政府与私立教育

研究学校法律地位，一般来说有三个关注点：一是从接受政府行政管理的角度看，属于行政相对人；二是从参与民事活动的角度看，属于法人或非法人；三是从对教师和学生的管理和处分看，属于授权行政主体。《澳门基本法》第121条规定：“社会团体和私人可依法举办各种教育事业。”第122条规定：“澳门特别行政区各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由。”可见，政府鼓励社会团体和私人办学，私立教育是教育自由的体现。本节主要探讨私立学校为主体的法律关系。

澳门学校系统由公立学校和私立学校组成。公立学校隶属于教育暨青年局，由教育厅负责。教育厅的职责为指导及关注学校和教育机构的运作，并开展工作以求改善在正规和非正规教育范畴内教育的提供。教育厅下设学前暨小学教育处、中学暨技术职业教育处、延续教育处及行政辅助科。由于公立学校不具有独立主体资格的条件，其与政府形成一种具隶属性的内部行政关系。在此关系中，政府作为学校的上级主管机关，拥有普遍的对学校事务的决定权，可以根据行政管理的需要发布命令，控制学校的人事、财政，甚至教学和研究。这种权力的行使因为处在内部程序中，基本上受《澳门公职法律制度》《澳门公共行政工作人员通则》《澳门行政程序法典》等规范。《非高等教育制度纲要法》第32条第2款规定：“教育机构按办学实体属公共或私人性质，分为公立和私立两类；公立教育机构的办学实体为政府，私立教育机构的办学实体为私人实体。”

根据澳门私立学校是否按本教育制度的教育目标、教育阶段及其年限、课程框架和基本学历办学，可分为：①本地学制私立学校；②非本地学制私立学校。根据第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第35条规定：“教育机构享有教学自主权；私立教育机构尚享有行政和财政自主权；在不妨碍有职权的公共部门行使监察权并在适用法例前提下，教育机构行使以上两款所指的自主权。”

澳门非高等教育的私立学校分为本地学制和非本地学制两类；不牟利的本地学制私立学校，可申请加入免费教育学校系统。近年来澳门政府公共教育投入的形式发生了很大变化。对有关条款进行总结，负担公共教育投入的主要形式有四种：直接拨款；津贴发放；税收优惠；信贷优惠。前两种是主要形式^[8]。

拨款的目的是“用以维持公立学校网”。对公立学校的投入是一种“全额”投入。由于公立学校不收取学费，公共投入是公立学校最主要的经费来源，维持学校运转与发展的所有资源均来自政府的拨款。公立学校教师属于公务员，其工资全由政府负担。由于政府拨款充足，公立学校的教学条件优良，教学质量较高，教师工资也较高于私立学校教师^[9]。

在津贴制度方面（见表7-1、表7-2），特区政府发放的津贴包括：学费津贴、回归教育津贴、书簿津贴等，支援家庭经济有困难的学生，使学生不因家庭经济状况而影响受教育的机会。同时，透过学生福利基金，完善对家庭经济困难学生的资助机制，并关注学生的体质发展及提供医疗保障。学生福利基金2013年预算约澳门币4.4亿元，按年增加35.2%^[10]。

（1）对学校的津贴。政府并非对所有的私立学校均予以津贴补助，而是将私立学校按“教育制度的教育目标、教育阶段及其年限、课程框架和基本学历要求”区分为“本地学制私立学校”和“非本地学制私立学校”（《非高等教育制度纲要法》第36条第3款）。本地学制的私立学校又分为牟利的私立学校和不牟利的私立学校；只有不牟利的本地学制私立学校才可申请加入免费教育学校系统。政府向“加入免费教育学校系统的不牟利私立学校提供免费教育津贴”，用以支付其运作上的一般费用。“非本地学制私立学校和牟利的私立教育机构，均不获政府财政支援”（《非高等教育制度纲要法》第47条第8款）。对私立学校的津贴分为对学校的津贴、对教师的津贴和对学生的津贴三种形式。

一项重要革新是2007年特区政府设立“教育发展基金”，作为落实非高等教育长远规划，促进非高等教育发展的重要措施。设立教育发展基金有助于保证教育经费投放的连续性和稳定性，配合非高等教育发展的需要，支持和推动在非高等教育范畴中开展各类具有发展性的计划和活动。另一方面，由于“教育发展基金”对非高等教育发展具有重要影响，并且涉及大量公帑的运用，因此，通过第16/2007号行政法规，订定《教育发展基金制度》。

此外，还有在学校兴建方面的援助，澳门特区政府根据私立学校发展计划的可行性、效能及其与政府教育政策的关系，对私立学校的兴建或改建提供适当援助。特区政府在制定澳门城市发展规划时，须考虑教育发展的需要，预留土地并安排有关设施（《非高等教育制度纲要法》第43条）^[11]。

表7-1 相关津贴制度内容

表7-2 相关津贴制度

（2）对教师的津贴。对教师的津贴是指直接发放给教师的款项，一般包括直接津贴和按服务年限发放的年资奖金补贴两项。政府对教师的津贴始于1978年第11/77/M号训令的规定。随着《非高等教育私立学校教学人员制度框架》的颁布，政府“为对教学人员的专业发展提供财政上的支援，向不牟利的本地学制私立学校的教学人员发放专业发展津贴”，教学人员的专业发展津贴按学历的不同及是否具备相应的师范培训制定，并按不同的职级发放。专业发展津贴的具体发放规定由监督教育范畴的司长以批示制定，该批示生效前，教学人员维持收取按第66/2004号社会文化司司长批示制定的直接津贴（见表7-3）。为鼓励教学人员提升专业水平，教学人员的直接津贴转化为专业发展津贴后，金额普遍得到提升。低职级的教学人员将提升11%以上，第一级教学人员的津贴按第六级的1.8倍计算，最高每月将超过澳门币8600元。

此外，2013年特区政府设立“吸引优秀学生修读教育课程资助计划”，此奖学金形式鼓励优秀学生修读教育课程，并在取得学位后留澳，为澳门教育事业服务。

表7-3

（3）对学生的津贴。政府向“修读私立学校的正规教育课程，且未受惠于免费教育学生”提供学费津贴（第20/2006号行政法规制定《学费津贴制度》，第119/2011号行政长官批示调整津贴金额）。对于“修读正规教育或回归教育各阶段且属澳门居民的学生”，还可申请学费援助、膳食津贴及学习用品津贴（第134/2010号社会文化司司长批示）（见表7-4）。

表7-4

根据教育暨青年局的统计资料显示，2011/2012学年，按发出学校执照计算，澳门共有78所学校，其中公立学校11所，私立学校67所；只提供正规教育的学校有66所，只提供回归教育的学校有3所，同时提供正规和回归教育的学校有9所。接受非高等教育的学生总数为73425人，非高等教育领域教师总数为5284人。自2007/2008学年起，澳门的免费教育于整个正规教育内的15个年级全面实施，包括3年幼儿教育、6年小学教育、3年初中教育以及3年高中教育。

澳门特区政府每年的财政预算优先保障非高等教育的财政投入，2012年预算约澳门币41.6亿元，2013年预算约澳门币52.5亿元，按年增加超过26%。未来将研究透过分阶段财政拨备，充分发挥教育发展基金对教育经费的储备和调节功能。教育发展基金2013年的预算约澳门币7亿元，按年增加25.7%。政府推行十五年免费教育，以及近年一直保持高中三年级学生大约85%的升学率，都是多年来对教育不断投入资源而取得的成绩。按15年正规教育计算，政府现时投放在每名入网学校学生的资源近澳门币31万元，投放在非入网学校学生的约澳门币20万元^[12]。

联合国教科文组织以“学校的经营者”为分类标准，在教育统计中被广泛使用。也就是说，即使政府提供经费资助的学校，只要它是私人经营管理的，那么也将被认定为私立学校。不同的是，英国的法院主要根据经费来源确定学校的性质，如果一所学校是由公共财政资助的，它就会被归入公立学校而不管它是怎样经营的^[13]。

承认私人有设立和管理学校的自由是教育自由的重要体现，这已经普遍被国际公约和国内立法所确认。《经济、社会及文化权利国际公约》第13条（四）规定：“每一个人，包括本国国民及非本国国民，都有设立和管理教育机构的自由，这项自由也延伸至团体，因此法人或其他组织也有设立及管理教育机构的自由。”《澳门基本法》第40条规定，《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《国际劳工公约》适用于澳门的有关规定继续有效，通过澳门特别行政区的法律予以实施。

《澳门基本法》第121条规定，以及第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第32条规定：“一、教育机构从事的活动属公共利益活动。二、教育机构按办学实体属公共或私人性质，分为公立和私立两类；公共教育机构的办学实体为政府，私人教育机构的办学实体为私人实体。”第38条第2款规定：“办学实体须为学校设立校董会，并任命校董会成员。”由此可见，澳门私立教育机构的兴办者包括自然人（个人）和法人两大类，其中以后者较多，办学申请获批准并获发执照后则成为该教育机构的“持有执照实体”。因此，私人有设立学校的自由，但该项自由在法律上有所限制，那些不具有公民身份，或者虽是公民但不具有政治权利能力和完全民事行为能力的个人，以及不具有法人资格的社会组织，在澳门没有设立学校的自由。

《澳门民法典》关于法律关系主体的规定，教育机构并不能借着获发运作执照取得法律人格，故持执照实体是唯一具有民事行为能力以教育机构名义行事，如订立合同、承担债务、起诉、应诉等，以及承担民事责任的实体。根据第38/93/M号法令《私立教育机构通则》第11条规定，私立教育机构须有以下四个机关：持有执照实体、校长、教学领导机关、行政领导机关，四者按照通则规定的权限行使权力及履行职责。简单而言，持照实体是学校重要权限的拥有者，负责学校的重要决策，包括委任校长、通过其拟订的教育机构章程决定校长产生的方式；而校长则受托领导及管理学校运作，包括主持校内的教学领导机关和行政领导机关。

在高等教育方面，根据高等教育法案第7条“高等院校的法律性质”规定：“公立高等院校是公法人，并享有制定章程、学术、教学、行政和财政的自主权”；私立高等学校在不妨碍第40条院校的章程、第41条自主权和第42条管理权的情况下，可自行管理，并享有学术、教学、行政和财政的自主权^[14]。在非高等教育的私立教育机构方面的规定是这样的（第9/2006号法律第35条）：一、“教育机构享有教学自主权。二、私立教育机构尚享有行政和财政自主权。三、在不妨碍有职权的公共部门行使监察权并在遵守适用法例的前提下，教育机构行使以上两款所指自主权。”从第33/97/M号法令调整第38/93/M号法令《私立教育机构通则》的内容，可以看出澳门私立学校的行政关系和法律地位，第19条第6款规定，“对中止私立教育机构运作之决定，可向澳门行政法院上诉”；第36条第4款规定，“对科处之处罚，可向澳门行政院上诉”。

与内地情况形成鲜明对比的是，澳门借助行政公益法人概念，使学校的地位尤其是在公法上的地位得以明确。所谓行政公益法人，是指与澳门地区行政当局合作以推动社会一般利益，以及按法律规定被宣告为行政公益法人的私人团体或基金^[15]。澳门行政组织依其运作方式分为直接行政组织和间接行政组织。直接行政组织是在等级上隶属于总督的机关，其与总督的关系是被领导和领导的直接关系；间接行政组织是独立工作但受总督监管的法人机关或公共机构，总督与其关系不是领导与被领导而是监督与被监督的间接关系。显然，澳门的行政公益法人，不属于间接行政组织，更不属于直接行政组织，在性质上属于“行政的合作者”。但其通过行政合作这种非常重要的“管理技术”，而成为具有公共性质的组织^[16]，从而奠定了其行政主体的法律地位。

澳门第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第43条规定，政府根据私立学校发展计划的可行性、效能及其与政府教育政策的关系，为私立学校的兴建或改建提供适当援助。第47条规定，政府按照公平、公正和公开的原则提供财政支持。私人有建立和管理教育机构的自由，政府也有对私立教育进行监督的必要。这种监管主要表现在五个方面：第一，为落实全面发展的教育理念，向全澳学生提供优质和适合的非高等教育，政府需要维持一个透明且有效率的监督制度。第二，政府基于对基本权利的保护义务，也必须出于保护的角度来对私人侵害个人基本权利的情形加以适当的防范。为了保障澳门居民的受教育权、父母的教育选择权或者私立学校教育的基本权利不受到私立学校办学者或其成员的侵害，政府必须通过立法制定适当的规范来保障与私立学校相关的各项基本权利。第三，政府对私立学校做出财政支持，则有权监察财政支持的使用。这是从确保公共财政的合理使用和避免教育的负外部效果的角度提出的理由。第四，为避免公众因信息不对称而在私立教育事务中做出非理性的决定，政府需要通过适当的措施强制私立学校提供正确的信息，或是保持信息公开，以实现政府维持教育市场健全的义务。第五，对于那些非牟利私立学校，为了保障公众对其所具有之信赖，确保公众对公益团体的支持不致被误导成使特定私人获益，应订定规范以确保私立学校作为公益团体之公益性。因此，政府为了维持公益团体的公益性，也需要对私立学校进行监督^[17]。

现代各国对私立教育的监督大体有四种方式：（1）私人自行监督，通过经营者或内部组织成员对组织的自我监督机制等来产生监督作用。（2）由教育服务的消费者家长或学生，通过对教育的需求，对教育服务的选择，以及有关消费者权益的保障等来产生监督的作用。（3）通过社会大众的舆论、社会评价等来产生监督作用。（4）由政府通过并颁布的各项法令法规来产生监督作用。

各国普遍对私立学校的设立予以监督，但监督的严格程度有所不同，有的国家只要求学校履行注册或登记手续即可，有的国家则会对办学的资质和条件进行实质性审查。《德意志联邦共和国基本法》第37条第4款与第5款规定，私立学校作为公立学校的替代或补充，其设立须经国家批准，并处于州法的监督之下。

澳门第38/93/M号法令《私立教育机构通则》，对私立学校设立的监督做出以下规定：有关设立任何私立教育机构申请应向教育暨青年局局长提出，申请要件主要包括：“a）申请实体之认别资料；b）如属自然人，须有证明其民事资格之文件；c）如属非公法之法人，须有证明其根据所适用之法律而设立之文件；d）如属住所设在澳门之宗教组织，须有证明其根据法律已作登记之文件；e）私立教育机构之名称；f）指明领导机关及其成员之学历及专业资格，以及最少一名成员之民事及教学资格之证明；g）指明教育或教学模式、程度及有关计划、大纲、课时、拟进行之活动或课程，以及其所采用之教学语言；h）将使用之建筑物之规划及叙述备忘；i）具备卫生及安全条件之证明；j）指明可容纳学生及班级之最大数量；k）指明教学人员之数目、学历、专业资格，以及教育模式及教学程度。教育暨青年局在作出有关申请书收件登记后，负责在60日内审查申请人是否符合上述要件。”教育暨青年局可为申请实体定出期限以弥补有关缺陷或要求做出必要之解释。如超过上款所定期限仍履行要求之事项，有关申请视为不获批准。

澳门《私立教育机构通则》不仅对学校的设立进行规定，还要求其某些变更和终止活动履行审批或备案手续。首先，该通则明确规定，“如持有执照之实体据以获批给执照之条件有任何变更，须将之通知教育暨青年局，否则该执照将被取消”（第38/93/M号法令第9条第7款）。其次，如不能证实持有执照之实体之移转在法律上有效，其消灭、解散及无偿还能力将会导致有关机构关闭（第38/93/M号法令第20条第1款）。最后，持有执照实体可于每学年第二季度之前，向教育暨青年局申请关闭有关机构，以便在下一学期产生效力。如发生下列其中情况之一，可不予许可请求关闭之申请：①关闭对注册之学生完成学业造成损失；②未完成有关机构须进行之教学阶段。

如因上款所指之情况而私立教育机构未获许可关闭以及持有执照之实体不遵从其宗旨，教育暨青年局则负责确保其运作，并根据法律对该机构之有关财产具有优先权，但有私人实体保证该机构继续作为教育场所者不在此限。

师资培育的质量和教师的教学成效，关乎一个地区的可持续发展。2009/2010学年资料显示，有师资培训的幼儿教师比例达到94.6%，小学教师达到84.7%，而高中教师从1999/2000学年的62.7%上升至2009/2010学年的71.2%。考虑澳门特别行政区非高等教育发展的需要，教学人员需要具备特有的素质结构和教育教学能力，无论师德操守还是知识结构和综合能力的职前培训都显得特别重要。为此，第3/2012号法律《非高等教育私立学校教学人员制度框架》^[18]提升了任职教师的学历和其他相关要求，该规定有助于提升教学人员任职前的专业水平，并建立教师的专业认证机制。

第63/93/M号法令“根据《教育制度纲要法》之规定，须建立有组织之机制，以跟进非营利私立学校教学活动及其管理活动，因此，有需要核准经教育委员会审议之会计格式”。随着近年来对教育资源的投入不断加大，澳门政府还推出一系列措施监管学校/教育机构对教育资源的运用。例如，学校/教育机构每年须向教育暨青年局提交审核的年度会计报表，以检视学校/教育机构经费运作的效益。而有关“不牟利私立学校财政年度会计账目分析”报告，近年来也在教育委员会全体会议中做了介绍。

第82/2008号行政长官批示核准载于本批示附件并为本批示组成部分的《教育发展基金财政援助发放规章》。在教育发展基金资助的监察及评估机制方面，其措施包括：制定资助章程，规范资助申请方式，资助的运用等；财政援助的申请者需提交详细的计划及预算方案；所有获资助的实体须签署承诺书，确保专款专用；通过实地监察获财政援助的计划以及通过审阅有关报告，监察获援助计划的进度及成效；自2008/2009学年，学校申请资助的方式由单项申请改为综合全年项目及活动申请，教育暨青年局继续有效监察学校使用津贴的情况，并公布各校各项津贴的资料。

以何种原则区分政府与学校的权限，是教育法研究和教育立法的一个重要问题。学校与教育的关系极为密切。尽管高科技时代的远程教育使学校所具有的重要性“不是在增加而是正在减少”^[19]，但它在教育中所发挥的作用绝对是不可替代的。有鉴于此，学校的地位如何，不仅涉及学校自身的权利义务，而且涉及受教育者权益。笔者相信，分析和研究其他国家、地区私立学校的经营和管理模式，有助于对澳门学校自主权赋权模式的思考。

私立学校的办学自主权一向被视为澳门教育传统加以保留下来，为教育体系的多元化做出了不可磨灭的贡献。不同的办学实体代表其个人利益或成员的集体利益，是分散的、指向多个方面的。办学实体因应其服务社会的理念或其他原因开办学校，但实体本身并不一定具备教育方面的专业认知，虽然第9/2006号法律规范了办学实体须为学校设立校董会，并任命校董会成员（第38条第2款），同时，办学实体应根据专有法规所定的原则制定校董会章程，章程内应载明校董会的权责、组成及运作模式（第38条第3款），但对其性质未做规范。校董会是否具有法人地位，抑或只是负责管理学校的部门；如何体现校政民主，如何监管学校对教育资源的运用，这都是澳门现时教育发展过程中迫切需解决的问题。

在我国内地，学校是事业单位，这是我国理论界和实务界一致的认识。从1995年3月8日通过《中华人民共和国教育法》到2003年9月1日实施《中华人民共和国民办教育促进法》，我们可以看出学校教育与国家教育权的关系，即国家是借学校实现国家教育权的。因此，学校与学生的关系无法简单地套用民事关系。近年来，学生状告学校的案件增多，学校与学生的关系问题、学校的法人地位问题越来越凸显，并引起教育界、法学界的共同关注。马德怀教授提出，以公务法人的概念可以解决我国学校法律定位的尴尬，“更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面司法保护”^[20]。

按中国台湾地区的“私立学校法”规定，私立学校之筹设，应由创办人提出筹设学校计划，连同捐助章程，报请主管教育行政机关审核许可，创办人一般由捐资办学之人担任，亦可由经捐资人推举的热心人士担任，创办人可以是自然人、法人或非法人团体，但数目以1～3人为限。筹设申请获许可后3个月内，创办人应遴选适当人员连同其同意书，报经主管教育行政机关核备后30日内，组成董事会。董事会由7～21人组成，具体名额于董事会的组织章程中订明，其成员（董事）应有1/3以上曾从事教育研究，或同级或较高教育工作，并具有相当经验；董事会负责包括选聘校长在内的学校主要的人事、行政及财政决策，校长则按法令规定及董事会之决议综理校务，并受主管教育行政机关之监督。董事会成立后30日内，须通过主管教育行政机关，在法院办理私立学校为财团法人的设立登记，完成登记后一年内，由董事会向主管教育行政机关申请立案，立案获批准后，学校方可招生运作。

（1）葡国宪法（Constituição da República）第43条“教与学的自由”第4款：“保护设立及合作社学校的权利”、第75条“公共、私立及合作社教育”、第77条“对教育的民主参与”：“1.教育及学生有权依法参与学校的民主管理。2.法律规范教师社团、学生社团、家长社团、各社群及科学机构参与制定教育政策的方式。”

（2）11月20日第553/80号法令《私立及合作社教育通则》（Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo）。

（3）12月20日第30/2002号法律《非高等教育学生通则》（Estatuto do Aluno do Ensino Não Superior）第3条“适用范围”、第4条“教育群体成员的责任”、第13条“学生的权利”、第53条“学校内部规章的拟订”。

（4）5月4日第115-A98号法令《学校自主制度》第7条“学校的行政及管理”第2款规定，学校的行政及管理机关包括：①大会；②管理委员会；③教学委员会；④行政委员会。

笔者认为，马德怀教授文中所说的，以公务法人制度解决学校的法律地位问题，不仅仅引进一个公务法人的概念就可以解决，而是需要引进一套完整的划分公私法的制度。虽然这一提法极具建设性，但还有些基础理论性问题尚待研究。所谓公务分权，法国的公务法人制度，是指以公务为基础的分权形式。公务法人的自治领域就是它的公务，在处理公务时，公务法人享有自治权力，不用像一般国家行政组织那样听从国家的命令，因此，公务的内容和范围成为公务法人与国家分权的基础。其性质是地方分权以外的“另一种分权方式”，其产生出于“法律技术”^[21]上的考虑：赋予其一定的独立性和灵活性。

根据澳门第38/93/M号法令《私立教育机构通则》，持有执照之实体尤其有权限：a）拟定有关机构章程；b）创造并确保私立教育机构正常运作所需之条件；c）确保按章程之规定任命及免除校长职务；d）核准有关机构之人员编制；e）代表有关机构；f）对运用所得之财政资助负责汇报。该法令第32条有4款，前3款规定了政府对私立教育机构的教学检查，受行政当局津贴的私立教育机构的行政及财政检查，以及检查报告之副本送交校长，校长将之通知持有执照之实体，并可在私立教育机构内做更广泛的公布。

申素平在《教育法学：原理、规范与应用》一书中，对学校自主权、与政府权力的规定方式，总结为三种：第一种是分别规定二者的权力是什么；第二种是在法律中明确规定政府的权力，学校的权力就是除此以外的与办学相关的其他权力；第三种则主要规定学校的自主权，而对于政府这部分权力则并不明确^[22]。由此可见，澳门基本上采用第三种方式，即政府行政权力的部分介入，从而履行对私立教育机构的监督（检查）职能。政府一方面要确保学生受教育权得以实现，另一方面又要确保公共经费得到适当运用，这就需要政府维持一个具透明度且有效运作的监督机制。

笔者认为，既然是政府行为，那么无论在范围还是手段上，尤其是教育领域，更应秉行以下四项原则：中立原则、适度原则、比例原则和宽容原则。中立原则，即在自由多元的开放社会中，政府对不同利益团体、不同宗教信仰团体或人士，接受或支持，应做到自我节制﹐不能受特定信仰或世界观的影响，从而努力促进所有人在多元社会中的最大可能的自我实现。适度原则包括两个层面：一是监督范围的适度，该管的管，不该管的不管，尽可以清晰，避免权力过界。学校行政被视为间接行政，具体事务可由其内部章程做出，如学校对人、事、财、物等资源的管理等。二是监督手段的适度，不能监督过度，造成对私立教育机构自主性的干预。

比例原则是根据学校类型不同、教育阶段的不同，政府的监督力度应有所区别。澳门非高等教育推行十五年免费教育，教育成本全部由政府承担。免费教育及义务教育的公共性最强，而且是以未成年学生为主体，因为，政府监督介入的必要性最强，监督力度也较大。持续教育、回归教育、职业教育相对次之，政府监督介入的必要性相对较弱，监督力度也降低。可以归纳为，政府对举办正规教育的学校的监督应比举办非学历教育的学校的监督要严。

最后一项是宽容原则。在学校教育模式的发展过程中，学生、父母、教师和政府在学校教育中的冲突是难以避免的。因此，教育过程中各方的宽容是教育发展的必要条件。也是学生的人格发展、以自我实现为核心的导向准则。许育典在《法治国与教育行政》一书中说：“也唯有如此，一个多元化社会的内在和平才会产生，然后，一个多元文化国的建立才有可能。”^[23]

政府对教育的权限属于直接行政，既可以采取权力性的行政手段，如行政法规、批示、法令，也可以采取非权力性的行政手段，如指引、劝告、建议等。目前，澳门的学校赋权方式存在很多值得探讨的问题，尤其明显的是，其不符合行政法制的基本精神。根据“法律授权即拥有”的行政法制原则，政府权力应当有明确的法律依据及范围。而只列举学校自主权，不明确政府权力的做法无疑都是欠缺法理基础的，不利于规范行政权力的行使。根据《澳门基本法》的规定，澳门特区政治体制的一项基本原则就是行政主导。所谓行政主导，就是在政治体制中的行政、立法、司法的关系上，既做到互相独立、互相制约、互相配合，又要保障行政权主导政治体制的运作。

关于学校自治的内容，学界将其分为实质自治和程序自治两个方面。实质自治学校以法人的形式决定自身目标和计划，即具有决定学术内容的权力。程序自治是学校以法人的形式决定达成其目的和计划的手段，即具有决定学术形式的权力。程序自治主要涉及如事前听证、程序、规则等方面。在澳门教育立法本身对学校自主权的规定尚不具有很强的可操作性的情形下，这种赋权方式不利于厘清政府与学校的权力分配问题。较为适当的做法是，借鉴以德国为代表的分权立法模式，在教育立法中各自规定学校的自主权、政府的权力范围，以及需要政府和学校协作才能实现的事务范围。对于学生的人格自由开展而言，私立学校是在不同社会群体的发展下，所形成的一个重要教育制度。在澳门，它绝不是所谓的替代性教育，而是主流教育。由此所溯及的宪法上受教育权保护法益，经由私立学校的设立保障，使社会成员能选择适合自己的方式，在学校的教育领域中，自由开展其人格^[24]。因此，私立学校的设立虽受宪法保障，但私立学校仍须依法受政府监管。如何均衡澳门教育行政当局行政主导与学校自主性，完善澳门教育立法实在刻不容缓。