公共文化财政支出

二、公共文化财政支出

（一）公共文化财政支出

1.公共文化财政支出概念

公共文化财政支出是以文化行政职能机构为主体，以公共财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了文化行政职能活动的范围及其所造成的损耗。究其实质而言，公共文化财政支出就是满足社会公共文化需求的社会资源配置活动，是文化行政职能机构通过财政收入将集中起来的财政资金有计划地分配，以满足社会公共文化需求和文化再生产的资金需要。

公共文化财政支出的项目繁多，各种支出的性质也不尽相同，比如有基本建设支出、日常运行支出、流动资金等，但是按照经济性质划分可以分成两大类：一类是购买性支出，另一类是转移性支出。购买性支出也称为消费性支出，是文化行政职能机构购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支出，包括用于文化行政机构购买进行日常政务活动所需要的商品和劳务支出。财政一手付出资金，另一手相应地获得了履行文化行政职能所需的商品和劳务。在购买性支出中，文化行政职能机构与其他经济主体一样，从事等价交换活动。购买性支出反映了文化行政职能机构履行文化行政职能对社会经济资源的需求。转移性支出表现为资金无偿的、单方面的转移，主要被用于中西部和经济欠发达地区公共文化投入等方面的支出。这项支出的特点是，文化行政职能机构付出了资金，却无任何商品和劳务所得，不存在任何交易问题。转移性支出并不反映文化行政职能机构占用社会经济资源的要求，只是文化经济资源在社会成员之间的再分配，文化行政职能机构只是充当再分配的中介，因此转移性支出对社会公平具有重要的影响和作用。

2.公共文化财政支出原则

公共文化财政支出的内容非常广泛，涉及文化活动的方方面面，在安排支出的过程中，会遇到各种复杂的矛盾，如支出与收入的矛盾、支出中各项之间的矛盾以及支出中如何实现支出效益的问题等。要正确处理这些矛盾，必须遵循一定的准则。这些原则是文化行政职能机构在安排和组织文化财务支出过程中应该遵守的基本原则，是财政规律在文化支出中具体化与系统化。一般来讲，公共文化财政支出原则要考虑两个前提条件：一是这些原则能否使公共文化财政支出促进文化事业的发展；二是这些原则能否覆盖公共文化财政支出的全过程，能否缓解公共文化财政支出中的主要矛盾。

首先，量入为出原则。市场经济条件下，社会对资源的供给相对于需求来说，总是稀缺的，因而社会对文化行政职能机构的公共需求是无限的，但是文化行政职能机构所能支配的财政收入又是有限的，两者之间存在的收支矛盾是资源稀缺规律的客观结果。这就决定了克服这个矛盾的唯一方法是实行量入为出的原则，把公共文化财政支出限定在公共收入总量允许的范围内，以公共收入来控制公共支出，其基本含义是指文化行政职能机构根据一年时间内的收入总量来安排支出，力争做到财政收支平衡。这一原则反映了一国经济发展水平对文化财政支出的制约。

其次，效益原则。公共文化财政支出的效益原则是指每笔支出所获得社会效益应当超过社会总成本，即应当超过政府通过税收或其他方式取得财政收入而使社会付出的代价。具体包括两个方面：一是使社会资源在文化行政职能机构和微观经济主体之间得到最合理的配置，以达到国家通过文化财政支出给社会带来的利益，应大于因为政府课税，或用于其他方式取得的收入使社会付出的代价的目的；二是要运用成本效益分析等方法对文化行政职能机构的每项财政支出进行预测，找到每一方案所耗费的经济资源与其所产生的社会效益的对比关系，以此来决定是否安排这项支出，或安排多少支出，使得以最小的财政支出，取得最大的社会效益。

第三，公平原则。公平原则的要求是，使每一个社会成员的基本文化需求有相对的文化产品和文化服务来满足，这是保证社会稳定和发展的重要条件。因此，公平原则更多地是政府通过公共文化财政支出结构和对象的调整来改善公众对文化产品和服务的占有份额，促进文化产品和服务分配的相对合理。

最后，统筹兼顾原则。统筹兼顾原则是指文化行政职能机构公共支出结构的安排，必须从全局出发，通盘规划，区分轻重缓急与主次先后，适当照顾各方面的需要，以保证文化行政职能的全面实现。一方面安排支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，应将资金集中于重点职能的实现上，以避免出现资金平均分配的现象；另一方面按照科学的支出顺序来安排财政资金的使用，做到先维持再发展。^[1]

（二）公共文化财政支出结构调整和优化

1.我国公共文化财政支出结构分析

所谓公共文化财政支出结构，就是公共文化财政支出的内部比例关系。这里的公共文化是指投入公益性的文化事业那一部分，不包括对经营性的文化产业那一部分的投入。根据有关研究者的研究成果，我国公共文化财政支出呈现以下特点：

（1）公共文化财政支出总量不足。这种不足表现为公共文化财政支出占国家财政支出比重过低。尽管从增长的速度来看，公共文化财政支出的增长幅度要快于同期财政支出（公共文化财政支出“一五”时期为4.97亿元，“十五”时期是496.16亿元，增长98.8倍；财政支出总数“一五”时期为1345.6亿元，“十五”时期是129692.91亿元，增长95.4倍），但是公共文化财政支出占国家财政支出总额的比重过小，小于0.5%，而且呈现下降的趋势（从“六五”时期的0.52%下降到“十五”时期的0.38%，下降幅度为0.14%）。其中，公共文化中的基本建设投资也呈现类似情况：不但基本建设投资过小，不到全国基本建设投资比重的0.5%，而且也呈现出下降的趋势，从“一五”时期的0.49%下降到“十五”时期的0.09%，下降了0.4%。

（2）公共文化财政支出的地区结构不尽合理。这种不合理表现为：

第一，公共文化财政支出地区不均衡，中西部偏少。从人均支出来看，1980年上海是河南的4倍，是贵州的4.25倍；1990年是河南的6.5倍，是贵州的5.48倍；到了2005年则是河南的11.08倍，是贵州的8.87倍。从支出的总额来看，1995年广东为27486万元，是山西的3倍，是宁夏的13倍；2000年为58321万元，是山西的4.7倍，是宁夏的16.1倍。从艺术表演团体的财政支出看，1995年广东为6533万元，是山西的2.8倍，是宁夏的10.1倍；2000年为12071万元，是山西的2.6倍，是宁夏的10倍；2004年为20103万元，是山西的2.2倍，是宁夏的9倍。从艺术表演场所财政支出来看，1995年广东为324万元，是山西的2.1倍，是宁夏的15.4倍；2004年为2097万元，是山西的8倍，是宁夏的19.9倍。从公共图书馆财政支出来看，1995年广东为6110万元，是山西的5.2倍，是宁夏的15倍；2005年为28592万元，是山西的5.9倍，是宁夏的19倍。从群众文化财政支出来看，1995年广东为4518万元，是山西的2.8倍，是宁夏的9倍；2005年为40125万元，是山西的7.2倍，是宁夏的21.1倍。

第二，公共文化财政支出城乡差距拉大。2003年财政对文化的投入为89.96亿元，其中城市文化投入63.57亿元，农村文化投入26.39亿元，城市的是农村的2.41倍；2005年投入总额为133.7亿元，其中城市为98亿元，农村35.7亿元，城市的是农村的2.75倍。2003年城市人均是12.14元，农村为3.43元，为3.54倍；2005年城市人均为17.43元，农村为4.79元，为3.64倍。

2.公共文化财政支出结构低度化的影响

公共文化财政支出结构低度化直接影响文化的发展，具体表现在：

首先，人文发展指数低。由于文化发展水平与快速发展的经济水平很不相称，使得我国人文发展指数排名落后。以菲律宾和亚美尼亚为例，尽管我国人均国内生产总值分别高于这两个国家，分别为这两个国家的1.16倍和1.36倍；但由于公共文化财政支出不足，使得我国成人识字率比菲律宾和亚美尼亚分别低1.7%和8.5%，居民文化素质不高，人文发展指数排名靠后，为94位。

其次，文化发展地区差距明显。文化财政投入的地区不均衡，导致文化事业发展的地区差距拉大。各地的艺术表演机构相差悬殊。2005年艺术表演团体最多的是浙江为273个，最少的是青海为12个，相差22.75倍。各地艺术表演的场次、场所差异也大。2004年艺术表演场次最多的是浙江为51场，最少的青海1场，相差51倍。2005年艺术表演场所的数量最多的是上海为160个，最少的青海只有1个，相差160倍。各地的公共图书藏书量也有很大差异，2005年总藏量最多的上海为6049万册，最少的西藏只有42万册，相差144倍。人均藏书量上海为34册，西藏为0.1册，相差340倍。

3.公共文化财政支出结构的优化

随着我国财政状况从吃饭型财政向公共财政的转型，公共财政将承担更多的公共文化的投入。鉴于我国文化发展还很落后，财政对文化发展的管理职能必须强化。

首先，要建立财政对文化投入的长效机制，提高公共文化财政支出的比重。财政性文化经费占GDP的比重，是国际公认的评价各国文化投入的主要指标，能够准确地反映文化在国家发展战略中的位置。要通过立法的形式规定预算内文化经费占财政支出的比例逐年提高，以此来保障公共文化财政支出。

其次，要优化公共文化财政的支出结构，加大对中西部的文化财政投入。中央财政要承担起中西部地区推动文化发所需要的必要资金，加大对中西部公共图书馆和其他文化场所建设经费的投入，并提高公共图书馆和其他文化场所的维修改造资金。中西部无论是城市社区还是农村地区，都是我国公共文化的最薄弱地区。这些地方文化设施严重不足，文化发展落后。除了加大文化财政的投入外，还要发挥财政的经济杠杆作用，积极引导社会资本投入公共文化事业。^[2]

（三）公共文化财政支出的效益评估

公共文化财政支出实际上就是将资源集中到文化行政职能机构的手中并由它们来支配使用。随着经济的发展，公共文化投资项目将越来越多，人们也越来越注意到公共支出的效益问题，以期通过最小的成本支出，取得较大的效益，从而实现资源的优化配置。

运用成本效益分析法选择最优的公共文化支出项目，一般经过以下几个步骤：一是文化行政职能机构确定备选项目和备选方案。文化行政职能部门会根据文化发展的情况，选择若干个行动目标；然后根据这些目标确定备选项目，针对每一个项目，组织专家制定备选方案。二是文化行政职能机构选择方案和项目的过程。要详细列出各个备选方案的成本与效益，并运用贴现方法将这些成本和效益折成现值，然后在备选方案中为每一个项目选择一个最佳实施方案；再根据业已确定的公共文化支出规模，在备选方案中选择一个最佳组合；最后对这个项目组合作机会成本分析，将支出最终确定下来。一般来说，这些效益和成本可以划分成五类：

（1）实际成本效益和金融成本效益。实际成本是指由于建设该项目而实际耗费的人力和物力，以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失。实际效益是指由于该项目建设而更多地生产出的社会财富。金融成本与效益，是指由于该项目的建设，使得社会经济文化的某些方面受到影响，使价格上升或下降，从而使某些单位和个人增加了收入或减少了收入。但是这一部分人的得或失，正好是另一部分人的失或得，整个社会的总成本与总效益的对比没有变化，所以，此种成本和效益又称为虚假成本和效益。

（2）直接成本效益与间接成本效益。直接成本包括建设、管理和维护该项目而投入的人力和物力的价值；直接效益则是指该项目直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值。间接成本又称次级成本，主要指由于该项目的建设而附带产生的人力和物力的耗费；间接效益也称次级效益，主要包括与该项目相关联部门产量的增加以及得到的其他社会福利。

（3）有形成本效益与无形成本效益。有形成本与效益，指的是可以用市场价格计算的且按惯例应记入会计账目的一切成本和效益；无形成本与效益，则是指不能经由市场估价的，因而也不能入账的一切成本和效益。

（4）内部成本效益和外部成本效益。内部成本与效益，包括一切在建设项目实施区域内所发生的成本与效益；外部成本与效益则是包括一切在建的项目实施区域以外所发生的成本与效益。

（5）中间成本效益与最终成本效益。中间成本与效益，是指在建设项目成为最终产品之前加入的其他活动所产生的一切成本和效益；最终成本与效益则指建设项目作为最终产品所产生的一切成本与效益。