讲究规矩成方圆

第三讲　讲究规矩成方圆——合法合规办好老年教育

提要：依法合规，是发展老年教育事业的一个基础，也是老年教育事业可持续发展的有力保障。这已经为我国老年教育法制建设之过程与老年教育事业发展之历史两者良性互动所佐证。迄今，已经颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国教育法》及《上海市终身教育促进条例》分别从国家和地方层面为我市发展老年教育事业提供了必要的法制依据，我们必须遵循和恪守。这包括要努力普及老年教育，要促进教育公平，要切实保障老年人受教育的权益；还包括要加强老年教育管理，要坚持传播先进文化的课程设置，要把握以正确思想为导向的课程内容；还包括要形成自觉循规守法的氛围，要重视对法规制度执行的监督检查。随着我国和本市老年教育事业的发展，并借鉴境外和外地的经验，未来尚需进一步重视相应法规的科学化建设、规范化执行和创新性发展。

“不以规矩，不成方圆”。老年教育事业的健康、快速、可持续发展，法规制度建设是不可或缺的重要保障。

一、我国老年教育发展的法制背景

自1983年我国第一所老年大学创建，老年教育事业得以蓬勃发展有着国内的法制背景，也与借鉴境外老年教育的法制有关。

（一）境外老年教育的法制背景

当代，许多国家把终身教育作为治国理念和发展战略。20世纪中期后，美国、法国、日本、韩国等国家相继出台了有关终身教育的法律和法规，以确保终身教育理念的普及和有关政策的实施，促进老年教育事业持久发展。

美国，是全世界第一个为终身教育立法的国家，也是成人教育立法最多、最完善的国家之一。1965年，美国颁布了《高等教育法》和《美国老年人法》，推动了老年教育的第一次大发展。1970年10月，美国国会通过了《终身教育法》，是世界上最早的一部完整的终身教育法，以后还制定了《高等教育资源及学生资助法》等相关法律，规定政府要为老年人提供资源和服务，保障并鼓励老人参与教育活动。另外，纽约州的立法机构还通过一项法律，为所有老年公民免费提供学习机会。

法国，是老年教育发展较早的国家之一。1971年，法国国民议会通过了《终身职业教育法》，明确了职业继续教育在法国国民教育体系中的作用和地位，也是每个国民的一项基本权利。1972年通过了《终身教育法》，1984年又颁布新的《继续职业教育法》。

日本，是老龄化程度较高的一个国家，1988年在文部省设置了“终身学习局”。1990年6月颁布了《终身学习振兴法》。自1991年起在各行政区域设置“终身学习中心”，支持国民的终身学习活动。

韩国，在宪法中规定贯彻平生教育，要求人的一生整个过程都要学习。韩国政府于1997年将《社会教育法》修订为《终身学习法》

它山之石，可以攻玉。世界各国的经验值得我们借鉴。

（二）我国老年教育的法规建设

在我国，老年教育已成为国民教育的重要组成部分，国家和地方都积极尝试和推进具体政策法规乃至法律的制定，给予老年教育有力的保障。

1.国家层面

1993年，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》首次论及“终身教育”。

1994年，制定《我国老龄工作发展纲要（1994～2000年）》，提出了在全国开展老年教育的预定目标，指出“老年大学、老年学校是老年教育的重要形式，它已成为老年人老有所学、老有所为、老有所乐的重要场所。”

1995年，《中华人民共和国教育法》颁布实施，规定在全国“建立和完善终身教育体系。”

1996年，颁布《老年人权益保障法》，规定“老年人有继续接受教育的权利”和“国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校。”

2000年，中共中央国务院《关于加强老龄工作的决定》要求“各地要重视发展老年教育事业，发展广播、电视、网络和函授教育，鼓励和指导社会力量按照有关规定兴办各类老年学校。各种老年教育主要为老年人提供物质文化生活所需要的知识和技能，更多的老年人能就近参加学习。”

2002年11月，党的十六大首次提出，要“形成比较完善的现代国民教育体系”，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”

2006年9月，国务院发布《中国老龄事业发展“十一五”规划》，为实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标，要求各级政府继续加大对老年教育的资金投入，同时动员社会力量，因地制宜地办好老年电视大学、老年网上学校，倡导社区办学。

2007年5月，国务院批转的教育部《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》强调，要“完善终身教育体系”，“办好老年大学，扩大覆盖面”。在我国教育史上首次将老年教育列入国家教育整体规划。

2007年10月，党的十七大报告指出，要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，明确把“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高”作为“确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标”之一。

2010年7月，我国政府颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，指出要“构建体系完备的终身教育”，强调要“重视老年教育”，“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”

2011年9月，国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，在主要发展目标中提出，进一步扩大各级各类老年大学（学校）办学规模。要“加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。加大对老年大学（学校）建设的财政投入，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大各级各类老年大学办学规模。”

2012年11月，党的十八大报告提出，要“完善终身教育体系，建设学习型社会。”

2012年12月，修订通过《老年人权益保障法》，进一步明确提出要把“老年教育纳入终身教育体系。”该法已于2013年7月1日起施行。

2.地方层面

1998年，上海市教委颁发《上海市老年教育机构设置的暂行规定》，为老年学校提供了办学的规章依据，使上海老年教育办学机构的设置有了规范。

2002年7月，天津市人大常委会公布《天津市老年人教育条例》，是全国第一部老年教育地方法规。

2003年，上海市政府批转市教委等五个部门《关于进一步加强本市老年教育工作的若干意见》，提出了实施的目标和措施。

2005年7月，福建省人大常委会通过《福建省终身教育促进条例》，是我国境内地方首次为终身教育立法。

2006年1月，上海市委、市政府下发《关于推进学习型社会建设的指导意见》，提出要按法定程序加快制定促进本市终身教育的地方性法规。

2007年7月，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准《徐州市老年教育条例》，是我国地级市中制定的第一个“老年教育条例”。

2011年1月，《上海市终身教育促进条例》正式通过市人大的审议予以颁布，并于2011年5月1日起正式实施。这是继福建省后又一部终身教育的地方立法。

2011年8月，《上海市老年教育“十二五”发展规划》制定颁发，提出了上海“十二五”老年教育发展的指导思想、原则与目标，发展老年教育的主要项目，推进老年教育发展的政策措施。

上述相继制定出台的法律规定、政策文件，充分表明党、国家及地方政府对发展老年教育的重视，以及老年教育在经历了初创阶段后进入了依法办教育的新阶段。

二、依法合规发展老年教育

我国有关的法制建设是老年教育发展的重要保障之一。《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国教育法》对于依法办好老年教育尤为重要，对于上海还必须执行《上海市终身教育促进条例》。

（一）老年人权益保障法

1.老年教育发展的法律基础

1996年10月1日公布实施《中华人民共和国老年人权益保障法》（下简称《保障法》）。该法在2012年12月28日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订，在第七十条中规定“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”其中粗体字为修订时增加的内容。

《保障法》有关老年教育的规定，有力地维护了老年群体继续受教育的合法权益，还为老年教育纳入终身教育体系提供了法律保障，也对各级政府重视老年教育的问题提出了明确的法律要求。

2.教育公平是老年人受教育权益的核心

在《保障法》关于老年教育的规定中，实现教育公平是一个基本理念。对此，发展老年教育是最能直接保障老年人能够人人接受教育、充分体现教育公平的一条重要途径。

在解决老年人群“老有所养、老有所医”的基础上，努力做到“老有所教、老有所学”，通过创建“人人、时时、处处”的学习条件，可以不断提升老年人的生活品质，丰富老年人的精神世界，从而进一步体现“中国梦”以人为本、尊重生命、尊重人权、社会公平的人文精神。

完善终身教育体系、切实保障老年人受教育的权利、让教育公平的阳光照耀到每个老年人身上，是老年教育的意义和价值所在，也是发展老年教育的出发点和落脚点。

3.普及老年教育

普及老年教育，把老年教育不仅办到社区、办到基层，而且要办到农村、边远、贫困地区，尽可能惠及全体老年人，才能尽可能体现老年教育公平和维护老年人权益。

当前，全国老年教育存在着覆盖面还不够广、城乡发展不平衡、投入还不充分、基础工作薄弱等问题。从上海来看，目前真正享受老年教育的比例还较低，随着本市老年人口数及其占比的逐年上升，老年教育的覆盖面将面临严峻挑战。保障老年人受教育权益和真正实现教育公平，依然任重道远。

在今后相当长的时期，我们依然要坚持不懈地依法普及老年教育，通过开拓教学资源、降低门槛拓宽招生面、多层次办班适应生源差异、加强教学管理等等举措，使老年教育惠及更多的老年人，以保障老年人的受教育权利和实现老年教育的公平。

（二）教育法

1995年3月18日通过的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）是我国教育工作的根本大法。老年教育作为教育的重要组成部分，也必须认真贯彻执行。

1.确保老年人受教育权利

《教育法》第11条规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”

《教育法》第19条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”

在《保障法》的基础上，上述规定进一步明确了老年人平等享受教育的权利，是发展老年教育的又一重要法制依据。

2.办学管理要循规守法

《教育法》第25条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”

《教育法》第29条规定：“学校及其他教育机构应当履行下列义务：（一）遵守法律、法规；（二）贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；（三）维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；（四）以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；（五）遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目；（六）依法接受监督。”

凡办教育者均应恪守上述法规，老年教育的办学和管理也必须遵循这些基本法制要求，确保老年教育在法制的轨道上健康有序地发展。

3.教育教学导向正确

《教育法》在第6条中规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。”该规定要求教育教学中要以正确思想为导向，老年教育也必须坚决遵循，努力传递正能量。对此，不仅领导要重视，也要让教师有这种意识。尤其在人文社会科学类课程中，教师要努力贯彻爱国主义、集体主义、社会主义的教育要求，适时进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育，把社会主义核心价值观渗透于教学内容中，使老年学员在学习知识技能的同时能够陶冶情操、振奋精神、提高素质。

4.课程设置传播先进文化

《教育法》第7条规定，教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果。该规定从法制高度对老年教育课程设置要坚持传播先进文化提出了要求。

根据老年教育的特点和宗旨，其课程强调按老年人之需来开设是必然的。但按需设置不等于随意开设。在大方向上，老年教育课程开设要重视学习中华民族优秀文化传统、学习世界先进科学文化技术，要杜绝封建迷信、淫秽黄色或伪科学之类的内容。

（三）《上海市终身教育促进条例》

2011年1月5日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《上海市终身教育促进条例》（下简称《条例》），其中关于终身教育的界定、终身教育管理体制、终身教育经费保障、终身教育的对象及教育内容、资源共享、终身教育专兼职教师等与老年教育有关，为规范上海老年教育办学提供了重要的法规依据。

1.老年教育列入终身教育

《条例》规定：终身教育是指学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、特殊教育以外的各级各类有组织的教育培训活动，包括对在职人员、失业人员、农民、进城就业农村劳动者、老年人、残疾人等开展的成人继续教育培训活动。

2.终身教育管理体制

《条例》明确了上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会作为市终身教育工作的协调机构，并对区县终身教育协调机构作了原则规定，并规定“教育、民政等行政部门负责老年教育工作。教育机构应当按照教育、民政行政部门的要求，开展适合老年人特点、丰富老年人生活、增进老年人健康的知识型、休闲型和保健型文化教育。”

3.终身教育的经费投入及监管

《条例》明确规定“各级人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长。”“市和区（县）人民政府有关部门应当为开展终身教育提供经费支持。”《条例》还规定“终身教育经费主要用于终身教育公共服务”，“本市建立教育培训机构学杂费专用存款账户监管制度，保障教育培训机构收取的学杂费主要用于教育教学活动，维护受教育者和教师的合法权益。”

4.资源整合和共享

《条例》突出了利用各方面教育资源为终身教育工作服务的思想，并就利用开放大学、普通学校优势、社会资源等做出了规定。如，“普通学校应当发挥师资、科研、课程开发、场地、教学设备等方面的优势，在不影响正常教育教学情况下，为开展终身教育提供服务。”又如，“图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、文化馆（站）、工人文化宫、青少年活动中心、社区文化活动中心等应当根据市民需求，通过举办讲座、展览展示、科普教育等多种方式开展终身教育活动。”再如，“各级人民政府及其部门可以通过购买服务的方式，将企业、民办非企业单位开发的教育学习资源用于终身教育。”

5.关于专兼职教师

《条例》规定从事终身教育工作的专职教师应当取得相应的教师资格，还对他们职务评聘、专业技术考核、专业培训提出了要求。《条例》还规定，鼓励专家、学者以及其他具有专业知识和特殊技能的人员兼职从事终身教育工作，他们应当具有与终身教育有关的工作经验或者相应的专业技术资格。

6.关于投诉监督

《条例》规定：“市教育行政部门应当会同人力资源和社会保障、工商等行政部门设立统一投诉电话，并向社会公布。”“受教育者在终身教育活动中合法权益受到损害的，可以进行投诉。接到投诉后，有关行政管理部门应当按照职责分工依法处理，并在法定期限内将处理情况答复投诉人。”

《条例》是基于上海终身教育现状和今后发展制定的，是上海贯彻落实国家教育规划纲要、加强终身教育工作、促进学习型社会建设的重大举措，也标志着上海终身教育工作在依法办学、依法治教方面又上了一个台阶，必将更有力地促进上海老年教育事业的发展。

三、加强法制建设，可持续发展老年教育

老年教育的法制建设取得了巨大成绩，但仍有许多工作有待继续推进，以实现老年教育事业的可持续发展。

（一）完善立法进一步规范老年教育

目前，我国老年教育的立法还不完善。就全国来说，老年教育写进了《老年人权益保障法》，但国家尚无《终身教育法》、《老年教育法》；就地方来说，福建、天津、徐州、上海等少数省市颁布了《终身教育条例》或《老年教育发展条例》。同时，一些地方的老年教育法规较为原则而缺乏执行的细则。我国老年教育发展在地区间的不平衡和办学管理的不规范诸问题，与上述老年教育法规方面的不完善不无联系。

近年来，许多专家学者和有识人士纷纷呼吁加快老年教育的立法步伐。如，在2012年的全国两会上，朱永新代表向民政部、教育部提出了“关于加快发展我国老年教育的建议”的提案，指出“从目前制约老年大学发展的因素看，都与老年教育缺乏专门法规作保障有关。从健全和完善终身教育法律法规体制的角度看，我国已经就幼儿教育、义务教育、高等教育等制定了一系列法规，唯独作为终身教育最后环节的老年教育，至今还没有专门的法规。”他提出要“从国家层面，建议研究出台《老年教育法》，从法律层面保证老年教育工作的顺利开展。”他建议“在国家还没有正式出台《老年教育法》之前，也可以参照天津、上海、福建等省的例子，各省市制订老年教育法规，走依法办学的路子，使老年教育有法可依，有章可循，逐步走向规范化、科学化、法制化的轨道。”

因此，应该加强老年教育的立法，尽快制定老年教育专门法，确保老年人受教育的权益，也使老年教育有充分的法律保障和实现可持续发展，更好适应社会老龄化的趋势，实现建设学习型社会的目标。

（二）加强规章制度建设

法律法规的落实需要规章制度的具体化，规章制度的建立需要法律法规提供支撑，两者相辅相成。建立国家、地方的老年教育法律法规的同时，要重视老年教育机构自身规章制度的建设所具有的独特价值。这方面，有几点必须重视。

1.健全规章制度

老年教育办学的规章制度建设，必须以法律规定为依据，可以参照普通学校的基本做法，更要根据老年教育管理的特点来进行。

总结已有实践和经验，老年大学规章制度的建设涉及三大类：一是规划类，包括发展规划、年度计划、机构设置、管理体系等的规定；二是职责类，包括领导职责、部门职责、岗位职责、教师职责、班长职责及学员守则等的规定；三是管理类，包括教学管理、行政管理、人事管理、学籍管理、班级管理、教务管理、科研管理、财务管理、物资管理、设备管理、档案管理、安全管理等的规定。

健全规章制度的工作中，要突出可操作的特性。规定的制度条款要尽可能具体可行，要将国家和地方的重要法规的要求具体化，既有规范性的内容，更明确操作的程序性要求，易于实施执行，从而确保法规的有效落实。

2.不断创新制度

老年教育是“银发工程”，也是“朝阳事业”。我国老年教育的发展历程不长，其制度建设在今后不断发展的过程中还有许多空间，创新是大有可为的。

老年教育的举办和管理，主要目的是为老年人提供优质的教育服务，在制度建设中固然要参照普教、职教、成教的管理办法，但不能简单照搬套用，一定要坚持以老年人为本，推进老年教育的管理制度的不断创新。

在创新制度的建设中，以下诸点需要特别注意：一要因地制宜，即要紧紧贴近当地老年教育和本校老年学员的需求；二要及时修订，即要根据校情的发展和变化对规章制度做必要的增改删补；三要关注效果，即重视对规章制度执行效果的了解和研究；四要学习先进，即关注国内外有关法制拟定和实践中的先进理念和具体做法。

3.营造循规守法的氛围

加强规章制度的建设，包括要形成循规守法的氛围。这方面，要重视法规制度的学习，在学校内形成对法规制度高度认同、充分尊重、自觉落实、严格遵守的良好风气。

《保障法》、《教育法》、《上海市终身教育条例》等相关法规是老年教育办学的重要法规依据，老年大学应该组织领导、教师、工作人员经常学习对照。只有认真学习领会，才能在办学指导思想、办学原则、办学方法上统一思想，凝心聚力，使老年大学可持续发展。

学校制定的规章制度是学校内部的办事规矩，也要在制订、落实的过程中加强学习领会，增强认同度和尊重度，提高执行规章制度的自觉性。

（三）重视对法规的执行

法规制度的有效性，自觉执行固然是关键，但必要的监督检查也不可或缺。要重视对老年教育法规制度之执行的监督检查。这有两个方面应该考虑。

1.列入评估指标

能否严格按照法规办学是老年教育机构是否健康发展的重要标志，也是衡量老年教育办学质量高低的核心指标。因此，老年教育的管理机构要把遵守法规制度列入办学质量评估的指标体系，在总结经验、表彰成绩、褒奖先进时都要充分考虑这一指标的测评结果，以此发挥评估对各级各类老年大学的规范办学的积极导向作用。

2.定期检查考核

严格遵守法规制度的良好习惯和氛围需要日常的养成，因而遵守法规制度的检查考核应该成为老年大学管理的工作常态。在老年教育办学机构内部，要把法规制度的执行情况作为学期和年终总结考核的重要内容之一，主动发现不规范的问题，及时采取措施进行纠正，以此形成依法、遵章、有序、规范办学和管理的氛围。