学校制度改革

经过了10多年的实践，无论是澳门高等教育还是非高等教育的法律制度都遇到很多迫切需要解决的问题。在中小学方面，澳门大部分的学校均为私立学校。虽然大部分学校都是不牟利的本地学制私立学校，但是难免会涉及财产关系。例如，招收学生会涉及收取学费，老师授课需要发工资，当政府不断增加对教育的投入与资助时，私立中小学在接受资助的过程中就需要面对政府、学生及教师。

随着人们的法治观念日益增强，澳门私立学校不具法人资格的问题日趋凸显。很多人开始反思：学校可以变成法人吗？根据直观经验认定的学校具有主体性的结论，很多时候在法律上却找不到依据。例如，一些新办的学校要以学校的名义开立银行账户，竟然遭到拒绝；由教师与学校共同供款的一些公积金或保障基金在未发放前的归属竟然无法清晰；学校是否以独立的名义领取政府的各项资助等，而拒绝的理由不外乎学校不是法人，在法律上不具有主体资格^[14]。

法律地位（legal status）的含义非常丰富，根据《布莱克法律辞典》的解释，共有四种含义：①地位、状态或者条件，社会地位；②个体与团体中其他成员的法律关系；③决定个体属于某类的权利、责任、能力和无能力；④本质上非临时性的也非当事方单纯意志所能终止的个体之间的法律关系，这种关系与第三方和国家有关。学校法人地位问题的讨论，也就是学校是不是法人，原本只是从学校参与民事活动时的主体地位展开的。学校参与民事活动，可以具有两种身份：法人或非法人。所谓法人，其本质特征有二：一是它的团体性；二是它的独立人格性。

一般来说，学校的法律地位可以从以下三对关系中讨论：从学校作为社会组织接受政府行政管理的角度出发，学校的法律地位是“行政相对人”；从学校作为参与民事活动的主体出发，学校的法律地位是法人或非法人；从学校作为教育机构对教师及学生进行管理和处分的角度出发，部分学校可以具有“授权行政主体”的地位。这三种地位是研究学校法律地位的主要关注点，但并非所有学校都同时具有，有些学校可能不具有法人资格，有些学校可能不具有行政主体资格。

在公立学校的法人性质方面，各国存在较小的差异，但比较明显的是具“趋向公法人”的共同点。法国1984年《高等教育法》规定：“科学、文化和职业公立高等学校享有法人资格，在教学、科学、行政及财务方面享有自主权的国立高等教育和科研机构。”此规定将高等学校定位于科学、文化和职业公务法人。德国1998年8月20日修订的《大学基准法》规定：“高等学校的法律地位原则上为‘公法社团’，并为‘国家机构’，同时也允许以‘其他法律方式’设立高等学校。”日本的国立大学法人化改革，走的是行政法人的方向，确立的也是大学的公法人地位。因此，理论上，公立学校可以以公法社团、公法财团或公共营造物的地位存在。

在私立学校的法人地位问题上，各国呈现出较大的差异。法国、德国等欧洲大陆国家的私立学校在数量上处于弱势，部分学校具法人资格，有的没有法人资格。德国勃兰登堡州《学校法》第117条规定：“非公立学校的存在，旨在公立学校之外提供多种课程，而且只要法律没有其他特殊规定，学校的一切应该服从于办学者。”私立学校主要处于一种补充地位，且并非一定是法人。但英、美国家的私立学校，不仅数量多，而且具有足够与公立学校竞争的强势地位，一般均具有法人资格。而日本的《私立学校法》第3条规定，学校法人是以设立私立学校为目的而根据该法设立的法人，但私立学校本身并不具有法人资格。也就是说，日本私立学校法将“学校”和“学校设立者”加以区别。设立私立学校者必须先成为“学校法人”，一个“学校法人”可以设置一所或多所私立学校；私立学校本身不是权利义务主体，学校设立者才是权利义务的主体，因此，其《私立学校法》多数条款都是针对“学校法人”设计的。

根据澳门教育行政部门的一些规范性文件的表述，很容易得出学校在这些关系中呈现出一定主体性的印象，例如，第9/2006号法律第47条第4款、第38/93/M号法令第29条等。也很容易引导人走向学校是法律关系主体的结论，仿佛学校可以随便像人一样签订买卖或劳动合同、开立银行户口、接受资助、承担法律责任等。

法人制度规定于《澳门民法典》的总则部分。这一结构的理论意义是，人与法人都是法律关系的主体，均有资格进行法律行为。现行民法典规定的法人有三大类型：①社团^[15]（associações）；②财团^[16]（fundações）；③合营组织^[17]（sociedades）。有学者认为，澳门现行法所规定的私法人设定程序归纳出两个原则：一是私法自治原则；二是类型法定原则^[18]。所谓私法自治，是指法人（私法）的设定必须以当事人表达其设定法人的意图开始。所谓类型法定，是指当事人仅得按法律预先规定的类型设定法人。

因此，当《澳门民法典》仅仅规定了四大类型的法人（换言之，私法人只能是社团、财团、公司或民事合伙），当事人就只能按这些类型来设定。当事人的意图按照一定要求表达以后，还需要由特定的公权机关许可。不同类型的法人有不同的许可机关，例如，公司的许可机关是商业登记局；民事合伙的许可机关是财政局属下的一个委员会；社团的许可机关是身份证明局；财团的许可机关是行政长官。然而，这些许可机关在行使权限的时候并不是完全自由的，只有当设定程序符合法律规定时方得许可。当我们在思考澳门私立学校的法律地位这个问题时，有以下需要考虑的问题。

首先，要把“学校”和“办学实体”分别而论。实际上，澳门私立学校在法律层面上，本身是没有主体性的，其办学实体才具主体性。正如之前所分析的日本《私立学校法》那样，将“学校”和“学校设立者”加以区别，这是非常必要的。

其次，私立学校是否想成为“法人”。按照“私法自治”原则，如果“学校”背后的办学实体希望其所创办的学校有更大的自主权，独立享有民事权利，承担民事责任，那么才有进一步的思考空间。

再次，要转变的话，技术上的可行性如何尚需考虑。实际上，即使不改变任何法律，如果办学团体希望学校能独立，还是可以通过其他方法达成的，而且澳门已经有不少学校是这样做的。例如，澳门濠江中学的办学团体是澳门濠江中学教育协进会，教业中学的办学团体是教业中学教育协进会，岭南中学的办学团体是澳门岭南教育发展会，培正中学的办学团体是澳门培正中学教育协进会，陈瑞祺永援中学的办学实体是母佑会，等等。

合法性原则有两层意思：一是法律优先原则；二是法律保留原则。所谓法律优先，就是法律对行政权处于优先的地位。学校，作为一个依法设立的机构，必须遵守法律优先原则，不得制定与法律相抵触的规章制度，也不得采取与法律相抵触的行为，否则这些规章制度将是无效或可被撤销的。例如，《澳门基本法》第121条规定，社会团体和私人可依法举办各种教育事业。第38/93/M号法令《私立教育机构通则》第32条规定，私立教育机构之运作须遵守所适用之法律及规章之规定，以及教育暨青年司之指示，并受其教学检查。《高等教育法》（第11/91/M号法令）第4条规定：“所有高等教育机构，均须遵照本法令和其他适用法规之规定，制定其章程。该章程及其修订，须由总督通过训令批准，并在政府公布刊登后方可生效；倘若章程及其修订不符合本法令以及其他适用法规之规定，总督得通过政府有关部门，通知教育机构对其章程进行纠正及修改。倘教育机构不遵行，总督保留撤销对该机构的认可或不批准其课程的权力。”这也就是说，学校依照政府的授权，有权制定校规、校纪以及人事制度，但必须符合法律、法规和规章的规定，学校作为一个教育机构，遵循法律优先原则是依法治校的最基本要求。

法律保留原则又称积极依法行政原则，有广义和狭义之分。前者是指某些事项只能由立法机关通过法律规定，不得委由行政机关代为规定。后者是指只要有相当于广义“法律”位阶的规范成为依据，就符合法律保留。

对于公立学校制定校规的行为，学者们认为，如果完全将其排除适用法律保留原则，就有可能成为“法治国家下的一个隙缝”。

同样，非高等教育私立学校章程在批给执照后60日内拟定，并须由教育暨青年局局长认可（第38/93/M号法令第10条）。此外，办学规划书必须有学生表现和评核内容，制定学生表现指标；制定升留级标准、考勤及奖惩制度，以及多元化的评核方式（参见教育暨青年局2012/2013学年学校运作指南）。根据《义务教育法》（第42/99/M号法令），除有关章程规定之情况外，属公共学校网之教育机构不应于学年内开除学生，并应确保将之重新安排到其他教育机构（第42/99/M号法令第9条）。

针对自由裁量权的制约，各地又发展出了不同的法律原则，如合理性原则、平衡原则、比例原则等，名称虽然不同，但基本内容却相似。值得注意的是，合理性原则对学校管理行为的制约不如其要求的那样彻底和严格，否则学校的自由裁量权会失去它本身的意义，破坏学校的自主权。

第38/93/M号法令《私立教学机构通则》第36条“处罚”是这样规定的：“根据违法行为之严重程度，对私立教育机构科处下列处罚：警告；罚澳门币1500元至15000元；对运作之许可部分废止；中止财政资助；如属第20条规定情况，科处强制关闭。对于初次违法行为一般科处警告。”这个规定体现了“比例原则”。

行政行为合理性原则就其内涵而言，包括：一是适合所预期的行政目的。二是不得逾越法律目的之必要范围。三是不能使他人的损害与所要达成的利益，在效果的评价上不成比例。四是不能有差别待遇^[19]。

《澳门行政程序法典》第5条规定：“行政当局之决定与私人之权利或受法律保护之利益有冲突时，仅得在对所拟达致之目的属适当及适度下，损害该等权利或利益。”

适用到学校的环境，就是说，学校的管理措施或制度本身，应具有正当的目的，如促进学生的德智体全面发展、维持学校的教育教学秩序、提升教学和科研的质量等，都是学校应追求的或法律所规定的目的，而且更重要的是，学校采取的管理措施或制度应当是适当的、确实有助于达成实现这些目标。很多时候，学校的规章制度在形式上似乎有良好的目的或意愿，但其实际效果却有可能伤害到相对人。例如，英国判例中，法官针对一个红头发教师被解雇的事件指出，“仅因为她的发色是红的而解雇了，在一个意义上讲是不合理的；在另一个意义上讲，它考虑了不重要的事情，如此不合理以致它几乎被视为恶意的”。

正当法律程序对学校行为的适用性经历了一个发展过程，在20世纪70年代以前，受教育权的法律保障不完善，人们的法律意识也不普及，无论在教师任用方面，还是在学生就学方面，并非可以主张的权利。学校的相关行为因此免于正当法律程序原则的约束。时至今日，公立学校必须遵循正当法律程序已成为世界各地的一般要求。在英国，法院认为“机构的性质无关紧要，重要的是被行使的权力的性质。如果它对合法权益发生不利的影响，即须公正行使”。因此，公立学校虽不是政府机构，但自然正义原则“同样适用于大学成员，包括学生在内”。在美国，受教育权虽然不是联邦宪法规定的基本权利，但被认为与财产和自由等基本权利密不可分，因而也受正当法律程序原则的保护，公立学校对学生的惩戒必须符合正当法律程序的要求。

学校管理的程序是否正当，是涉及教师与学生权利保护以及学校法治管理的重要问题。程序不仅在达成结果的意义上具有价值，而且自身也具有独立价值。《澳门行政程序法典》对行政程序的进行规定了“开始”“临时措施”“调查”，对“调查”又规定了“一般原则”“意见书”“对利害关系人之听证”。2012年通过的《非高等教育私立学校教学人员制度框架》对教师权利保护的正当程序做了明确规定，例如，在工作表现评核方面：①评核规章应载有被评核人就其所获评核提出声明异议及上诉的权利（该法第26条）。②如被评核人不同意对声明异议做出的决定，则可在15日内向教学人员专业委员会提出上诉；教学人员专业委员会须在30日内提出意见并立即将有关内容通知相关办学实体；办学实体须在收到教学人员专业委员会的意见后20日内对评核做出最终决定；最终决定须在5日内通知教学人员专业委员会及被评核人（该法第27条）。

学校应遵循正当法律程序原则是非常必要的。值得注意的是，学校是特殊的行政主体，对其行为的要求与公共行政当局应有不同。在学校的管理活动中，并非所有的行为都是对学生、教师权益产生影响的外部行政行为。只有那些足以改变教师、学生身份，侵害其基本权利的行为才属于可诉的外部行政行为，学校的这些行为需要满足较高的正当程序原则。那些学校为达成教育目标而实施的内部行政行为，则不需要或只需要遵循较低的正当程序标准即可。台湾“行政程序法”第3条第3项第6款就规定：“学校或其他教育机构为达成教育目的之内部程序”不适用行政程序法之规定。