西部发展中的教育问题

张曙光

西部大开发战略提出和实施已经有三个年头，其间虽有不少成绩，如西部固定资产投资的增长一直快于东部和中部地区，国债资金使用的力度也在不断加大，西部上马了包括青藏铁路、西气东输等一些大的工程项目，西部地区的退耕还林也有一定进展。但也有不少盲点和误区，发生了一些失误。教育就是其中一例。

西部开发的一个重要立足点是，着眼公平，促进效率。但是，对于什么是公平，如何通过实现公平来促进效率，则有着不同的看法和认识，也有着不同的做法和选择，其结果也就出现了明显的差别。

一种看法和认识是，所谓公平就是经济发展和收入水平上的相近或者相当，其安排和做法是：通过增加西部投资，建设一些大型工程项目，包括基础设施，来加快西部发展，把西部的经济水平尽快提升到中部和东部的水平。这是目前正在实施的办法。然而，这种做法的一个根本缺陷是，把经济发展简单地看成是一个物质财富的增长过程，而不是一个人们参与发展、并在发展中不断提升和改造自己、同时分享发展成果的过程。因此，尽管一个个大型工程项目开工建设和建成投产，但是人们的思想观念、行为规则和生活方式并未发生什么变化，或者说变化的只是一个很小的范围和很小的人群。

另一种安排和做法是，着眼于发展西部的教育，特别是基础教育和职业教育，提高西部地区的人口素质和劳动素质，培育西部地区的内生增长因素。这种做法确有其道理。

首先，教育，特别是基础教育是人们平等参与社会经济生活的基本条件和重要途径。所谓平等，首先是平等的参与（权利），其次才是平等的分享（权利），而且平等参与是前提和过程，平等分享是结果，前者决定后者。那么，如何才能做到平等参与呢？最根本的就是通过接受起码的教育和培训，掌握参与的条件和能力，熟悉参与的方式和规则，才能参与其中。特别是在社会经济生活日益走向现代化的今天，不接受教育，没有起码的知识和能力，就会被排除在社会生活的大门之外，自然无法享受现代社会发展的成果。因此，教育是取得平等参与权利的通行证，义务教育的真正实施本身就是最重要的平等之一。

其次，教育，特别是基础教育提高的不是少数人的水平和能力，而是全体人口的普遍素质、水平、创造才能和文明程度，不只是科学技术的素质和水平，而且是包括科技在内的全面的素质和才能。这是提高经济效益，促进经济发展的根本和基础。事实上，现代的经济发展不是少数人能够主宰和控制得了的，而是全体人民参与的一个互动过程。如果没有基础教育的发展和全体人口素质的提高，就没有高等教育的发展和科学技术水平的提高，即使后者能够有所发展和提高，但由于人口和劳动素质的普遍低下而无法利用。这在现代社会也是屡见不鲜的事情。为什么我们的卫星能够上天，而日常应用的一些技术问题却解决不了。为什么各种现代化的设施不断建成使用，而很多不守规则的劣习改正不了。难道不值得深思？

再次，落后地区和落后国家追赶先进地区和先进国家的经济竞争是一个长期的过程，历史的机遇很重要，但是，能否抓住机遇，并采取正确有效的方式、把可能变为现实，依靠的仍然是一些根本性的在长期中起作用的因素。物质资本的投资和积累固然重要，人力资本投资的作用绝不在其之下，如果不是从短期而是从长期来看，经济的发展与教育的状况存在着高度相关的关系。这是无数历史证明了的结论。如果把巴西和韩国加以比较，两国经济发展的差异在很大程度上可以用两国教育特别是基础教育的差异来解释。再如，第二次世界大战日本和德国战败，其物质基础基本上被战争摧毁，其战后恢复和重建之所以那样迅速和有效，也与其教育的发展和人力资本的存量有关。东西部经济发展水平的差异虽大，但根本的差异仍在于教育培训和人口素质的差异。其实，思想观念、制度规范和生活方式的落后，莫不与此有关。既然如此，为什么在西部大开发中，从中央到地方，从官员到学者，很少有人重视教育，特别是基础教育问题。与此相反，大部分人都把眼睛盯着那些大的工程和项目，围绕着这些项目你争我夺，而鲜有人去关注教育；即使关注教育发展，也把眼睛盯着高等教育，鲜有人关心基础教育。

究其原因，首先是政府特别是中央和省政府的职能错位。前文已指出，基础教育是人们平等享有的基本条件和获得个人进步的重要途径。受教育机会，特别是受基础教育机会的平等，是人人平等的最基本体现，几乎所有国家都将基础教育作为义务教育的内容，并将其作为宪法的重要条款。也就是说，接受基础教育是公民的宪法权利，提供基础教育是政府的法定义务。因而，就其性质而言，基础教育是一种公共产品，而且是一种全国产品。由于公共产品的生产供给和为其融资是可以分开进行的，因而，基础教育虽然可以由各个地方分散组织和供给，但其融资却需要由中央和省政府负责，并通过税收进行资金筹集。与此完全不同，高等教育则是一种为了满足个人超出平等参与之上的需要，是达到个人全面发展和自我实现的手段，因而，就其性质而言，高等教育是一种不折不扣的私人产品，其生产供给可以由私人进行，其融资筹资也可以是个人的选择。政府只要把这种权利交给学校和个人，并予以保障即可。虽然世界上很多国家都有国立大学，但也有很大一部分高校是私立学校，而且几乎所有的名校，如哈佛、耶鲁、牛津等，都是私立学校。

然而，中国的现实恰恰相反，基础教育是由基层县乡政府组织和提供的，其融资也由县乡负责和承担。但是，由于县乡两级财政60%以上是赤字财政，入不敷出，而教育经费又占县乡财政支出的60%左右，成为县乡两级的一大负担，基础教育自然就处于一种困难的境地，特别是在农村和经济欠发达地区。由于财政困难，地方政府千方百计地转嫁负担，不是欠发教师工资，就是向农民摊派，这也是农民负担不断加重的重要原因。在城市中，由于收入状况和财政状况相对较好，当地人口的子女教育一般不存在太大的问题，但外来人口的子女却成为这种制度的直接受害者。因为基础教育由地方政府融资，在现行法律制度框架下，外来人口的子女一直被排除在当地的教育系统之外。尽管外来人口为当地的经济发展和财政收入做出了巨大贡献，但他们却无法享受当地政府提供的公共服务。于是，许许多多外来人口子女的上学问题俨然成为一个严重的社会问题。

为了解决基础教育的窘境，政府通过一些所谓非政府机构组织发动了一场社会运动，实施了“希望工程”，力图借民间的捐赠，帮助贫困地区兴办希望小学，资助贫困家庭的失学儿童重返校园。对于这一崇高事业，笔者给予高度评价，对于慷慨解囊的捐赠者，笔者也非常崇敬，这确是一件利国利民利己利人的大好事，是一件功德无量的事情。但是，对于把基础教育建立在希望工程的基础之上，通过社会捐赠来解决基础教育问题，笔者实在不敢苟同。

与基础教育不同，高等教育是由中央和省政府组织和融资的，特别是在合校以后，更提高了高等教育的集中度，（教育）部管高校的数量和比重有了很大增加和提高。由于中央财政状况的好转，在创建世界一流大学的口号下，大量资源流向重点高等院校。除了按年度大量的财政拨款以外，先后有22所院校获211工程的专项拨款，后有“2＋7”或“3＋6”的安排以及942个（一说894个）重点学科的设置。仅以“3＋6”而论，其中的“3”，即2所高校三年各拨款18亿元，1所三年拨款12亿元，其他6所院校中央各拨款10亿元。重点学科每个每年200万元，连续五年共计1000万元、两项合计200多亿元。据说，“2＋7”没有一所在西部地区，942个重点学科也大部分在东部地区。在中央财政倾斜政策的安排和激励下，地方财政要有相应的配套资金，有的地区甚至加倍，于是，纳税人的钱不是用于公共事务的支出，而是用于资助少数高校的发展，这就违背了最基本的财政原则。

问题在于，用增加财政拨款的办法能不能办成世界一流学校？也许有人相信是可以的，但笔者持怀疑态度。能不能办成一流名校，关键在于一个好的办学思想和办学机制。这一点我们是缺乏的，单纯增加财政拨款是买不来这些东西的，而加强行政控制更是南辕北辙、背道而弛。

其次是政府官员的短期行为。官员在教育问题上的短期行为既是由官僚制度及其任期决定的，也与教育投资的特征有关。但是在当前情况下，一系列的制度安排不是在抑制官员的短期行为，而是在强化和鼓励官员的短期行为。

1．教育的影响和作用是长期的，只能通过长期发展才能显现出来，因而投资和发展教育完全是一种前人栽树后人乘凉的做法和行为，短期内见不到投资效果，如无相应的激励约束机制，个别怀有功利之心的官员是不愿从事的。此外，教育政策的失误在短期内是看不出来的，等到问题显现出来的时候，当事的官员早已离任，无法予以追究。

2．官员的考核和晋升是以其所谓政绩决定的，而目前政绩主要、甚至全部表现为GDP的增长、吸引外资的数量及投资额和项目数量的多少，而教育却沦为一件可有可无的、无足轻重的事情。教育的增加值既无法全部计入GDP，以教育为中心也争不上什么大项目，即使有一、两个项目，其投资规模也是少得可怜，并不足以使官员将其放在心上。

3．官员的政绩本来就很难考核和衡量，对官员行为的监督和检验也很难行之有效，而教育的成绩、影响和作用虽然是根本性的，却更加难以衡量，虽然教育经济学已经提出了人力资本投资效果的测度方法，但并不能解决这里提出的问题。

4．人是可以活动的，人力资本投资的效果是随着人的移动而变化的，这个地区和国家投资的效果有可能产生在另一个地区和国家，因而这种投资是有外部性的。特别是落后地区和国家，往往成为了高素质人口的流出地区，其教育投资往往为他人作了嫁衣。所谓“一江春水向东流”，所谓出国热和留学热，就是对这种现象最恰当的描述。

正因为如此，在现行制度安排下，西部地区官员对工程项目投资的重视和对教育的轻视就成为一种理性选择，批评和指责都是没有意义的，唯一可行的办法是改变现行的制度安排和激励约束机制。根据前面的分析，我们的政策结论是：

第一，改变现行的由县乡筹措基础教育经费的办法，由中央财政为基础教育拨款，实行真正的义务教育。

第二，改变现行官员政绩的考核办法，对在发展基础教育上真正做出成绩的地方官员给予好评和晋升，对挪用和浪费教育经费的给予严惩。

第三，对地方，特别是西部地区地方财政增加基础教育投资的行为给予鼓励和奖励。

第四，对发达地区和沿海省市把进城民工子女的教育纳入现行教育体系并实行平等待遇的地方，给予肯定和好评，对实行歧视政策的地方给予批评和惩处。

第五，职业技术教育变为商办教育，由企业经营，一部分高等教育转为民办教育，由非营利组织兴办，可由地方率先试验。

［原载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版），2003年第1期］