高等教育政策比较综述

一　高等教育政策比较综述

近现代以来，世界各国的高等教育结构和资助基础正经历着巨大的变革。一方面，高等教育的管理模式和指导机制正在发生转变，各类高等教育机构在市场经济发展的推动下，内部机构和教育职能都发生改变，主动或被动地承担起新的任务和职责；另一方面，由于政府直接干预高等教育能有效地保证更大的经济效益和政治收益，并有利于进一步提高学生的入学机会和高校的社会功能，政府对高等教育的介入有所加强。各国政府通过参与高等教育发展规划的制定，在进行高等教育系统协调和教育绩效评估的过程中，在高等教育领域获得了更多的话语权。在许多国家的高等教育领域出现了一种正在强化的趋势，即“各国政府，在越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校的同时，保留制定广泛的政策，特别是预算政策的特权的趋势”。在每一个国家的高等教育系统中，政府在计划和协调方面都发挥着一定的作用。目前，理论界根据政府与高等教育的关系，将不同国家分为两种典型的模式，即“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”。“起促进作用的国家是指一个政府赞同高等教育作为为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，并不实际指挥高等院校的核心”。“起干预作用的国家是指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校的内部事务、一所大学和它的环境之间的关系等方面的工作”^[2]。由此可以看出，美国倾向于“起促进作用的国家”，在教育立法的规范下，建立起市场驱动型高等教育系统，政府的教育职责主要是制定高等教育的发展目标和确定高等教育的社会责任；法国倾向于“起干预作用的国家”，由于社会各界长期保持着一种对计划调节和政府协调优点的坚定信念，形成了由国家权力统一支配高等教育调节系统的局面；而英国则介于两者之间，基于根深蒂固的学术自由观点，英国政府对教育系统的驾驭和控制长期以来很大程度上有赖于大批院校及其缓冲机构。但是，随着高等教育从精英化走向大众化、普及化，巨大的高等教育财政预算负担使英国政府正试图通过预算和评估愈来愈多地在本国的高等教育领域扩大影响力，政府与高等教育的关系在“促进”和“干预”之间进退。

（一）美国高等教育政策

美国是世界上教育事业最发达的国家之一，其教育体系早在建国时就初具规模，经过200多年的发展和逐步完善，形成了今天的初等教育、中等教育和高等教育三级体制。美国是实行分权管理的市场经济国家，追求实用主义，在近现代充分学习借鉴了德国、英国的教育体制后，建立了以教学、科研为基础，面向社会服务的高效率、服务型高等教育体系。美国高校设施先进，目前拥有大专院校4 180所左右，教育科研经费充足，人均拥有的教育资金是欧洲大学的5倍左右, 在世界大学排名前100位的高校中, 美国占有其中的70%。美国的高等教育的主要特点有两个方面：一是规模庞大和种类复杂；二是注重培养学生的分析能力和独创精神。作为典型的后发型高等教育国家，美国创造并保持了世界上最为先进的高等教育体系，是目前最让其他国家学生向往的留学目的国。

美国实行联邦制共和政体，不存在全国性统一的高等教育政策法规。根据美国《教育部组织法》规定，美国教育部的主要任务是确保每个人享有平等接受教育的机会，为各州、地方以及私人等提高教育质量的努力提供帮助，鼓励普通公众、学生家长以及学生个人介入联邦教育项目，通过联邦支持的研究和信息分享项目促进教育质量的提高，通过管理手段改善联邦教育项目的协调性，增强联邦教育项目对总统、国会和公众应负的社会责任。教育部主要包括四项基本职能：一是制定有关教育的联邦财政资助政策，并监督管理这些资金的分配和使用；二是收集关于学校的信息和督察关于学校的研究，并将这些信息传播给教育工作者和公众；三是寻找教育中的主要议题和问题，并引发广泛的社会关注；四是执行联邦法律，禁止联邦资金资助的项目和活动中出现歧视，确保每个人平等接受教育。美国联邦政府在高等教育领域所发挥的作用可以归纳为三点，即鉴定、学生财政资助和研究资助^[3]。从而形成了美国高等教育大规划、差异性和多样化并存的格局，即国家层面只负责教育规划制定和宏观指导，州层面根据实际情况制定符合社会发展需求的差异性教育法规，各高校在多样化并存的格局下，从自己的发展定位出发制定多样化的教育管理制度。让人们在考察美国高等教育政策时，必须要深入到各州、各院校的具体环境中，以各州的宪法为基础，以各校的管理制度为经络，才能窥视到美国高等教育政策的面貌。

美国高等教育管理体制的基本特点是院校自治、地方分权、市场主导及社会参与^[4]。南北战争以后，美国经济的繁荣有效地促进了高等教育的发展，但迅速激增的高等教育机构数量和不断扩大的高等教育规模，使社会用人部门对高等院校毕业生的质量感到担忧，希望制定统一的标准来鉴定各所学校的教育质量。建立在联邦分权制基础上的高等教育，难以在政府行政管理层面形成统一的高等教育质量保障机制，随着1885年美国第一个民间教育组织——新英格兰地区学校与学院联合会的诞生，以非营利民间评估组织结构为特征和以自评加社会评价为手段的美国高等教育认证体系初现雏形。最初，美国高等教育评估使用的是以标准化指标为杠杆的评估方法，一定程度上导致了高校的同质化发展。第二次世界大战后，美国高校逐步建立了准则化评估方法，扩展了高校按照各自的办学目标自由发展的空间。以一套规范并不断完善的政策、法规为保障，以一套相对行之有效的内部管理制度为后盾，以一套严谨、合理的评估程序为基础，通过定期对高等院校或专业教育质量进行分类认证，有效地保障了美国高等教育的高水平发展，为美国高等教育“航空母舰”的全球巡航奠定了稳定的质量与声誉基础。

（二）英国高等教育政策

英国的高等教育起源于800多年前，具有悠久的历史和古老的传统，其教育种类齐全，结构完备，是世界高等教育重要的发源地之一。英国高校无论从科研水平还是毕业生质量来说都在世界上都名列前茅，享有盛誉，从而使英国高等教育受到世人的高度关注。尽管英国的高等教育历史可追溯到十二三世纪，但现行的高等教育体制直到第二次世界大战以后才成型和明确起来。随着战后学生个人和社会对高等教育需求的不断增长，英国的教育系统开始大规模地拓展，但这种拓展的主体成分并未发生在具有自治传统的大学内部，而是通过建立第二种归属地方当局管理的高等教育机构，即多科技术学院或公立的高等教育部门而实现。传统大学保持自己的传统学术任务，而新建立的高等教育机构以满足学生和社会的不同需求为目标主导发展职业教育。20世纪60——90年代，英国的高等教育实现了由精英型向大众型的转轨，传统大学与多科技术学校并存的体系格局趋于稳定。近年来，多科技术学校获得了大学的地位，但地方和学校共同具备管理权限的双重制特征依然明显。

英国的政治制度是典型的君主立宪制，其主要特点是“议会至上”，以内阁为权力核心、君主虚位而政党组织严密。英国的政治民主发展道路是一条介于传统与变革、激进与保守之间的道路，这种政治文化的特点培育出英国在教育改革中的二元主义行为方式和英国传统绅士风度的政治心态。作为传统的高等教育大国，英国的高等教育政策经历了从教会标准到原则标准的转变，为适应社会各方面对人才资格评价的需要以及高校对人才选拔的需要，英国根据1963年发布的“罗宾斯原则”，即高等教育的课程应该向所有能力上和成绩上合格，并希望接受高等教育的人开放的原则，逐步建立起能够覆盖义务教育以后各阶段教育的学历资格证书框架，形成了包括普通教育中级证书(GCSE)成绩、学生社会成就、学生自我评价和学校介绍等内容的“教育成就证书”制度，为学生的升学和就业提供了有力的参考依据^[5]。

20世纪80年代以来，在新公共管理理论和公共政策、教育人口统计学、平等主义思想、责任制和质量问题等理论影响下，英国的高等教育政策继续朝着注重效益、扩大规模、强化质量、加强科研资助的选择性和加强高等教育与产业界联系的方向发展。为此，英国政府推出了一系列高等教育改革举措，并将存在了70年之久的大学拨款委员会（UGC）以新的拨款机构——高等教育基金委员会（HFFC）所取代。大学拨款委员会从20世纪初建立开始，作为国家与大学间的缓冲机构，长期致力于维护英国的学术传统，负责将经议会通过的不附加任何政治性要求的经费分拨给各个大学。大学拨款委员会的被取代，充分体现了英国政治的二元主义特征，即承认高等院校的自治传统，但为了保证公共资金的使用价值，也必须以高效率的问责制度取代以往政府与高校间单纯的信任关系。1997年，英国政府发布名为“学习社会中的高等教育”的咨询报告，即“迪尔英报告”, 报告就英国高等教育的目的、模式、结构、规模、拨款、面临的教育危机以及未来20年的发展作出了详细的说明、规划和预测，提出了93项关于英国高等教育改革的建议，并从高等教育经费筹措和高等教育质量保障等方面，构建出21世纪英国高等教育的发展思路。2003年，英格兰议会通过了《高等教育未来》白皮书，通过加大政府对高等教育的投资力度加强研究型大学的建设，改善高等教育与工商业的联系，提升研究型大学的研究能力，促进高等教育普及化后的公平入学，有效保障高等教育质量。白皮书有效地促进了英国的社会和谐，推动了高等教育多样化发展。近年，英国政府推出的一系列高等教育改革措施，以政府预算缩减和资金分配机制为杠杆，加大了在高等教育领域的介入程度。另外，基于政府监理需要,英国建立了大量的评估委员会对高校进行绩效评估，如在国家层面建立了高等教育质量保障署(QAA)和高等教育基金委员会等组织进行学术和科研评估，在高校内部建立了定期审查、年度审查以及校外督察等监管制度，在民间建立了外部排名高等教育监督评价系统，在有效地保障了英国高等教育质量的同时，从整体上加强了对高校的控制，使政府对高等教育的影响度有所提高。在政府问责、预算编制和市场竞争三重压力作用下，英国高校从管理人员到教师以至学生都感受到高等教育自治传统走向终结的阴影，英国的高等教育正跨入了一个重大的历史转折时期。

（三）法国高等教育政策

法国高等教育结构复杂，学位种类独特，即使是在推进欧洲一体化的今天，法国高等教育体制在趋向于欧洲统一标准的同时，仍然保持着鲜明的个性。法国高等教育系统作为社会复杂性的一面镜子，基本满足了迅速增长的教育需求。作为欧洲大陆上的高等教育强国，法国是世界早期高等教育的重要源流，法国民众对于教育公平的执着和法兰西民族“自由、平等、博爱”的精神，使法国的高等教育机构必须在无选择性地接纳合格高中毕业生的同时，保持高等教育的质量和高校科研的水平。较高淘汰率成为法国高等教育政策中的关键内容，从院校层面上来看，法国高等教育的淘汰率高达24%～41%。但单纯地使用高淘汰率的办法，最终将导致学生学业的中断、社会的高失业率和社会动荡等一系列的现实问题。为此，法国教育系统所设计的“立交桥制度”，让从某一类型院校层面退出的学生，能通过相应的证书制度在另一层面的院校找到符合自己能力和兴趣的受教育机会，或直接凭学业证书进入社会就业，从而使整个教育系统层面高等教育的淘汰率较低，有效地维护了教育公平和高等院校声誉，并且兼顾了学生成长的需要。

法国高等教育政策基于社会意识形态和社会发展压力双重因素的考虑，导致了法国高等教育系统大众教育、精英教育和职业教育三元并存的复杂性。虽然在中央集权管理模式下，法国高校自治的自由度相对有限，但在整个高等教育系统中，法国高校标准大学课程的基本结构差别较大，在一些高校内，存在着越来越多的一般模式之外的特例。法国大学的行政管理结构是由法律规定的，行政管理组织的权限也来自法律的赋予。就人事政策来说，高校行政管理组织的权力非常有限，但随着法国高等教育合同制政策和高校自治法的实施、深化，以执行政府合同为责任的法国高校，人事政策等内部管理机制正在获得更大的选择余地。为了应对高等教育规模与教育质量间的矛盾，法国政府推出了《2000年的大学计划》，旨在提高高等教育的效率，并增强地方与高校的合作。“使高等教育适应市场”的观念,让法国政府在推进教育改革的过程中，将具体的“市场理论”与长期的“政治审慎”相互结合，通过相对分割的“三轨制”高等教育系统中不同的管理维度，以增加教育机构、类型和加强课程调整的方式，逐步实现教育改革与经济变革相互协调、具体适应的格局^[6]。

当代法国高等教育面临着三大冲击：知识需求的增长、教育学科的多样化和教育费用的提高^[7]。在经历市场机制国际化的过程中，法国社会的各个领域都不可避免地被卷入了洪流。但是，法国民众对于教育的认识使法国政府在推进教育改革的同时左右为难，如果将市场机制全面作用于教育，将导致高等教育标准化的世界模式侵蚀法国传统多样化的格局。如果引入市场引导的课程设置和教学模式，形成以市场竞争为基础的高等教育评估机制，将在淡化政府影响力的同时，使高校逐步转变成一种企业，为寻求优质“客户”——有付费能力的学生（不分国籍），在世界市场竞争中吸引最好的“生产要素”——教师和资金，以谋求最大的“利润”——高校扩展。市场驱动模式下的高等教育只注重具有支付能力的私人需求，势必导致高等教育机构的等级化，从而毁灭以“自由、平等、博爱”立国的法国国家基础，法国的本质将受到公众的质疑^[8]，法国政府执政的合法性将受到质问，法国社会的动荡将有可能加剧。因此，法国高等教育为了保持其性质和质量，不能简单地使用备受推崇的美国模式，必须建立符合国情的高等教育监测与评估体系，才能在保证立国之本的同时，有效促进高等教育的发展。为此，以一系列高等教育立法为保障，以中央集权制为主体，法国建立了由多个机构共同构成的高等教育质量保障体系。通过签订4年研究合同和国家合同而对教育部研究基金以及教育经费等进行合理分配,通过对高校授予国家学位证书进行监管，对院校进行制度评估、学科评估、执行合同评价，通过完成对法国高等教育状况的总体评估等一系列举措，实现了法国固有的高等教育传统管理机制与高校自治需求的平衡，有力地保障了法国高等教育的均衡、同步、稳定的发展。但缺乏个性的法国高校在国际竞争中常处于被动地位，使推进高校自治成为一种必然的选择。