然保持了自己独特的多样化特征，学生除了可以获得国际公认的学士、硕士和博士学位以外，还可以继续获得各类在法国和国际上都享有特殊声誉的大学学历文凭，除了能获得相应的欧洲学分外，还能得到一项法国学制的文凭或证书，这对于学生的继续求学、学业流动或就业机会而言都极为有利。

“LMD学制”与原来的高等教育学制相比，在促进人才流动方面具有两方面的优点。首先，在法国国内，“LMD 学制”与旧的高等教育学制相比，简化了学科之间的分类，打破了原有学科之间的制度界限，增强了不同专业之间学生的可比性；其次，新的学制与旧的学制相比，与其他国家高等教育学制的可比性增强，消除了法国学生到其他欧洲国家学习以及其他欧洲国家的学生到法国学习在选择学习层次方面的障碍^[17]。“LMD 学制”使法国高等教育的课程设置逐步与欧洲标准相统一，其课程和学期的设置缩小了法国与其他欧洲国家之间的差距，极大地促进了欧洲国家之间学生的相互流动。

2.使用欧洲学分转换系统（ECTS，European Credit Transfer System）

为使学生在区域内自由流动，共享区域内的高等教育资源，学分的共享和互认互换无疑成为此次改革成功的关键。为此，法国政府所采取的另一项改革措施就是在高等教育领域内全面使用由博洛尼亚进程所确定的欧洲学分转换系统。欧洲学分转换系统主要是从课程信息（比如课程内容、要求和教学方法等）、学习量和成绩状况三个方面，建立的一个统一的量化标准系统。这一系统从增进不同语言、不同国家之间学生学习情况可比性的角度，提高了欧洲各国的高等教育机构内部和相互之间的可进入性和灵活性。欧洲学分转换系统的运用不仅促进了各种专业学科之间的可比性，还满足了新学制建立一种“弹性的学习途径”的要求，使法国的高等教育体系具备了较为充分的转换空间，让学生开展跨专业的学习成为可能，减少了专业学习的局限性。欧洲学分转换系统的运用还促进了法国不同的高等教育机构之间的联系，打破了高等教育机构之间的限制，加强了学生的流动。尤其是打破了博士生教育的局限性，各高等教育机构通过利用欧洲学分转换机制进行学位学分转换，推动了博士生在相关不同机构之间的交流与学习，极大地提高了博士生的科研素质。

3.提供文凭补充说明文件（SD,Supplé ment au dipôlme)

文凭补充说明文件是高等教育学业证书原件的补充文件，由学位获得者信息、文凭信息、资格水平信息、学业内容与成绩信息、资格用途信息、其他信息、补充说明文件证明和所属国家高等教育系统信息，共八个部分组成。文凭补充说明文件不能代替简历、成绩单和文凭本身，也不是一个自动认证系统，其主要目的在于增进各种资格证明（毕业证书、学位证书、学业证明等）在国际间的透明度，即在博洛尼亚进程框架内，依据由欧共体、欧洲理事会和联合国科教文组织构成的联合工作组模式，由国家机构颁发对各国、各类型文凭的官方说明，有效地提高各国文凭的相互可比性，改善各国间的学历认可问题。

4.成立国际化的质量评估机构

发展高等教育，评估是关键。在2006年之前，法国并没有统一的评估机构，主要的评估工作是由政府主导的机构负责，包括法国国家高等教育研究会（CNESER,Conseil National de l’ Enseignement Supérieur et dela Recherche）、法国高等教育国家评估委员会和其他专业性评估机构，根据各教育机构的自我评估和专家对教育各机构的外部评估来进行^[18]。在博洛尼亚进程中，法国政府于2006年11月发布第1334 号法令，建立了与欧洲一体化机制相适应的、国际化性质的高等教育质量评估机构。高等教育质量评估机构主要负责对高等教育科研机构和院校及其活动、高等教育资格和项目,以及对科研机构和院校成员进行评估的程序进行评估^[19]，评估不仅针对整体的教育制度，而且面向每所学校和每个机构，通过评估结果的发布和校正方案的制定，增强社会的监督力度和学校的竞争意识，促进学校的健康发展，加强教育体系行为者之间的相互联系，为各层次教育行政管理部门提供政策决策参考，为基层教师提供教学改革建议，从而有效地指导法国高等教育的发展方向，保证法国高等教育的质量。

5.提高毕业生的就业率

为了提高高校毕业生的就业率，在博洛尼亚进程的框架下，法国设立国家职业资格登记处（RNCP，Répertoire National des Certifications Professionnelles）^[20]。国家职业资格登记处的设立，极大地改变了以前高等院校毕业生就业率统计失真的情况，使国家能完备地了解高等教育人才输出的信息，并以此溯源逆推，找到问题的症结，尽可能地消除高等教育发展过程中可能影响高校学生就业的相关壁垒。随着改革进程的不断深入以及各项改革政策的实施，为了满足知识经济发展的专业化人才需求并提高社会就业水平，法国高等教育职业化发展倾向日趋显著^[21]。“为了进一步促进毕业生进入劳动力市场，法国政府在2005——2006 年间制定了四项规定：一是通过发展‘2+1’课程促进高等教育的劳动力市场导向，增加企业培训计划，加强高校与经济部门的合作；二是增强对高等教育与职业关系的评估，向学生提供充分的职业指导信息和学习规划帮助；三是在全法国境内均衡发展劳动力市场导向项目，不断发展高等教育的整体水平，提高毕业生的就业率；四是努力发展与具体职业前景相关联的专业，并根据学生的高中会考成绩和在校表现为学生的专业选择提供合理建议。这种职业性和技术性倾向的高等教育改革，对社会就业率的提高产生了积极的影响。

6.高等教育分权化改革

博洛尼亚进程中法国高等教育改革的基本内容，大多都是微观和中观层面的，没有触及高等教育管理体制变革的核心。事实上，无论是将高等教育机构看做是一个政府组织、学会组织，或是官僚机构、无政府组织，都不可忽视矗立在这种组织特性后的政府的强大作用。从这个意义上看，法国高等教育改革，只有包括政府管理体制变革的内容才是完整的，也才能真正实现改革的成功。在轰轰烈烈的博洛尼亚进程中，法国高等教育改革让对高等教育负有相应义务的部门管理模式取代了以往由教育部统一进行管理的大一统模式，如“文化部承担建筑、艺术高校及相关研究机构的管理职责”，“农业部负责农业高等院校和研究机构的管理职责”，“工商业部负责商业管理院校和研究机构的管理职责”，“教育部则承担剩下的接近80%的普通高等院校和科研机构的监督、管理、指导工作”，促进了法国国内相关组织和机构间的合作。虽然改革在一定程度上促成了高等教育领域的各种成员代表组织，如“工程师职衔委员会”、“学士学位继续行动委员会”、“硕士学位继续行动委员会”、“高等教育与研究国家理事会”和“国家高等教育和研究咨询委员会”等，学生、教师、企业人士的呼声通过代表组织，以各种正式和非正式的方式渗入到高等教育改革中，对法国教育改革措施的制定产生了正面的影响^[22]，但是总体上看，法国政府对高等教育的管理权限依然占有充分的优势。