奠基中国的义务教育

在中国这样一个人口众多的发展中国家全面普及九年义务教育，对于提高国民整体素质，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源优势，构建社会主义和谐社会，促进社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴，具有基础性、先导性、全局性的重要作用。

20世纪80年代中期以来，中国明确将义务教育作为全国教育事业发展的重中之重，采取一系列重大战略举措加快普及。1982年修订的《宪法》第一次以国家根本大法的形式对普及义务教育作出明确规定。1986年《义务教育法》颁布实施，以国家立法的形式正式确立中国实施九年制义务教育，将普及义务教育纳入法制轨道，这对于保障义务教育健康、持续发展具有深刻的现实意义和重大的历史意义。1993年《中国教育改革和发展纲要》正式把实现“两基”作为中国到20世纪末教育事业发展的奋斗目标之一。从20世纪80年代中期以来，中国普及义务教育和扫除文盲工作经历了以下四个阶段。

20世纪80年代中期，全国尚有约占人口1/4的经济落后地区未普及小学教育。1986年4月通过的《义务教育法》规定：“国家实行九年制义务教育……凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”^[1]1988年颁布的国务院《中华人民共和国扫除文盲工作条例》（以下简称《扫除文育工作条例》）规定：“凡年满15周岁以上的文盲、半文盲公民，除丧失学习能力的以外，不分性别、民族、种族，均有接受扫除文盲教育的权利和义务。”^[2]从此，中国实施九年义务教育和扫除青壮年文盲走上有法可依的道路。

《义务教育法》实施以来，国家加大财政投入，社会各界积极动员，多渠道筹措资金改善中小学办学条件。在此期间，国家财政拨款357亿元，社会捐集资金700多亿元，共修缮、新建、改建中小学校舍6.72亿平方米，使全国中小学危房比例由1981年的15.9%下降到1991年的1.6%，全国基本实现了“一无两有”（校校无危房、班班有教室、学生人人有课桌椅）和“六配套”（围墙、校门、操场、厕所、旗杆、水源配套齐全）。到1992年，全国91%人口所在地区普及了小学教育，小学学龄人口入学率达到97.2%；城市和部分农村地区普及了初中教育^[3]。

根据中国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署，1993年的《中国教育改革和发展纲要》及1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步指出：到2000年“全国基本普及九年义务教育，全国基本扫除青壮年文盲，使青壮年文盲率降到5%以下”^[4]，要在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，初中阶段的入学率达到85%左右。按照“分区规划、分类指导、分步实施”的原则，对不同发展水平的地区提出具体的实施方案。^[5]

中国普及义务教育的目标与1990年国际社会开始倡导的全民教育行动方向完全一致。1993年，中国政府领导人出席“九个人口大国全民教育首脑会议”，正式签署《德里宣言》，向全世界作出实现全民教育约定目标的庄严承诺。2000年又对《达喀尔宣言》（2001—2015年）相关预期目标作出积极回应。

从1993年开始，推进“两基”成为各级政府的教育行动。国家相继采取了一系列重大措施，安排专项资金组织实施了贫困地区义务教育工程，建立相应的两级评估督导验收制度。按照义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责、分级管理的要求，中央政府与省级政府签订实施“两基”责任书，健全城乡教育费附加征收、管理和使用制度，鼓励社会捐集资助学办学，开展东、西部地区学校对口支援，全面推进普及九年义务教育和扫除文盲工作。地方各级政府依法履行职责，把完成“两基”任务纳入政府任期目标，层层签订“两基”责任书。同时，在各级政府的动员下，社会各界和广大人民群众踊跃集资办学，慷慨捐资助学，义务献工投料，谱写了全民兴教的动人篇章。

经过各方面艰苦卓绝的努力，到2000年年底，全国已有2 541个县级行政单位通过了“两基”验收，全国85%以上的人口地区普及了九年义务教育，青壮年文盲率下降到5%以下。至此，全国总体上实现了“两基”目标，在世界九个人口大国中率先实现了全民教育相关目标，为中国在世纪之交总体上进入小康社会提供了有力的人力资源支撑，为经济快速发展和社会持续进步注入了生机活力。

2000年全国总体上实现“两基”目标之后，还有15%的人口所在地区没有通过国家“两基”验收。这些地区①主要集中在西部，经济社会发展相对滞后，群众贫困面大、贫困程度深；②地方财政困难，教育投入严重不足、发展基础薄弱；③自然地理条件艰苦，办学、就学成本较高。

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的新目标，贫困地区推进“两基”攻坚，已实现“两基”的农村地区继续巩固提高，大中城市和经济发达地区实现高水平、高质量普及九年义务教育。^[6]2003年，国务院要求新增教育经费主要用于农村，在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出：“力争用五年时间完成西部地区‘两基’攻坚任务。”^[7]

2004年国务院批转《2003—2007年教育振兴行动计划》提出：“实施国家西部地区‘两基’攻坚计划。到2007年年底，力争使西部地区普及九年义务教育人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率下降到5%以下。”^[8]《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》提出到2007年在西部地区实现“两基”目标。国务院统一领导，2004年启动实施了农村寄宿制学校工程、农村中小学远程教育工程和农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，继续实施国家贫困地区义务教育工程二期和农村中小学危房改造工程，进一步实施“两免一补”政策（对家庭经济困难学生免除杂费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费），全力支持西部各省、自治区、直辖市政府推进“两基”攻坚。

2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。^[9]2006年起全部免除西部农村义务教育阶段学杂费，惠及西部4880万名学生，使约20万名因贫困辍学的孩子重返校园。2007年起免除全国农村义务教育阶段学杂费，惠及1.5亿名学生。

2006年全国人大常委会通过新修订的《义务教育法》，结合新形势和新特点，对义务教育管理体制、保障机制、发展模式、教师地位和待遇作出了更具约束力的法律规定，强调“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”^[10]。

根据“两基”攻坚的部署，在遏制学龄儿童辍学现象、努力杜绝新文盲产生的同时，中国政府调整了扫盲工作重点，加大剩余文盲，特别是妇女、少数民族文盲等的扫盲工作力度，巩固提高扫盲成果、加强扫盲后继续教育，充实扫盲教育内容，加强功能性扫盲。

经过这一阶段的不懈努力，到2007年，全国共有3022个县级行政单位通过“两基”验收，未通过验收的县级行政单位由410个减至42个。“两基”人口覆盖率达到99%，初中毛入学率达到98%，青壮年文盲率下降到3.58%。同年，西部地区“两基”人口覆盖率达到98%，青壮年文盲率下降到5%以下，为全国“两基”工作的突破性进展提供了有力支持。西部地区“两基”攻坚计划的如期完成，对深入实施西部大开发战略、维护民族团结和边疆稳定、加快全面建设小康社会步伐，起到了十分重要的促进作用。

图3—1 贵州省桃江小学学生高兴地放学回家

2008年全国城市义务教育依法免收学杂费，至此，全国城乡全面实现了免费义务教育。自同年起，国家全力支持西部42个边远贫困县实现“两基”目标。以全面贯彻落实《教育规划纲要》为契机，在全国范围内实施了一系列教育工程专项，包括“中西部农村初中校舍改造工程”“中西部特殊教育学校建设工程”“全国中小学校舍安全工程”“中小学教师国家级培训计划”“农村义务教育薄弱学校改造计划”“边远艰苦地区农村教师周转宿舍计划”等，各类项目总共投入近千亿元，其中50%投到了西部地区。这些专项工程和计划的实施，显著改善了西部农村学校的办学条件，巩固提高了义务教育普及水平，缩小了区域差距，为促进义务教育均衡发展创造了有利条件。

2011年，全国所有县级行政单位全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，人口覆盖率达到100%，初中阶段毛入学率超过100%，青壮年文盲率下降到1.08%以下。全面普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，标志着中国人民基本受教育权利的保障水平达到前所未有的高度，为中国从人口大国转变为人力资源大国并迈向人力资源强国奠定了坚实的基础。

新中国成立后，国家建立社会主义教育制度，积极调动政府和人民的积极性，创造了以政府为主、社会支持和人民参与的教育发展模式。

依据1986年《义务教育法》确立的“在国务院领导下，实行地方负责、分级管理”的义务教育体制，国家把义务教育的办学权和管理权下放给地方，实行“县、乡、村三级办学，县乡两级管理”的模式。^[11]县级政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级政府承担相应责任，组织和实施义务教育。乡（镇）人民政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。中央和省级政府设立专项资金，扶持贫困地区、少数民族地区的农村中小学学校建设，改善办学条件。这一体制在当时的国家财政较为困难的历史条件下，调动了地方政府和人民群众办学积极性，为20世纪末完成基本普及九年义务教育的历史任务发挥了积极作用。

进入21世纪，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面推进，2001年国务院召开了全国基础教育工作会议，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村基础教育管理体制进行了重大改革，明确提出农村义务教育管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”^[12]。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要切实落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级政府担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。^[13]2006年新修订的《义务教育法》对义务教育管理体制作出新的规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”^[14]。新体制加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时，也进一步强调了县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。

在中央和地方的共同努力下，目前农村中小学教职工工资管理、农村中小学校长、教师人事管理已经上收到县，“以县为主”管理体制的确立，使多年来影响农村义务教育发展的一些突出问题逐步得到解决，同时促进了政府职能的转变和公共财政体制的建立，切实减轻了农民负担，推动了义务教育持续发展。

《教育规划纲要》提出，要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事公开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；加强省级政府统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任，加大对经济欠发达地区支持力度等。

近年来，推进义务教育均衡发展、促进教育公平成为义务教育全面普及后社会广泛关注的热点问题。义务教育作为国家法律强制实施的、所有适龄儿童少年统一接受的学校教育，是教育公平的基础，是实现社会公平的起点。中国实行了全面免费的普及义务教育，当前和今后一个时期义务教育改革和发展的重要任务是缩小义务教育发展差距，提高教育质量，保障所有适龄儿童少年接受更加公平、更高质量的义务教育。

国家始终高度关注义务教育均衡发展，出台了一系列政策措施，实施了一系列重大工程项目，改善农村地区、民族地区义务教育学校办学条件，缩小城乡之间、区域之间、校际之间义务教育发展差距。2006年修订的《义务教育法》将促进义务教育均衡发展列入了法律条文，明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”^[15]修订后的《义务教育法》更好地体现了教育公平原则，对推进义务教育均衡发展意义重大。《教育规划纲要》把均衡发展作为义务教育的战略性任务，明确到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的目标，提出建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进农村义务教育学校标准化建设，统筹城乡义务教育发展，合理配置教育资源，努力缩小学校之间、城乡之间、区域之间教育发展差距，推进县域义务教育均衡发展等方面的任务。^[16]

2005年，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确提出各地要把推进义务教育均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务，研究制定本地区推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展。^[17]2010年1月，教育部再次发布推进义务教育均衡发展的指导意见，对合理配置教育资源，提高经费保障水平，制度建设和机制创新，提高教育教学水平等方面提出了指导意见，要求以提高教育质量、促进内涵发展为重点，大力推进义务教育均衡发展。

2011年，教育部与27个省份和新疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录，构建了中央部门和地方政府协同推进义务教育均衡发展的机制。通过签署备忘录的形式，明确各自在推进义务教育均衡发展过程中的职责和任务，确保完成2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的目标和任务。各省（自治区、直辖市）以签署备忘录为契机，根据本省（自治区、直辖市）实际，研究制定了义务教育均衡发展的时间表和路线图，通过加强省级统筹力度，组织实施好国家重大工程项目，大力推进学校标准化建设，提高教师队伍整体素质等，切实承担起推进义务教育均衡发展的法定责任。例如，江苏省将优质均衡发展作为义务教育改革发展的战略任务，制定县域义务教育优质均衡发展规划，提出到2018年年底前全省所有县（市、区）实现县域义务教育优质均衡发展。浙江省以教育现代化为引领，推进义务教育高水平均衡发展，提出到2015年基本实现县域义务教育现代化，到2020年全省全面实现义务教育现代化。北京、福建、广西、贵州、海南、河南、湖北等省（自治区、直辖市）采取省级政府与辖区内所有市级或县级政府签署义务教育均衡发展责任书（责任状）等形式，将本省份义务教育均衡发展的目标、任务和责任层层分解、逐级落实，进一步明确了各级地方政府的职责和任务，确保义务教育均衡发展目标全面实现。

当前，中国正在推动各地开展义务教育学校标准化建设，把提高义务教育学校标准化率作为推进义务教育均衡发展的约束性指标，要求各地要在国家义务教育学校办学标准的基础上，根据经济社会和教育发展的实际，进一步制定和完善本地义务教育阶段学校办学标准，对校园校舍、仪器配备、师资配置等方面提出明确要求，满足本地义务教育改革发展的基本要求。通过开展学校标准化建设，改善农村地区、贫困地区薄弱学校基本办学条件等措施，缩小学校之间发展差距。例如，北京市投入专项资金，实施中小学校办学条件达标行动计划，逐校提出达标时限和要求，确保到2012年现有学校达到新颁布的中小学校办学条件标准。天津市启动实施义务教育学校现代化建设工程，目前已有659所学校通过了验收，占全市义务教育学校的53%，2012年年底所有学校都达到市政府确定的现代化办学标准。山东省全面启动中小学办学条件标准化建设工程，重点做好中小学校舍、场地、教育教学装备标准化建设及教师配备与建设等工作，力争到2015年全省所有县基本完成中小学标准化建设任务。湖南省制定了义务教育学校办学标准及合格学校建设规划，提出到2015年所有完全小学和初中基本达到合格学校建设标准；到2020年所有义务教育学校达到合格学校建设标准。

国家制定教师资格标准，建立教师资格证书定期登记制度，完善教师资格认定程序。省级政府建立公开招聘考试制度，完善学校教师资格考试、资格认定、招聘录用、职务（职称）评聘、流动调配、培养培训、绩效考核、退出等制度。推动各地将义务教育教师和校长交流制度化，形成城镇学校与农村学校、优质学校与薄弱学校、中心小学与教学点之间教师、校长合理流动机制，促进教师资源合理配置，提高农村学校、薄弱学校教师队伍整体素质。例如，福建省实行“县管校用”的教师管理体制，在同一所学校任职满一定年限的教师（校长）须在县域内城镇学校和农村学校、优质学校和薄弱学校之间合理流动。河北省通过采取增加农村教师工资和福利待遇、优先晋升职称、提高教师高职聘任结构比例、落实高寒地区工作教师专项补贴等措施，促进教师、校长由城镇向农村、由超编学校向缺编学校、由强校向薄弱学校流动。湖北省通过实施“农村教师资助行动计划”“城镇教师援助农村教育行动计划”“农村教师素质提高工程”等，大力改善农村地区教师队伍素质。

图3—2 城市教师赴贫困山区支教 鲍效农 摄

将规范办学行为作为促进义务教育均衡发展的重要举措，出台减轻中小学课业负担、缓解城市择校问题等政策措施。推动各地政府按照区域内适龄儿童少年数量和学校分布情况，科学划定每所学校的服务范围；加快实行优质高中招生名额合理分配到区域内初中的办法，并逐步提高分配比例；扩大优质教育资源覆盖面，通过学区管理、联合办学、集团化办学、结对帮扶等多种有效方式，使区域内不同学校学生都能共享优质教育资源。

强化输入地政府管理责任，将农民工等流动就业人口子女义务教育纳入区域发展规划，并确保以全日制公办学校接收为主；建立农民工等流动就业人口子女义务教育经费保障机制，加大经费投入，按照农民工等流动就业人口子女实际人数拨付教育经费；大力挖掘公办教育资源，合理规划公办学校布局，以全日制公办学校为主保障农民工等流动就业人口子女就学。同时，注重开展多种形式的关爱活动，并加强对留守儿童监护人的培训。国家推动各地统筹本地农村地区各项义务教育基础设施建设项目，为农村留守儿童提供良好的寄宿学习条件。例如，安徽省不断完善农民工子女就学保障体制，从2010年秋季开始，全面实现农民工子女入学“零障碍”，所有农民工随迁子女在城镇中小学与当地学生一样，免试就近入学。重庆市着力构建农村留守儿童关爱机制，实施关爱农村留守儿童行动计划，充分发挥市、区县两级农村留守儿童联席会议作用，努力实现留守儿童“学业有教、监护有人、生活有助、健康有保、安全有护”，为其提供良好的学习成长环境。

国家自2012年起逐步建立义务教育均衡发展督导评估制度，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对地方各级人民政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标。各省级人民政府教育督导部门依据国家教育督导团关于县域义务教育均衡发展督导评估办法，制定本省（自治区、直辖市）域内的县域义务教育均衡发展评估验收标准和办法，对基本实现县域义务教育均衡发展进行评估验收。例如，山西省建立义务教育均衡发展工作情况年报制度，年报重点围绕义务教育均衡发展规划制定、学校标准化建设、校长教师交流、优质高中招生指标分配、学校“大班额”控制等展开。浙江省创新教育督导机制，通过建立教育强县现代化水平评价机制，充分发挥教育督导对均衡发展的导向作用。福建、重庆、黑龙江等地建立义务教育均衡发展督导评估制度，将义务教育均衡发展作为对县级人民政府教育工作督导评估的重要内容。

为推进素质教育的实施，进一步提高教育质量，2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：“加快建构符合素质教育要求的基础教育课程体系。”^[18]同年，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》，并正式启动新一轮基础教育课程改革。基础教育课程改革主要涉及课程改革目标、课程结构、课程标准、课程内容、教学过程、课程评价、教材开发与管理、课程管理、教师的培养和培训、课程改革的组织与实施等方面，旨在促进每个学生全面而有个性地发展。

2001年，教育部印发了《义务教育课程设置实验方案》和义务教育阶段21个学科课程标准（实验稿）。同年，在全国42个试验区启动义务教育课程改革实验。2006年，义务教育新课程在全国小学和初中全面实施。义务教育新课程突出了学生思想道德教育，增强了教学实践环节，注重了学生创新精神和实践能力的培养，增加了课程的综合性、多样化和选择性，鼓励学生的个性发展，并促进了国家、地方和学校三级课程管理制度的建立，增加了课程的适应性。如专门安排了每周平均3课时的综合实践活动，其内容包括：信息技术、劳动与技术教育、社区服务与社会实践等。

图3—3 通过实验课培养学生的动手能力

《教育规划纲要》提出“适应国家和社会发展需要，遵循教育规律和人才成长规律，深化教育教学改革，创新教育教学方法，探索多种培养方式”的任务要求。^[19]为使课程更加适应中小学教育规律和学生成长规律，根据义务教育新课程实验的情况，2012年，教育部组织完成了对义务教育各学科课程标准的修订工作，修订后的19个学科课程标准通过了国家基础教育课程教材专家工作委员会的审议已正式颁布。修订后课程标准的主要变化是：落实德育为先，突出了德育的时代特征；突出能力为重，强化了能力培养的基本要求；反映时代精神，合理吸收了社会发展和科技进步的新成果；控制了课程容量和难度，有利于减轻课业负担。

为探索建立多元的发展性评估体系，2002年，教育部印发《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，要求各地和学校大力开展学生综合素质评价，促进学校、教师与学生评价内容的多元、评价方法的多样，使评价不仅注重结果，更注重学生的发展和变化过程，特别重视学生的思想品德以及多方面潜能的发展，注重学生的创新能力和实践能力的提高。^[20]此后，以中考为重点，教育部多次印发指导性文件，全面实施“改变以升学考试科目分数简单相加作为唯一录取标准的做法，力求在初中毕业生学业考试、综合素质评价、高中招生录取三方面予以突破”^[21]的改革，促进与新课程相适应的中考制度的建立。

面对普及义务教育过程中教师队伍规模增长迅速，而教师专业素质相对较低的现实，在教育部的指导和组织下，各地陆续建立了以校为本的教学研究制度，为教师在实践中发现问题、研究问题、解决问题提供了工作平台，这成为教师不断进取的动力。

在农村和边远山区，针对学校规模较小、布点分散，地方教育管理部门大力推广区域教研和联片教研，帮助教师提高教学能力。充分发挥“农村中小学现代远程教育工程”的作用，通过教学光盘播放、卫星教学节目收视等形式，帮助农村中小学教师提高教学能力。采取城乡结对等方式，鼓励和组织城镇中小学校优秀教师对农村中小学校的对口扶持，输送优秀教学资源，促进农村中小学均衡提高教育质量。积极组织大学课程研究中心和各级教研部门的力量，建立了一支强有力的专业支撑网络，为以校为本的教学研究提供有针对性、及时的教学专业支持，并形成有序的工作运行机制，促进教师专业发展。目前，校本教研已经成为广大中小学普遍认同的方式，受到城乡教师的欢迎。

经过十余年的改革，基础教育新课程的理念逐渐深入人心，各地教育行政部门努力探索制度创新，引导学校和广大教育工作者在实施新课程过程中集思广益，坚持边实验、边总结、边完善，改革取得了显著成绩，学校教育教学发生了深刻变化：教师教学方式不断改进，学生学习的主动性不断增强，注重学生全面考核和经常性考核的考试评价制度正在形成，学生的学习兴趣、探究意识、创新精神和实践能力得到明显加强。