加强对中外合作办学监管机制建设的原则

五、加强对中外合作办学监管机制建设的原则

中外合作办学目前尚未建立监管机制，《条例》的各项条款也未体现这一点。这是我们立法的又一疏漏。为了保障中外合作办学各方的合法权益，保证引进教育资源的质量以及中外合作办学的教育质量，我们必须以立法的形式建立起必要的监管体系。该体系主要包括以下内容：

1.通过立法制定中外合作办学的设立标准和评判标准

政府对中外合作办学的审批权，主要体现在对中外合作办学机构设立的“裁判权”。《条例》对中外合作办学的设立只提出“申办报告”、“合作协议”、“资产来源”、“资金证明”等文书材料，对国外教育机构所提供的教育资源的质量没有任何水平或技术方面的规定，由此造成审批工作的主观性、随意性和盲目性很大。对这些机构所提供的各种课程和专业等项目缺乏必要的质量审核，审批工作处于严重的信息不对称状态，无法真正行使政府的审批权，无法保证合作办学机构的教育能力及其所提供的教育服务质量。因此，量化标准的设立是决定合理审批的当务之急。

我国政府对中外合作办学的审批权还体现在对外方合作高校学历学位教育资格的审批问题上。尽管国务院学位办已经于1996年下发了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，但是，“授予境外学位的中外合作办学活动，外方合作者在合作办学的专业必须具备本国政府承认的学位授予资格，并且在该专业的师资、教材、教学设备等方面达到了国际先进水平或具备明显优势，教学效果好，并在国际上具有较高的声誉”，这样的笼统的规定，模糊的标准，既无法将所谓的“野鸡”大学拒之国门之外（他们也有本国政府的学位授予资格），也不能通过严格的指标体系，客观、公正地将真正优秀的合作办学项目筛选上来。

2.以法律的形式规定建立一整套质量监控体系和处罚、奖励办法

除了为把好审批关，设立必要的质量标准之外，在中外合作办学过程中，也需要建立一整套的质量监控体系，保障合作办学按预期目标顺利进行。《条例》中也没有对运行中的监管做任何规定，也没有任何指标体系的建议。国内目前只有上海等寥寥无几的几个城市在尝试对合作办学进行年检，并初步建立年检制度，定期表彰一些成功的办学项目，向社会媒体公开不合格的办学机构和项目。这些工作和尝试为以法律的形式制定质量监管制度、建立质量监管机制和体系奠定了一定的基础。为此，笔者建议建立由政府部门、社会非营利性评估组织以及中外合作办学机构自身等组成的多位一体的中外合作办学质量评价和监控体系，有制度、有步骤、分层次地对我国已经开办的中外合作办学机构和项目进行监控和评估，建立质量控制的预警机制，及时发现问题、解决问题，制止并淘汰一些危害教育消费者利益、损害中外合作办学声誉的办学机构和项目，积极鼓励和大力支持遵纪守法、效率高、效益好、效果佳的机构和项目。

3.以法律的形式规定建立透明的社会评价体系

如果说我国目前对中外合作办学的管理仅仅体现在政府的行政审批权的话，那么现实情况是政府的监控权和社会的评价仍处于法律缺位状态。政府的监控依据在很大程度上依赖于社会非营利性组织的技术评价结果。目前合作办学的行政监管无力，而且体系过于封闭，不能有效地推进社会教育评价体系的建立，也无法有效利用社会评价体系提供的信息，因而，严重限制了市场机制对教育服务供求关系的调节作用，不利于公平竞争的教育市场的形成。我国入世，加速政府角色的转变，政府管理的作用范围和方式也将逐步转变。例如，政府可以改变目前对中外合作办学的审批制为备案制。政府的监管职能越来越趋于行政性职能，其专业性监控职能逐步转移给非营利性评价组织。这样将合作办学监管中的专业性工作与行政性工作分开，有利于使政府的行政行为透明、公开，更有力地保证准确高效地执行相关法律。而非营利性组织建立在社会公众和专业人士的认可基础之上，所以，与政府相比，其与社会公众和专业人士的联系更为紧密，信任度也更高。社会公众以及专业人士的意见和对合作办学的质量评价，直接影响非营利性评价组织的质量标准和评价结果。因此，从专业角度（非政治角度）来说，建立透明、客观、公正的社会评价体系是对政府行政监管的有力支撑。政府行政监管尺度的设定依赖于非营利性评价组织所提供的评价标准。

4.通过立法规范中外合作办学的监管模式和流程

政府的教育行政部门负责对中外合作办学实施质量监管，但教育行政部门的概念不是指一个或几个少数部门，各级政府的教育行政部门数量之多，不可能形成对法律理解、解释和执行尺度的一致性。目前，由于缺乏对中外合作办学的监管法制，各级政府教育行政部门对现有法规的理解差异性大，所以造成无监管或监管无力。中外合作办学中普遍存在层次偏低、专业单一、区域集中等问题。因此，我们呼吁立法规定政府教育行政部门的监管模式和标准流程，使各级执法者有法可依。