我国高等教育评估体制建设探析

董　刚　蔡宗模

“制度”和“制度分析”概念的提出源自法国社会学家涂尔干，^[1]并由此成为社会科学领域的主要研究对象。20世纪中期，受政治领域反理性思潮和经济学中凯恩斯主义的影响，特别是旧制度分析者仅把关注点放在制度外在功能的分析上，而忽视了对制度内生特征必要的分析，制度被排除在主流社会科学研究的视角之外。20世纪七八十年代，西方社会科学领域在反思经济学中的新古典经济理论和政治学中行为主义理论的基础上，“重新发现了”制度分析在解释现实问题中的地位和作用，从而确立了比涂尔干所倡导的“社会学主义”（sociologism）更为深远的新制度主义分析范式^[2]，对包括教育社会学领域在内的社会科学产生了广泛的影响。本文试图用新制度主义社会学中的相关理论对我国高等教育评估制度进行分析，指出高等教育评估体制变革的必要性，并为新的制度设计提出若干原则上的建议。

一、新制度主义社会学视野下的高等教育评估制度

对制度作明确的界定确实是件非常困难的事情。不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词如此之多可供选择的含义，以至于将它笼统地与行为规则性联系在一起外已不可能给出一个普适的定义来。^[3]新制度主义社会学对制度的定义给出了不同于经济学和老制度社会学的解释，认为制度的本质不是为提高效率而制定的一套对人们行为规范的约束机制，而是在文化——认知基础上建立起来的行动准则，更强调制度为社会文化所理解、接受、支持的一面。与老制度社会学不同，新制度社会学认为制度的基础不是“共同价值观”而是共同意义，前者属于道德范畴，存在着以果证因的逻辑瑕疵，需要通过引入外在的社会指标——社会分层来对制度进行分析，而后者属于认知范畴，无须引入外在指标对制度进行分析，强调了教育制度的独立性和稳定性。^[4]新制度社会学将制度界定为：由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，它包含以下三大要素：法律法规、规范和文化—认知。^[5]具体见下表：

表1　“制度”的构成因素系统

续表

资料来源：W．Richard Scott：Institutionsand Organizations，California：Sage Publications，2001：52．

新制度主义社会学视域中的我国高等教育评估制度，包括了有关评估制度的法令规章、人们在面对评估时所要遵循的规范、原则以及大众对评估文化认知三个层面，其中社会对评估制度的认同和理解是评估制度建立健全的最基础的要素。制度之所以成为神话是因为制度是被普遍坚持的信念，这些信念的影响从本质上不在于个体对制度的信任，而在于制度知道每个人都相信制度，所以实际上神话是真实的。^[6]因此，引导社会树立正确的高等教育评估观、质量观，培育人们对评估制度在促进高教质量提高作用上的信心，加强对评估制度重新构建的认知，对有效的保证高等教育评估制度的不断完善和发展至关重要。同时国家的法令规章以及评估活动中的行为规范也是制度建设的重要方面，理应予以重视。制度分析的本质是“先破后立”，只有在解析制度构成要素的基础上，对高等教育评估制度起源及变迁即制度的合法性问题进行探究，才能为构建新的评估制度提出合理建议。

二、合法性机制——对高等教育评估制度的解析

合法性机制是新制度主义最为重要的机制，也是社会学理论中的核心概念之一。通过合法性机制，社会学新制度主义对制度的起源和变迁给予了不同于经济学和旧制度主义的新的解释。合法性概念最早由韦伯提出，他认为领导者权威的建立除了“强迫”机制外，还有更重要的合法性机制。他提出合法性机制的三个来源：一是个人或领袖的魅力；二是传统；三是建立在理性制度（如政治制度、法律制度）之上的对权威的认同和承认。^[7]迈耶认为，对组织行为的考察必须从组织与环境之间的关系上去认识，而对环境的理解不能只考虑组织本身的技术环境，还要考虑所处的制度环境。^[8]

组织不仅是技术需要的产物，更是制度环境的产物。特别是对学校和大学这样的组织，更多的是由共享的信念——“神话”而非技术需要或效率逻辑联系在一起的。教育组织的关键性制约是必须在很大程度维持公众的信任和信心，简言之就是合法性。^[9]对组织的合法性分析同样适用于对制度的合法性分析。一项制度的建立和维持是基于人们对这项制度给予的期望和信心。人们希望通过设计一项制度来达到某种预期的目的，从而在制度的建立之初就赋予了这项制度的合法性，当制度所处的更广阔的社会背景、制度外环境发生变化，导致身处制度中的人们的文化认知、价值观念发生转变之时，制度本身就面临了变革的压力，也就是出现了合法性危机。通过一系列的调整、变革使制度内部的文化认知与制度的条文、规范相适应，使制度与制度所处的时代背景相适应是解除制度的合法性危机，重建制度“神话”的合理诉求。

我国的高等教育评估制度建设起步于20世纪80年代中期，随着政治经济体制的转型，政府对高等教育的管理方式正逐步从微观管理转为宏观管理，从单一的集权模式向扩大学校办学自主权发展。高等教育评估制度对于政府监督职能的发挥，对于调整高等教育体系，提高教学质量和办学效益都有十分重要的作用，其功能与作用已逐步为政府教育管理部门和高等学校认可和接受^[10]，高等教育评估制度由此获得了合法地位。先后出台的《普通高等学校评估暂行规定》《高等教育法》《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》等法律法规从国家层面强化了这种制度。但我国的高等教育评估制度产生于计划经济时代和精英教育时期，过于关注国家利益而忽视了社会和高校的利益，行政色彩浓，与当前社会主义市场经济和高等教育大众化存在诸多矛盾。^[11]高等教育评估制度所固有的合法性基础受到挑战。

三、现有高等教育评估体制的合法性危机

新制度主义认为，任何一场制度的变迁总是始于旧制度的合法性危机，该危机可能来自制度内部结构的张力，也可能由外部环境中某些因素的变化引起^[12]，也就是说导致制度变革的动力可能源自制度内部的结构失衡，也可能来自制度外部的环境诉求，即引起制度变迁的要素包括制度需求的外生变量和内生变量。制度需求的外生变量主要是指制度以外的政治经济环境的变化引致制度需求，它是制度变迁的主要动力。而制度需求的内生变量则指制度非均衡，是指由于某种原因，现行制度安排不再是制度安排集合中最有效的一个，导致了人们对现有制度的一种不满意，愈加改革又尚未改革的状态。^[13]笔者在此主要从高等教育评估制度所处的外部政治经济环境的变化来分析其变革的必要性。

对我国高等教育评估体制变革的诉求源于原有评估制度的合法性危机。近年来，随着世界范围内高等教育评估问责运动的兴起，以及我国高等教育大众化进程中质量问题的凸显，高等教育评估制度建设日益成为各方关注的热点，而我国现有的评估体制还不能很好地适应外部环境的变化，这些变化包括：

（一）高等教育大众化阶段的来临使教育的对象和教育的内容发生了很大的变化

自从大学诞生之日起，大学就以“学术共同体”的形式存在，只要高等教育仍然是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构^[14]，是一个继承、生产、传播高深知识的场所。只有社会中的精英才被认为有资格在大学教授或学习知识，这种文化认知也被看作是如今高教评估中“卓越”质量观的理论渊源。然而，随着我国高等教育大众化阶段的来临，教育的对象变得更加广泛，其生源的素质、背景更加多元，接受高等教育日益成为公民的一项基本权利。同时，教育的内容也由传统的理论知识向更加实用的技能型知识方向转变。这些变化使得原有的以学术取向为主的高等教育评估体制面临变革，彰显大众化阶段的质量观——适切、转化和重塑、提高和物有所值成为新的高等教育质量的价值取向。^[15]新的评估理念应体现这种从社会中的大学到社会的大学的变化趋势。

（二）多元化成为高等教育发展的新的价值取向

虽然高等教育领域中还存在组织趋同的现象，但随着民主、分权的思想日益深入人心，多元化和多样性成为高等教育发展的必然趋势。多样化的一个理由是尽可能完善高等教育应答社会需求的愿望。政府对高等教育变化的一个明显意图是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大的灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。^[16]这种趋势反映在高等教育评估体系中就是评估主体、评估客体、评估指标都是多元的。我国原有的教育评价是依据社会需要（实际上是政府的需要）对教育活动的社会价值进行判断的活动。这一判断忽略了社会和个体作为评价主体的存在，随着我国社会政治与经济体制改革的不断深入，人们对这一问题有了新的认识，评估主体的多元化已经成为教育评价研究的一个重要课题，政府、社会和个体各自在评价中的地位作用已逐步为人们所认识。^[17]同时评估客体也趋于多样化，不同层次、不同类型的高校大量存在，需要多种评估模式和评估指标加以评估，所有高校都用统一的评估方式是不科学的。

（三）市场经济条件下，高校和政府的关系面临新的调整

由于传统政治经济体制的影响，政府一直是高等教育的管理者和举办者，甚至在一定程度上成为高等教育最主要的供给者和消费者，政府的财政拨款是高校获得资源的最主要方式。各高校普遍存在等、靠、要的思想，唯政府的意志行事，官僚习气浓重，缺少制度创新的动力和条件。因此，有人称高等教育为计划经济的最后一块堡垒。毛亚庆教授认为这种集中控制和服从的模式不能为制度创新主体提供必要的制度保证。^[18]这种行政约束反映在评估制度中就是政府理所当然地成为评估的主体，评估的内容和指标仅代表部分群体的意见，有失偏颇。忽视了作为教育过程直接参与者——学生以及高等教育结果使用者用人单位的价值诉求，对教育的过程和教育的结果等在技术上难以量化的部分也缺少必要的评估。

伴随着我国市场经济体制的不断建立健全，我国高等教育消费市场日趋成熟。在伯顿·克拉克的三角模型中，高等教育的作用力出现了由政府一极向市场端位移的趋向。^[19]大学与政府的“线性关系模式”被打破了，市场作为一个新的要素加入进来，进而形成了大学、市场与政府之间的“三角关系”。在这些关系中，大学活动不仅受政府指导而且还为市场所调节，政府在指导大学时也应考虑市场的因素。从一定意义上讲，大学和政府的关系模式正由“国家控制模式”向“国家监督模式”转变。^[20]高校与政府关系出现的新调整使得作为管理高校重要手段的评估制度也需要调整，在旧的评估体系中，政府作为单一的评估主体使得评估仅仅成为政府特别是教育行政部门与高等学校的事，社会不予关注也无从给予关注。由于社会其他各方面很少实质性参与评估过程，不仅评估主体是单一的，指导评估的思想观念、价值取向、评估所坚持的原则也只能体现政府的愿望而无法兼顾社会需要的多样性。^[21]面对外部环境所出现的新的变化，对旧高等教育评估制度进行变革实属必然。

四、构建高等教育评估新制度的思考

在新制度主义的分析框架中，制度并不是预先设定的、一成不变的，而是动态的、变化的、发展的，在不同的时间、空间里制度会发生变化、更替、传播、迁移等现象。高等教育评估制度还处在一个不断发展完善的阶段，其本身还有值得探讨、改进之处。因此，笔者在此无意去论述评估制度变迁的模式和内容，而是从构成制度的基本要素着手对评估制度建设所要遵循的基本原则进行探究。

（一）把多元化作为高等教育评估制度设计的基本理念

首先，随着科技的发展和人类社会的进步，高等教育活动愈来愈多样化：既有以学术研究为重的研究型大学，也有注重本科教育的普通大学，还有重视职业技术教育的高等专科学校。由于高等教育系统的多样性，高等教育的质量标准是多样的，衡量高等教育质量的评估标准也应该是多样的。因此应当建立适当的大学分类标准，不同类型的学校应有不同的评估标准，这样才公正、客观。^[22]这在一定程度上又可以维持高等教育的多样性，减少千校一面、趋同化作用的影响。其次，评估的主体应包括高等教育广泛的利益相关者，尊重不同群体对高等教育质量的价值诉求，调动各方参与评估制度建设的积极性。评估是对被评事物赋予价值，提倡价值多元、全面参与和共同建构，提倡在评估中充分听取不同方面的意见，并把评估看作是一个由评估者不断协调各种价值标准间的分歧，缩短不同意见间的距离，最后形成一个公认的、一致看法的过程。^[23]再次，评估的方式、方法也应该遵循多元化的理念。由于高等教育的复杂性、多重性，单一的评估方式并不能客观、准确地反映高校的办学质量。因此，既要有定量评估也要有定性评估，既要有对学校办学条件、环境支持度等外部的评估，又要注重通过学生满意度、教师效能感等进行教学过程内部的评估。

（二）加强高等院校内部评估制度建设

制度不仅包括正式规则、程序和规范，还包括为人的行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板。^[24]对高等教育评估制度来说，最重要的是人们对这项制度本身的价值、文化的认知程度，这是评估制度为人们所接受、维持其合法性的基础。新的高等教育评估制度的设计要着力培育人们的文化认同，改变把高等教育评估仅仅看作是政府的检查行为的传统看法，要把提高教育质量看成是高校生存发展的关键因素，自觉引进评估机制，不断地提高教育教学水平，重点要放在高校内部评估制度的建设上。学校自主实施的内部评估是高等教育评估工作的基础，因为真正持久的教育质量应当是学校内部全体师生员工共同努力的结果，单靠外界的监督难以保证。学校内部开展以教学为主要内容的评估活动应该经常进行，以促使学校不断地进行自我评价、自我改进、自我提高，同时要不断地激发学校在外部评估中的积极性，由“要我评估”变为“我要评估”。^[25]从而使社会各界对评估制度形成良好的文化认知。

（三）正确定位政府在评估制度建设中的角色

受原有高教管理体制的影响，政府理所当然地成为高等教育评估制度的制定者、实施者，使得评估活动完全成为政府管治高等教育的行为，各高校与社会群体对评估的积极性无从发挥，也就对此制度缺少必要的社会认同。新公共管理思潮导致政府在管理公共部门时的角色发生了转变，在评估体制的构建中也应改变政府主导型评估模式，积极的扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同发展的新格局。政府的主要职能是：组织和协调各种评估机构，制定有关教育评估的法规与政策，建立各类教育质量评估标准，应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段对评估工作进行宏观管理与协调。^[26]特别在加强评估制度的法律法规建设方面，政府更应该承担起应有的责任。在制度的构成要素中法律规章具有外在的强制力，可为制度的设计提供宏观的指导，进一步巩固制度的合理性存在。因此，为了保证高教评估新制度的施行，在借鉴国外高等教育立法经验的基础上，应对目前的《普通高等学校教育评估暂行规定》以及相关的法律法规进行修订，尽快建立适应中国国情的高等教育评估法规。^[27]

总之，高等教育评估制度的建设应不断适应政治经济等外部环境的变化，应从评估制度的文化认知方面确立制度的合法性机制。只有建立在广泛的社会认同的基础上，评估制度才能起到规范评估行为、保障高等教育质量的作用，因此构建与时俱进、被社会广泛认可的高等教育评估制度是高等教育发展的必然选择。

［原载《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2010年第10期］

【注释】

[1]Paul J．Dimaggio，Walter Powell：Introduction Chapter of the New Institutionalism in Organizational Analysis，Chicago：The University of Chicago Press．1991：1．

[2]罗燕：《教育的新制度主义分析——一种教育社会学理论和实践》，载《清华大学教育研究》2003年第12期，第32页。

[3]柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学》，北京：商务印书馆，2000年，第32页。

[4]罗燕：《教育的新制度主义分析——一种教育社会学理论和实践》，载《清华大学教育研究》2003年第12，第32页。

[5]W．Richardscott：Institutions and Organizations，California：Sage Publiccations，2001：49－58．

[6]［美］理查德·斯格特：《组织理论》，北京：华夏出版社，2002年，第126页。

[7]朱其训、缪榕楠：《高等教育研究的新制度主义视角》，载《高教探索》2007年第4期，第35页。

[8]John W．Meyer，Brian Rowen：Institutionalized Organizations：Formal Structure as Myth and Ceremony，American Journal of Sociology，1977（83）：340．

[9]Heinz－Dieter Meyer，Brian Rowan：The New Institutionalism in Education，Peking University Education Review，2007（1）：18．

[10]陈宇莺：《我国高等教育评估制度建设的研究》，湖南大学硕士学位论文，2004年，第3页。

[11]康宏：《我国高等教育评估制度：回顾与展望》，载《高教探索》2006年第4期，第22页。

[12]曹如军：《制度创新与制度逻辑——新制度主义视野中地方高校的制度变革》，载《高教探索》2007年第5期，第6页。

[13]曹安照、徐荣：《从制度变迁视角看我国教育制度创新》，载《高等农业教育》2005年第6期，第11页。

[14]［法］伯顿·克拉克：《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，杭州：杭州大学出版社，1994年，第11页。

[15]李奇：《试析美国本科教育质量评估中的问卷调查》，载《比较教育研究》2008年第3期，第73页。

[16]［荷兰］弗兰斯·范富格特著，王承绪等译：《国际高等教育政策比较研究》，杭州：浙江教育出版社，2001年，第398～399页。

[17]陈玉琨、李如海：《我国教育评价发展的世纪回顾与未来展望》，载《华东师范大学学报》（教科版）2000年第1期，第67页。

[18]毛亚庆：《高等教育制度创新乏力分析》，载《北京师范大学学报》（社会科学版）1998年第4期，第13页。

[19]卢乃贵、张永平：《全球化背景下高等教育领域中的政府角色变迁》，载《北京大学教育评论》2007年第1期，第139页。

[20]彭磊：《大学—政府间关系转型与大学拨款制度改革研究述评），载《中国行政管理》2008年第5期，第94页。

[21]刘尧：《中国高等教育评估的问题与策略》，载《中国高等教育评估》2005年第3期，第9页。

[22]邱毅：《高校扩招与质量控制——从教育评估的角度思考》，载《河北师范大学学报》2001年第10期，第33页。

[23]刘莉：《重构我国高等教育评估制度的思考》，载《教育发展研究》2005年第8期，第34页。

[24]James C．March，Johan P．Olsen：Rediscovering Institutions：The Organization Basis of Politics，New York：Free Press，1989．

[25]林静：《试论我国高等教育评估政策与制度建设》，载《浙江海洋学院学报》2006年第6期，第103页。

[26]康宏：《我国高等教育评估制度：回顾与展望》，载《高教探索》2006年第4期，第22页。

[27]冯惠敏、黄明东：《我国高等教育评估的特点、问题及对策》，载《黑龙江高等教育》1996年第5期，第31页。