国有文化资产管理

三、国有文化资产管理

（一）国有文化资产的概念

国有文化资产是指在从事文化产品生产经营、提供文化服务的文化企业和公益性文化事业单位中，国有独资、国有控股（含绝对控股、相对控股）和其他混合所有制经济中的国有经济成分，包括有形资产和无形资产、经营性资产和非经营性资产、固定资产和流动资产。

国有文化资产主要是由国家财政以各种形式向文化企事业单位拨款投入的资金，及其转化的有形资产积累和无形文化资产沉淀而形成的财富。国有文化资产包括政府享有所有权和追溯权的政府投资及其收益；包括由政府拨款维持的社会团体长期存在所形成的文化品牌、文化产品版权等无形资产。

从文化经济学角度来看，国有文化资产有广义和狭义之分。广义上的国有文化资产包括文化事业单位和国有文化企业的国有财产及文化版权；狭义的国有文化资产主要是指增值型或经营性的国有文化企业的各类资产。

从行业角度而言，国有文化资产主要分布于第三产业，部分性涉及第二产业，因其具有意识形态属性和商品属性，因而不同于通常意义的国有资产。国有文化资产分为经营性和非经营性的。经营性国有文化资产主要分布于出版发行业、新闻广播影视业、文化旅游业、网络服务业、广告业、艺术创作业、演出业、文化娱乐业、教育培训业、体育业、文化产品制造业、文化用品印刷包装设计业、文化信息传输服务业、会展文化服务业、文化产品出租与拍卖行业等。非盈利性国有文化资产主要分布于博物馆、图书馆、主题公园、文化馆（站）、部分新闻出版广播电视等。经营性和非经营性国有文化资产的区分是相对的概念，因为尚有一些行业目前还不能用这两类方法进行分类。

国有文化资产管理体制是指国家关于国有文化资产管理的出资人机构设置、职责划分及职能体系，有关国有文化资产的社会关系的规范以及国有文化资产管理的方式方法、规章制度的总称。国有资产管理体制的基本内容包括国有文化资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有文化资产管理机构和营运主体的关系；国有文化资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；政府职能和文化企事业单位的关系；文化事业单位和国有文化企业的关系；政治利益、意识形态和文化产业的相互关系；中央与地方国有文化资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有文化企业所有权和经营权的产权界定；国有文化资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有文化企业实行业绩考核、管理监督的制度等。^[3]

（二）国有文化资产的特点

国有文化资产是国有资产的重要组成部分。随着我国改革开放的不断推进，国有资产管理体制改革也不断取得进展。1988年成立了国有资产管理局，开始对国有资产进行界定、评估和登记等工作，归口财政部管理。1998年该局撤销并入财政部，由政府多个部门分别行使出资人的职责。2003年国务院组建正部级的国有资产监督委员会，作为其直属部门。期间，各种国有资产管理办法也相继出台。1995年国有资产管理局出台了《行政事业单位国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》，2003年国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，2006年财政部出台了《行政单位国有资产管理办法》和《事业单位国有资产监督管理暂行条例》，2008年全国人大颁布了《企业国有资产法》。通过这些法律、法规和规章，我国国有资产被赋予了作为公共投入生产社会公共产品和作为一般资本参与市场活动的双重职能。

由于我国国有文化资产承载着宣传文化教育功能，是确保党对意识形态领域影响力、控制力以及维护国家文化安全的重要载体，因而具有不同于一般国有资产管理的特殊性和复杂性。^[4]这种特殊性和复杂性表现为：首先，对公益性文化事业单位和经营性文化产业单位的理论划分遭遇技术操作难题。由于我国文化事业单位脱胎于计划经济体制，文化事业单位的原初功能设计与社会主义市场经济体制特别是提出公共文化服务概念后，出现了对接上的功能性紊乱。由此，在对事业单位的划分上需要有清晰的标准，但在实践中对于介于两者之间单位的划分，显得比较困难。其次，财政部门的监管幅度和能力难以适应基于社会主义市场经济体制的国有文化资产监督管理的艰巨要求。长期以来，财政部门对国有文化资产的管理参照事业单位和国有企业的资产管理办法，但这个管理方法对国有文化资产不能完全适用。第三，国资委对企业国有资产的监管制度尚不完全应用于国有文化企业资产的监管。由于文化产品和服务的内容属性决定必须坚持把社会效益放在首位以及维护国家文化安全等方面的需要，因此尽管国资委可以对文化企业的保值增值履行其职能，但对其社会责任特别是在复杂国际政治环境和国内政治经济制度下的意识形态、文化安全却无法保证。^[5]

（三）国有文化资产管理的实践

随着文化体制改革的推进，许多地方对国有文化资产管理进行了积极的探索。这些探索围绕国有文化资产授权经营为主要内容，但路径有所不同，形成了各自不同的特点。

1.以“控股公司”为特征

重庆市政府于2003年底，批准成立了设在市委宣传部的“重庆市文化国有资产配置重组办公室”，专门负责文化体制改革试点期间重庆市国有文化资产的配置重组以及授权经营工作。在明确重庆市政府作为国有文化资产出资人的前提下，2005年组建了“重庆市国有文化资产经营管理有限责任公司”。该公司是由重庆市政府出资组建并授权经营，重庆市委宣传部主管，重庆市财政局监管，以公司的方式行使重庆市国有文化资产出资人职责的国有独资公司。通过授权经营，该公司代表重庆市政府对重庆市级新闻出版、广播电视、文化系统企事业单位的国有资产履行出资人职责，对授权范围内所属国有文化资产拥有完整的“法人财产权”。其主要职责体现在“管人”、“管事”、“管资产”三个方面。重庆市政府的这种尝试是通过在监管层和实体操作层之间设立文化资产管理公司的做法，来建立一个有完整法人财产权的控股公司。其意义在于：第一，通过控股公司层的制度设计以及控股公司的授权经营，解决了重庆市国有文化资产长期以来所有者缺位的状况；第二，由文化资产管理公司负责文化资产的监管、投资方向的调控、重大投融资计划的审定问题，解决了原来监管机构只有权利，没有责任和风险的弊端；第三，文化资产管理公司“管人”、“管事”、“管资产”职能的确立，使得“政企分开”、“政事分开”和“政资分开”迈出了实质性的一步；第四，重庆市委宣传部门作为文化资产管理公司的主管单位，文化领域的意识形态安全得到了保证。但是由于这一尝试对实体层各文化单位是否具有法人财产权的界定依然模糊，所以具有事业和企业双重属性的文化单位能否真正成为有竞争力的市场主体依然不能确定。

2.以“联席会议”和“委托管理”为特征

2004年，上海市国资委通过委托的方式，向市委宣传部授权，明确上海市委宣传部作为上海市文化领域国有资产委托监管主体，并在其下设“上海市文化领域国有资产监督管理办公室”，直接负责上海市国有文化资产的监管工作。其运行机制是：首先，建立了一个由上海市宣传部、国资委、发改委、财政局共同组成的联席会议，作为上海市国有文化资产管理的战略性领导部门，共同对上海市国有文化资产的监管进行决策；其次，在操作层面的授权经营上，建立了一个由上海市国资委授权委托，由上海市委宣传部具体承担委托监管职责的上海市国有文化资产管理框架。这种做法对意识形态的安全性比较有保障，但是通过层层委托，增加了管理的难度，降低了权力效力，同时对传媒集团等文化实体独立市场地位的建立和推动作用也非常有限。

3.以“不完全授权”为特征

深圳市也是通过由深圳市国资委与宣传部签订委托书，将深圳报业集团、深圳广电集团、深圳发行集团委托给市委宣传部进行管理。与上海做法稍有不同的是，深圳市委宣传部是配合深圳市国资委对托管的三个文化集团的国有资产进行监管。深圳市委宣传部就三个文化集团的薪酬方案、限额以及产权变动、投融资、抵押担保等事项出具审查意见，而三家文化集团需要分别与深圳市国资委签订国有资产保值增值的责任书。这是一种不完全委托，即对文化资产运营单位进行授权的直接委托者仍由深圳市国资委担当，而深圳市国资委对深圳市委宣传部的委托只是一种要求配合监管的委托。这种做法实际上是直接对国有文化资产单位进行授权，受托者是文化经营单位实体，通过授权而使其拥有法人财产权。这对于解放文化单位的生产力有实质性的意义。

4.以“双重授权”结构为特征

2007年，湖北省政府决定，由湖北省财政厅监督，湖北日报报业集团将国有资产授权给其下属的湖北日报楚天传媒有限责任公司经营。实际上，湖北省政府通过批准湖北日报社将所持有的全部经营性国有资产授权给湖北日报楚天传媒有限责任公司，即承认了湖北日报社（事业单位）对其经营性国有资产的完整经营权。

5.以“联合监管”和“精确考核”为特征

2004年，宁波市政府将宁波日报报业集团列为“国有资产授权经营单位”。其做法是，在出资人职责上，由宁波市国资委担当委托人；在运营主体上，由实体运营机构“宁波日报报业集团”担当受托人；在监管层面上，建立了由宁波市国资委、宣传部、组织部及文广局联合监管及考核的准董事会机制；在授权内容上，出资者授予报业集团资产的产权转让权、资产担保权、收益处分权和投资决策权，权利明确，职责清晰；在考核机制上，将对集团的考核与对集团主要经营者的考核相结合。^[6]