引导型文化行政职能模式

四、引导型文化行政职能模式

（一）引导型文化行政职能模式的含义

引导型行政职能模式，是新型工业化国家和地区在经济社会转型过程中出现的一种新型行政职能模式。这种模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济文化生活协调与调控。在这种新型行政模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。

由于新兴工业化国家和地区既不能继续走老路，采取政府包揽一切，排斥市场的做法，但是在市场化过程中又不能完全走西方发达国家的路子。对于西方发达国家来说，拥有雄厚的物质基础和文化优势，在国际政治关系中处于支配地位，在经济关系中拥有强大的竞争力，在文化交往中则表现为一种优势的话语权。在这种情况下，如果发展中国家沿着发达国家的历史路径，就会永远在政治、经济和文化上处于被动的地位，受制于人。因此，对于追赶发达国家的发展中国家来说，建立引导型行政职能模式可能是一种最佳选择，是有历史的合理性的。建立引导性行政职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中完善政府角色定位的过程。但是，这种模式的优点也可能正是它的弱点，因为它过于重视政府在经济文化和社会中的主动性，当这种主动性得到正确的发挥时，会表现出对经济、文化和社会发展的巨大推动作用；如果发挥的不好，则会出现严重的经济、文化和社会问题。

中国在改革开放中也选择了引导型的行政职能模式。就中国的具体情况而言，市场经济的发展需要政府提供良好的政治环境、文化环境，而且市场经济自身往哪个方向发展，以及如何发展，都有赖于政府的引导。就文化事业而言，由于存在这一个体制庞大的文化企事业系统，在市场过程中如何使文化企事业系统顺利转型，必须在正确的文化行政指导和推动下才能妥善进行。因此，确立和完善中国特色社会主义引导型行政职能模式是历史的必然选择。事实证明，中国引导性的行政职能模式已经在经济发展中取得了巨大成功，在文化领域也已经取得的明显的成绩。当然，需要进一步通过政治体制改革、经济体制改革和文化体制改革来完善这一引导型行政职能模式。

（二）引导型文化行政职能模式的特点

引导型行政职能既不同于按照亚当·斯密的自由市场经济理论设计的保护型行政职能，也不同于按照凯恩斯主义为基础设计的干预型行政职能，而是两者的综合统一。引导型行政模式中的行政应当是服务行政，也就是说，引导型行政职能模式是服务型政府应当致力于建设和完善的行政职能。在实践中，引导型行政模式需要通过采取以下几个方面的措施去实现行政的科学化、民主化和廉洁性：第一，充分按照管理对象的自身规律办事；第二，加强立法、严格执法、带头守法、依法行政，使行政管理有法可依，克服随意性和政出多门；第三，建立规范化的行政程序；第四，制度公开、透明，接受社会监督；第五，加强服务，树立勤政为民的形象。

引导型行政职能模式的特征在于，它既能保持社会的独立性与自主性，又能充分发挥作为社会总体利益的代表而对社会经济文化生活的协调与控制。这种模式下，政府与社会处在一种相互制约、相互合作、相互独立、相互依赖的有机统一的关系中。因此，对中国政府来说，在今后很长时间内，要不断探索和总结引导型行政职能模式的经验，着力完善这一模式。^[4]

（三）引导型文化行政职能模式的内容

我国引导型行政职能模式是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中形成的。传统的计划经济体制实际上是政治、经济和文化一体化，在这种体制下，政治原则支配经济原则和文化原则，经济运行和文化运行服从于政治目标。与此相适应，政府主要担负着政治职能，一切行政活动都从属于政治目的。因此，政府把经济活动、文化活动以及全部社会活动看作政治活动的组成部分，在政治目标的指导下，政府把对经济、文化和社会的管理都作为政府职能的主要内容，从而形成了全能型的行政管理模式。这个职能模式的根本缺陷是行政职能的角色定位由于过于理想化而存在着严重的空想成分，或者说全能型的行政管理模式是建立在政府无所不能这一空想的基础之上的。

实际上，政府并非无所不能，而是有所能，也有所不能。一个国家或地区，一个政党一旦选择这种模式，企图通过政府包揽一切经济、文化和社会事务的功能的时候，必然会走到反面。全能型的行政功能模式的缺陷主要表现在，第一，政事、政企不分，行政机关的角色错位，严重束缚生产力的发展，不利于建立市场经济体制；第二，机构重叠、臃肿、职责不清，不利于提高行政效率；第三，行政管理方式不规范，依法办事的观念淡薄，不利于社会民主和法制建设；第四，缺乏有效的监督机制，不利于防止腐败，保持廉洁；第五，政府职能旁移，强政治，软文化，弱社会，不利于社会的全面发展。

传统文化行政职能的缺陷同传统计划经济体制的行政职能一样，是一个强化政治职能，而弱化文化职能的模式。其要害问题只有一个，就是完全迷信和依赖政府的作用，而又完全否定市场和其他社会力量的价值。计划文化体制中的政府是一个万能的政府，它既是公有制的代表者，又是计划体制的组织者。一方面由于所有制结构的单一化和文化事业活动的非市场化，从而禁止了私人以及其他社会团体兴办文化事业单位；另一方面政府成为一切文化活动唯一主体，直接配置文化社会资源，直接组织和管理文化生产和分配活动，直接控制整个社会文化活动的运行。所有的文化生产活动都是通过政府——文化事业单位这种运行模式得以实现的，完全把文化市场和非营利文化组织排斥在这一模式之外。^[5]

在建立社会主义市场经济体制的时候，必然带来经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革。这些改革都有一个共同的指向，就是必须首先进行行政职能的转换，打破原有的全能型管理，建立起适应社会主义市场经济需要的新型行政模式。这种新型的行政模式必须满足以下要求：第一，它要求政府是一个层次少、人员精简、职责分明富有效率的行政机构；第二，它要求落实全心全意为人民服务的宗旨；第三，它要求政府依法办事，即规范管理程序，推动社会主义法制建设；第四，它要求行政行为处于一系列的监督制度和社会监督机制之中，保证开明廉洁。第五，从文化角度来说，要充分研究文化自身的特殊性，切实按照文化发展的规律性行政。只有这样，才能有效地发挥文化行政职能的作用。

与社会主义市场经济体制相适应的行政职能模式是一种引导型的模式，它是以政府的职能分类为基础的。在改革开放过程中，随着经济体制改革的深入，具有中国特色的社会主义引导型行政职能模式已经初具雏形。党的十五大以来，在提出深化经济体制改革的同时进一步推进政治体制改革和文化体制改革，特别是提出政企分开、政事分开、机构改革等问题已经把行政职能的根本性转换提到了一个突出的位置上来。如果各类行政性活动还是按照原来的模式进行下去，就不可能实现行政职能的根本性的转换，不可能适应经济体制改革和文化体制改革的进一步要求，不可能使国有企业和文化事业单位从政府严密的行政管制下解放出来。因此，根本问题在于改革行政职能的模式，即彻底从全能型管理的陈旧观念中走出来，并以引导型行政模式的新观念取而代之。

文化体制改革实质上就是要厘清政府和市场的职能边界，并以此重构文化宏观管理体制和微观运行机制。2000年中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，首次提出了三个重要理论概念：第一，明确提出了文化体制改革的目标就是要建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制；第二，明确将文化事业作为一个独立的概念，即文化事业是与公益性相关联的；第三，明确提出了与文化事业相对应的文化产业概念。而此后党的十六大与十六届三中全会关于文化体制改革论述与之一脉相承，并使文化体制改革理论得以逐步完善。党的十六大进一步论述了文化事业和文化产业的区分，提出了支持文化事业和文化产业发展的不同政策措施。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则明确提出了“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，并提出了分类指导的改革政策：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务。经营性文化产业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。至此，文化事业和文化产业的性质有了清晰的界定，文化体制改革理论得以完善，改革的总体试点方案出台。^[6]

2006年中共中央、国务院出台的《关于深化文化体制改革的若干意见》是一份对二十多年来文化体制改革进行系统性总结的重要文件。文件对文化体制改革的重要性、指导思想、原则、目标任务、重点和组织领导等方面进行了全面的部署。从体制层面看，改革涉及五个层面，即宏观管理体制、微观运行机制、文化市场体系、文化产业格局和文化开放格局。

首先要解决宏观管理体制中的政事不分、政企不分的问题，实现政事分离和政企分离等。其次要解决微观运行机制中的主体性质不明确的问题，即重点解决文化事业单位长期以来的双重职能问题，将那些既行使文化公共职能又行使文化市场职能的文化事业单位，明确定位为公益性文化事业单位或经营性文化企业单位，从而实现两个职能明确的主体。第三，解决文化市场因原行政管理体制造成的条块分割、地区封锁、城乡分离的问题，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。第四，解决文化产业格局中所有制构成不合理的问题，推进文化领域所有制结构调整，坚持以公有制为主体，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。最后，形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局。

成熟的引导型行政职能模式是建立在服务型政府的前提之下的，在服务型政府中，由于服务精神的泛化而引发信任，会必然地导向合作行为，从而强化共同体的同质性。因此，在服务型政府的构建中所包含着的走向社会自治趋势也就是社会凝聚力重现的契机。按照这个路径，不仅公共行政包含着走向制度伦理设计和安排的可能性，而且整个社会也将获得伦理关怀，成为真正和谐有序而又充满活力的社会。文化行政职能的转换，是整个引导型行政模式的一个部分，因此其转换的意义也非常深远。