文化行政权力体制

三、文化行政权力体制

（一）文化行政权力体制的含义

文化行政权力体制是指在文化行政系统内部围绕着行政职权的划分、运行和维持而形成的各种制度化的关系模式的总称。在文化行政系统内部和文化行政系统与外部环境之间，围绕着文化行政权力的划分、运行和行使，产生了许多种行政权力关系。在传统、经验和环境的影响下，许多关系的内容、形式被固定下来，成为一种习惯或正式制度。文化行政权力体制就是指文化行政系统内部的与权力关系直接相关的习惯和正式制度，主要包括以下几个方面：

第一，文化行政权力体制是文化行政体制的一部分。文化行政体制是指文化行政系统内部各要素之间的固定关系模式。这些关系既包括正式关系，也包括非正式关系；既包括利益关系，也包括权力关系。文化行政权力体制指的是文化行政系统内部权力的结构性联系，是文化行政体系的要素。

第二，文化行政权力体制的内容是文化行政系统内部的各机构、人员之间的权力关系。文化行政权力关系的核心内容是文化行政权力，是一种无形的资源，只能为机构或人员所运用。因而，文化行政权力体制的内容就是各文化行政机构、人员在文化行政权力体系中的地位，以及它们之间的互动方式和规则。

第三，文化行政权力体制是一种制度化的关系。制度是支配人的行为的规则，它既包括正式制度，也包括非正式制度（如风俗、文化等）。制度最大的特征就是稳定性，通过稳定的制度，人们能够按照相互预期的方式交往，由此形成了秩序。文化行政权力体制就是这样一种制度化的关系，它是在文化行政机构和人员的互动中产生的，并经过正式制度或者非正式制度的规定，成为一种行为规则，制约着行政机构和人员的互动行为。

（二）文化行政权力体制的分类

文化行政权力体制有很多表现形式。我们可以按照文化行政权力在不同文化行政层级之间的配置，将行政权力体制划分为集权制和分权制；按照文化行政权力在个人和集体之间的配置，将文化行政权力划分为首长制和委员会制；按照文化行政权力体制中是否存在着单一的权力中心，将文化行政权力体制划分为单中心制和多中心制。

1.集权制和分权制

集权制和分权制是权力纵向配置方式的两种不同形式，是以行政层级而展开的权力线。集权制是中央和上级机关掌握最终或者最高决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督、干预地方或下级的活动，地方和下级要完全听从中央或上级的命令。分权制与集权制正好相反，是地方和下级的文化行政权力来自于法律的授权，在权限范围内，地方和下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能随意干涉。

判断一个国家或地区的文化行政权力体制是集权制还是分权制，主要根据：第一，地方和下级权力的来源。如地方和下级的文化行政权力来源于中央或上级的委任，那么这种文化行政权力体制往往是集权制；反之就是分权制。第二，地方或下级在自己权限范围内拥有较高的自决权，中央或上级不能随意干预，只处于监督者的地位，这种权力体制就是分权制；反之就是集权制。第三，如果中央或上级的文化行政权力较多，地方或下级的权力较少，地方或下级范围内的文化行政事务的处理更多地需要中央或上级的审批，这种文化行政权力体制往往属于集权制；反之地方或下级权限范围的事务较多，较少需要中央或上级审批，就是分权制。

集权制和分权制都有优缺点。集权制的优点是：政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或重大事件；权力完整，指挥灵活；执行效率高等。其缺点是：信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。

分权制的优点在于：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，并进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反映也比较快，易于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。其缺点是：权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源、统筹和全面发展；过度分权导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

我国文化行政权力体制是典型的集权制，这与计划经济体制模式是相匹配的一种文化行政权力体制。这种权力体制对文化发展起过一定的推动作用，但是随着市场经济体制的建立，这种权力体制的弊端逐步表现出来，主要是地方没有发展文化的积极性和主动权。随着文化体制改革的深入，对这种文化行政权力体制的改革也势在必行。

2.首长制和委员会制

如果文化行政机关的最高和最后的决策掌握在一人（首长）手中，并且由此人对文化行政领导机关的决策负责，那么这种文化行政权力体制叫做首长制；反之，如果文化行政领导机关的最高和最后决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对文化行政领导机关的决策共同负责，这种文化行政权力体制叫做委员会制。

首长制和委员会制也各有优缺点。首长制的优点是：事权集中，职责明确；决策迅速，指挥统一；有利于保密等。其缺点是：决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等。委员会制的优点是：群策群力，决策的正确性和可接受性强；相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。其缺点是：协调困难，决策缓慢；职责分散，容易造成文化行政领导机关的内部矛盾等。

我国文化行政机关实行首长制。在新中国建立初期，我国效仿前苏联的模式，实行过一段时间的委员会制。这种体制对于发展社会主义民主、防止个人专权起到了积极作用。其后由于这种制度职责不明，决策效率低，我国对此进行了改革，实行首长制，并将这个体制写进了1982年的《宪法》中。

我国行政首长负责制的内容包括：第一，行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。政府或政府部门的一切重大事务，都由行政首长最终决定。第二，各级政府和政府部门，都是一个行政首长领导下的领导机关。领导机关的各位成员按照分工负责的方法，分别处理某一方面的日常事务，并对日常事务进行一般决策。重大决策仍需由行政首长负责。第三，本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。

随着首长制的实行，这种制度的弊端也逐渐暴露出来。行政首长个人专权的情况比较严重，在缺乏有效监督机制的情况下，既损害了文化行政机关的民主行政的实行，也助长了行政首长腐败现象的蔓延。所以，首长制和委员会制的结合应是今后改革的一个方向。

3.单中心制和多中心制

单中心制是在各个文化行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力中心。拥有权力中心的行政机关承担着权力分配者的角色，其他所有机关的行政权力都由这个权力中心派生出来的，并受其等级节制。多中心体制是与单中心体制相对而言的，它是指在各个文化行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制关系。

一般来说实行单一制的国家通常采用单中心体制。在这些国家中，下级或部门的行政权力通常来自于上级或政府；后者往往控制着最终的行政权力，并按照等级制的方式将行政权力层层委任给下级或职能部门，并对下级或职能部门进行监督和控制。实行多中心体制的国家通常是联邦制国家，比如美国地方各级政府之间各自在自己的权限范围内提供某些公共服务，相互之间没有任何隶属关系的存在。多中心的行政权力体制是以公共选择为理论基础，强调权力的多元性、自发的秩序，以及小规模的行政组织和自由竞争。从功能上看，单中心体制有利于保持政府行动的一致性，有利于政令的统一，从而适用于政府的管制功能；而多中心体制更有利于迎合公民需求的多元化，有利于政府创新，因而适用于公共服务的提供。我国实行单中心体制由来已久，对计划经济体制下的文化管制起到了重要作用，但是这种体制的弊端越来越明显，已经不能适应市场经济体制下文化发展的要求，必须对此进行改革。

【注释】

[1]傅才武，纪东东.文化市场一体化进程与文化行业体制的结构性矛盾及其因应对策——基于“魔兽世界”网络游戏主管权两部委论争事件的分析［M］.中国文化产业评论（第12卷）.上海：上海人民出版社，2010.