文化行政监督

三、文化行政监督

监督是查看并督促的意思。文化行政监督，是对决策实施情况的检查和评估。它是文化行政过程中的一个重要环节，是文化行政决策能否有效地予以执行的有力保证。文化行政监督分为两种：一种是文化行政系统内部的监督，如上下级之间的监督、行政监察、审计监督、职能监督等。另一种是文化行政系统外部的其他监督主体对文化行政机构及其工作人员的行政行为所实施的监督，如立法监督、群众监督、政党监督等。

一般来说，文化行政监督的功能主要指监督各级文化行政机关及其工作人员执行各项文化行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违反行政规范和行政纪律的行为。具体包括以下三种基本职能：①行政督察。无论是上级文化行政机关对下级文化行政机关及其工作人员实行的行政性监督，还是文化行政机关内部进行的行政监督，其目的都是检查各级文化行政机关及其工作人员执行国家文化行政法规以及行政规范和行政纪律的情况。行政督察是文化行政监督最基本的功能。这一功能直接关系到整个文化行政体系运作的正常进行。行政督察一要注意规范性，二要注意时效性。所谓规范性，就是行政督察必须严格遵守国家制定的有关文化行政法规以及行政规范和行政纪律，任何文化行政机关和个人，特别是上级文化行政机关和文化行政领导，不得偏离执行行政督察的合法性依据；所谓时效性，就是行政督察要讲究时效，行政督察必须经常性地进行。②行政纠错。行政纠错是在文化行政机关及其工作人员在文化行政过程中出现了违反国家文化行政法规以及行政规范、行政纪律的情况下，有关行政监督部门所进行的行政活动。这种活动旨在查处有关文化责任部门和责任人，更重要的目的在于，通过调查研究，弄清事情的真相，从而制定切实可行的整改措施，弥补因文化行政执行不当而造成的损失，避免事态的扩大，影响的加剧。③行政防护。文化行政监督还具有防护性的功能和作用。行政防护的目的一方面是要防止某种违反文化行政法规以及行政规范、行政纪律的事情发生；另一方面是要保证文化行政机关及其工作人员在文化行政活动中避免再次违法违规，促使文化行政活动健康有序地进行。

由于文化行政管理的内容很宽泛，因此文化行政监督的内容也很宽泛。一是对文化行政行为合法性的监督，即文化行政机关所制定的法规、规章以及其他规范性文件，以及文化行政机关及其工作人员所实施的各种具体行政行为，是否符合宪法、法律以及国家的大政方针。二是对文化行政活动的合理性的监督，即对文化行政机关的管理活动是否遵守文化行政管理的基本原则的监督，包括对文化行政工作人员是否合理使用权力进行监督。三是对文化行政机关工作人员是否遵纪守法、保持职业道德操守进行监督。四是对文化行政机关的工作人员在文化行政活动中是否卓有成效地使用技能和技巧，以提高行政效率而进行的行政效能检查。

文化行政监督是文化行政管理的重要一环。如果缺少了这个环节，文化行政管理系统就不完整，文化行政活动就缺乏顺利达到目标的有效保障机制。实际上只有很好地实施文化行政监督，才能保证国家法律、政策的贯彻执行，同时可以防止文化行政机关工作人员由于利益、认识、能力和水平等原因造成的滥用职权、越权、侵权等行为的发生。此外，文化行政监督还是维护公共利益的重要手段。文化行政本质上是公共行政的一个类别，应当是公共利益的体现者和维护者，文化行政组织和工作人员必须严格依法办事，为社会提供优质的公共文化服务。

文化行政监督制度主要由五个层次构成：一是立法机关的文化行政监督。这个层次的行政监督是国家立法机关依据宪法对文化行政机关所实施的监督。立法机关文化行政监督的主要内容有：监督宪法的实施；监督由各级立法机关制定的法律、法规的执行情况；监督行政法规、规章以及有关规范性文件的合宪性和合法性；按照所辖权限监督并有权罢免同级文化行政领导人等。二是文化行政机关的内部监督。这种内部的监督又叫文化行政监察，就是文化行政系统内部设立专门行使监察权的行政机构，对内部的机构实行全面的监督。三是司法机关的文化行政监督。这个层次的监督通过司法手段和司法程序对文化行政机关以及工作人员的行政行为进行的，主要是法院通过审理各种刑事案件、民事案件、经济案件和行政案件，审查与此有关的文化行政机关及其工作人员的行政行为和个人行为的合法性，追究并制裁其违法、侵权、失职、贪污受贿等犯罪活动。四是社会力量的监督。这个层面的监督是依据宪法和法律享有一定权力的公民、法人和其他社会组织利用多种方式对文化行政机关和工作人员实施的监督。五是政党监督。政党对文化行政机关以及工作人员的监督主要是通过政治活动和政策制定来实现的。我国实行中国共产党领导的多党合作政治制度，各民主党派对国家文化行政机关的监督是我国政党监督的一个重要方面。

文化行政监督主体在实施文化行政监督时可以采取多种监督手段和方法。主要的监督手段和方法有：①质询。质询是立法机关对文化行政部门的工作提出疑问并要求做出答复的制度，是立法机关实施行政监督的一种方法。②弹劾。弹劾是指立法机关对文化行政机关的领导人犯罪或严重失职行为进行控告和制裁，追究其法律责任，罢免其职务的一种行政监督方式。③申诉与控告。申诉与控告不仅是文化行政监督的重要方式，而且是权利补救的重要措施。申诉是指文化行政监督主体认为文化行政机关及其工作人员在行政执行过程中侵犯了自身的合法权益，而向有关机关提出重新处理的意见和要求；控告是文化行政监督主体认为文化行政机关及其工作人员在行使行政权力过程中存在违法乱纪行为，依法向有关机关提出指控，并要求对其依法惩处。申诉与控告的主体可以是公民个人、社会团体、政党、检察机关、也可以是文化行政机关及其工作人员等，而受理机关是监察部门和司法机关。④报告与汇报。听取并审议包括文化工作在内的政府工作报告是立法机关实施行政监督的重要方式，而汇报是下级文化行政机关及其工作人员自觉接受上级行政监督的一种方式。⑤预、决算与审计。这是通过监督财政对文化行政部门实施行政监督的方式。在文化行政机关内部，一项工作执行前要向上级和财政部门提交预算方案，执行结束后要提出决算报告；审计是专门的审计部门对文化行政机关及其工作人员的财务情况进行查验，以确保行政执行的廉洁性。⑥检查、调查与视察。视察是立法机关、文化行政领导者或文化行政监察机关对文化行政机关及其工作人员的行政行为是否合法合理进行普遍的检查。调查是根据检查所得到的线索或公民的检举与控告，立法机关组织调查委员会或行政监察机关就专门事项对文化行政监督对象进行调查。视察是一种较为正规的文化行政监督方式，是立法机关就文化行政机关的全面工作或某项工作进行现场检查。⑦工作考核。工作考核是对下级文化行政机关和工作人员实施行政监督的方法。通过工作检查，对比工作计划与工作的实际成果，对执行者的行为做出评定，排除优劣等，对工作成果较好的予以奖励，对表现较差的予以惩戒。

【注释】

[1]孙荣，徐红.行政学原理［M］.上海：复旦大学出版社，2003.

[2]竺乾威.公共行政学［M］.上海：复旦大学出版社，2008.