承诺和保护受教育权的国际公约

自《联合国宪章》初步提及受教育权以后，《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《儿童权利公约》《取缔教育歧视公约》等全球性国际公约和《欧洲人权公约》《美洲人权公约》及《非洲人权与民族权宪章》等区域性国际公约先后载明受教育权并予以保护。

无论什么时代或社会，教育被看作个人与社会发展的机会，同时自己为了价值、为了保护并提高人的尊严需要教育，因此才定它为人权。几个国际、区域及国家公约都承认教育权。联合国是迄今为止世界上最大的也是最重要的国际政治组织。《联合国宪章》第55条规定：“为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见，联合国应促进：（子）……（丑）国际经济、社会、卫生及有关问题之解决；国际文化及教育合作。”^[5]《联合国宪章》第73条规定：“联合国会员国，于其所负有或承担管理责任之领土，其人民尚未臻自治之充分程度者，承认以领土居民之福利为至上之原则，并接受在本宪章所建立之国际和平及安全制度下，以充量增进领土居民之义务为神圣之信托，且为此目的。（子）于充分尊重关系人民之文化下，保护其政治、经济、社会及教育之进展，予以公平待遇，且保障其不受虐待。”^[6]尽管《联合国宪章》只是在国际经济及社会合作与国际托管方面提及受教育权，但它表明国际社会在“二战”后已将受教育权的保护纳入国际经济社会合作的范畴，这为受教育权得到未来国际条约和国际惯例的保护奠定了法律基础。

《经济、社会及文化权利国际公约》是第一个正式承认和保护受教育权的国际公约。《经济、社会及文化权利国际公约》将受教育权置于经济、社会及文化权利的大背景之中，提升了国际人权法中教育的目的，规定了教育的类型和受教育权的内容，并为各项受教育权提供了国际监督标准。

《儿童权利公约》弥补了《经济、社会及文化权利国际公约》及其他国际公约对受教育权规定的不足，即对学前教育问题第一次做出规定。其第28条做出以下规定：“（一）缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，缔约国尤应：（a）实现全面的免费义务小学教育；（b）鼓励发展不同形式的中学教育，包括普通和职业教育，使所有儿童均能享有和接受这种教育，并采取适当措施，诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴；（c）根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会；（d）使所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导；（e）采取措施鼓励学生按时出勤和降低辍学率。（二）缔约国应采取一切适当措施，确保学校执行纪律的方式符合儿童的人格尊严及本公约的规定。（三）缔约国应促进和鼓励有关教育事项方面的国际合作，特别着眼于在全世界消灭愚昧与文盲，并便利获得科技知识和现代教学方法。在这方面，应特别考虑到发展中国家的需要。”另外，第29条对儿童教育目的做出了详尽的规定^[7]。

《取缔教育歧视公约》是一个专门维护教育平等权的国际法文件。《取缔教育歧视公约》对“教育”和“歧视”做出定义。《取缔教育歧视公约》将“歧视”定义为：“基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。”《取缔教育歧视公约》对教育“歧视”的情形采取列举的方法做出规定，同时对不构成教育歧视的情形也做出列举。除重申《经济、社会及文化权利国际公约》中教育的目的以外，《取缔教育歧视公约》要求缔约国家撰写、发展与实践国家教育政策，提供平等机会与待遇，特别重要的是，必须提供必修性的免费小学教育，同时保证按照自己的信仰接受宗教道德教育。

教育歧视或教育不平等仍然是当今国际社会所面临的严重问题之一，《取缔教育歧视公约》为遏制或取缔教育歧视提供了国际法依据。为了便于其实施，联合国教科文组织在1962年12月召开的第十二届大会上通过了《设立一个和解及斡旋委员会负责对反对教育歧视公约各缔约国间可能发生的任何争端寻求解决办法的议定书》。该议定书于1968年10月24日生效。

《消除对妇女一切形式歧视公约》规定：“缔约各国应采取一切适当措施，消除对妇女的歧视，并保证妇女在教育方面享有与男子平等的权利，特别是在男女平等的基础上保证：（a）在各种教育机构，不论其在农村或城市，职业和行业辅导、学习的机会和文凭的取得，条件相同。在学前教育、普通教育、技术、专业和高等技术教育以及各种职业训练方面，都应保证这种平等；（b）课程的选择、考试、师资的标准、校舍和设备的质量相同；（c）为消除在各级和各种方式的教育中对男女任务的任何定型观念，应鼓励实行男女同校和其他有助于实现这个目的的教育形式，并特别应修订教科书和课程，修改教学方法；（d）领受奖学金和其他研究补助金的机会相同；（e）接受成人教育，包括成人识字和实用识字教育的机会相同，特别是为了尽早缩短男女之间存在的教育水平上的一切差距；（f）减少女生退学率，并为离校过早的少女和妇女办理种种方案；（g）积极参加运动和体育的机会相同；（h）有接受特殊教育性辅导的机会，以保障家庭健康和幸福，包括关于计划生育的知识和辅导在内。”

《世界人权宣言》提出：人人都有受教育的权利。教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利（第26条）。

由于国际人权公约之实践与落实的困难，并不在于法律文件之制定或人权内涵之定义，而在于不同国家政治文化与政治意愿之妥协与折中^[8]。因此，全球性国际人权之实践在现实上遭遇到种种阻碍与挫折。其中，尤以冷战时期苏联及东欧附庸国对相关全球性国际人权公约之抵制，以及美国对相关社会权（或称受益权）之不信任，使得包括公民与政治权利，以及经济、社会与文化权利之保障均受到冲击，国际人权之实践与落实亦受到相当程度的阻碍。因此，学者们不得不开始思考以区域性国际公约作为暂时性替代国际人权实践之工具。目前，国际上除现有之三大区域性（欧洲、美洲、非洲）国际人权公约系统外，尚有一套未实施之阿拉伯法体系，以及讨论中的亚洲区域性国际人权体系。其中以欧洲之区域性国际人权公约的发展最为完备及蓬勃。

教育权出现在几个区域性的人权公约中，如《非洲人权与民族权宪章》第17条、《非洲儿童权利与福利宪章》^[9]、《美洲人的权力与义务宣言》第12条以及《萨尔瓦多议定书》关于经济、社会及文化权的第13条、《欧洲移劳法律地位公约》第14条与第15条^[10]、《国内少数族群保护标准公约》第13条与第14条^[11]。为了实现非洲统一组织（Organization of African Unity，OAEL）“在对宪章与《世界人权宣言》给予应有尊重的情况下促进国际合作”等宗旨^[12]，《非洲统一组织宪章》第2条第2款将“教育与文化方面的合作”视为各成员国应协调和调整的总政策之一，并为此设立了非洲教育和文化委员会。《非洲统一组织宪章》是非洲区域性人权公约，该公约承认并保护非洲人的受教育权，其中第17条第1款规定：“人人有受教育的权利。”

《美洲国家组织宪章》（Organization of American States）第30条规定，美洲国家组织各会员国根据其宪法和物质条件，同意在下列基础上促进受教育权的行使：“一、初级教育应是强制性的，在由国家办理时，应不收费；二、必须不分种族、国籍、性别、信仰及社会条件使人人有受到高等教育的机会。为了实现美洲国家组织制定的上述文化标准，美洲国家组织设立了美洲文化理事会，理事会的主要职能是促进采取适宜于美洲各国人民需要的基本教育计划，促进美洲各国土著居民采取特别的训练、教育及文化的计划，促进美洲各国在教育科学和文化方面合作^[13]，并发展各国间友好关系的各国人民的教育。”

1966年11月22日，在哥斯达黎加的圣约瑟通过了《美洲人权公约》（American Convention on Human Rights）。该公约第26条规定：“各缔约国承认在国内并通过国际合作采取措施，特别是那些具有经济、技术性质的措施，从而通过立法或其他适当的方法逐步取得美洲国家组织宪章所载的、经‘布宜诺斯艾利斯议定书’修正的教育标准所包含的各项权利完全实现。”《美洲人权公约》对受教育权并没有实质性规定。1988年11月7日，美洲国家组织大会一致通过《美洲人权公约：补充议定书》（American Convention on Human Right：Additional Protocol），该议定书第14条对教育的目的和受教育权做了与《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》相类似的规定^[14]，从而弥补了《美洲人权公约》对受教育权规定的不足。

《欧洲人权公约》作为《世界人权公约》发表后诞生的第一个区域性人权文件，并没有承认和保护受教育权。为了弥补这一缺陷，在《欧洲人权公约》尚未生效之前，欧洲理事会部长委员会于1952年3月20日在巴黎会议上议定并通过了《欧洲人权公约：第一议定书》。该议定书第2条规定：“任何人不得被剥夺受教育的权利。在行使任何与教育和教学有关的职责中，国家将尊重家长得到符合其宗教和哲学信仰的教育和教学的权利。”

联合国对区域性国际人权公约，原本是持反对之态度；其主要理由在于国际人权之实践应有其一致性（universality），而区域性国际人权公约却有可能将国际人权之普世价值打破，使得人权实践因各地之文化风土人情之不同而出现差异。换言之，联合国认为，若以区域性条约作为国际人权实践之工具，将使得国际人权之架构与价值被不当切割，甚至成为政府侵害或忽视国际人权之借口。

然而，由于文化上之差异，非洲之国际人权体系与欧洲、美洲之国际人权公约体系，甚至是与全球性之国际人权公约体系不同之处，在于前者系以义务导向（duty-oriented）为主，而后者则是以权利导向（rights-oriented）为主来架构人权体系。深入地说，义务导向之人权架构是以赋予个人对于其他个人、社会或国家之义务为主，而权利导向之人权架构则是以赋予国家或其他集合实体（collective entity）之义务为主（亦即传统上相对于国际人权之国家义务概念）^[15]。如《非洲人权与民族权宪章》前言中即强调，“每一个人对于权利与自由之享有同时亦负担对于义务之履行”（considering that the enjoyment of rights and freedoms also implies the performance of duties on the part of everyone）。因此，不同于欧洲与美洲之国际人权公约体系下均设有人权法院，非洲国际人权公约体系仅有一个机构——非洲人权委员会（African Commission on Human and Peoples’Rights），来负责监督与建议非洲各国对非洲人类与人民权利宪章之遵守与服从程度。非洲国际人权体系便是借由讨论及政治调解之方式解决争端，而非通过对抗式之司法审判途径以保障人民之国际人权^[16]。更甚者，非洲国际人权公约体系亦无要求成员国对于其规范有实现（enforcement）之义务。

可以想象，在缺乏稍具强制力之区域性国际人权法院规范下，《非洲人与民族权宪章》之实践完全植根于国家间政治权力之运作与妥协，并使得该宪章对于其会员国仅能发挥有限之影响力；同样，各国对于非洲国际人权之执行机关——非洲人权委员会亦抱有轻忽且敷衍之态度，而非洲人权委员会亦无足够之支持与力量改变该情形，更遑论要求当事国改善其侵害国际人权之政策与法规。