文化行政绩效管理

二、文化行政绩效管理

（一）文化行政绩效管理的含义

“绩效”这一概念常与生产力、质量、效果、责任等概念相互关联，一般认为，绩效是行为主体在工作和活动中所取得的积极的工作效果。因此，文化行政绩效是指文化行政组织在实施文化管理的过程中所取得的积极的工作效果。文化行政绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序，对文化行政组织的业绩、成就和实际工作作出尽可能的准确评估，在此基础上对文化行政组织的绩效进行改善和提高。从绩效评估的本质出发，文化行政绩效管理是指文化行政组织试图在实现某种目标的过程中，按照科学的程序，依据可量化的指标对文化行政组织的工作绩效进行准确评估，以改善和提高文化行政组织工作绩效的一套体系和管理方法。也就是说：

其一，文化行政绩效管理是一个运作的系统，是为了达到文化行政组织设定的绩效目标并最终提高工作绩效而作出的一系列制度安排和实施的管理机制和方法。其工作涉及到文化行政组织管理的各个领域和活动环节，包括工作制度、人事制度、财务制度等。另外，还需要运用不同的方法，如杠杆管理法、质量管理法等，将管理方法统一于绩效管理的体系之中，形成一个完整的运作系统，为支持高效的文化行政组织而服务。

其二，文化行政绩效是一个管理过程，是为了提高工作绩效而采取的一整套具体操作程序。文化行政绩效管理作为操作程序应当包括明确的文化行政组织目标、制定文化行政组织的年度计划、实施绩效评估的具体步骤等。各个环节紧密相连，相互影响，一个环节的成功与否直接影响下一个环节的实施情况；各个环节相互依存，缺一不可，任何一个环节的缺失都将导致整个管理链的断裂，使得绩效管理成效减弱或失去意义。

其三，文化行政绩效管理是一种改革的手段，是为了改变文化行政组织原有的管理模式、组织氛围及领导方式，消除那些导致组织绩效不高的因素，提供文化行政组织的发展动力，发掘文化行政组织的发展活力的一种手段。文化行政绩效管理不仅仅是一种管理制度上的改变，而且是一种管理理念的改进，是改变文化行政组织精神面貌的一种有效尝试。

（二）文化行政绩效评估的类型

文化行政绩效评估是绩效管理中的一个重要环节。根据不同的视角，可以将其分为不同的类型。具体说，从评估的组织形式看，可以分为正式评估和非正式评估；从评估的机构看，可以分为内部评估和外部评估；从评估的时限看，可以分为长期评估、中期评估和短期评估；从评估的层次上看，可以分为宏观评估、中观评估和微观评估；从评估的指标看，可以分为定量评估和定性评估。

（1）正式评估和非正式评估。正式评估指预先制定完整的评估方案，由确定的评估者根据严格规定所进行的评估。正式评估具有评估方案科学化、评估过程标准化、评估结论较为全面的特点。它在文化行政组织管理绩效评估中占有主导地位，其结论可以作为评判文化行政组织绩效高低的依据。这种评估需要系统地掌握相关信息，对评估者的素质也有很高的要求。非正式评估指对评估者、评估内容和评估程序没有严格的规定，人们只是根据自己掌握的情况对文化行政组织的绩效进行评估。其方式灵活、简便易行，有利于增强公民的参与意识，弥补正式评估的不足。但由于缺乏详尽的信息和科学的程序，难免有主观随意性的成分。

（2）内部评估和外部评估。内部评估是由文化行政组织内部完成的评估。有文化行政组织内部人员熟悉组织的运作、掌握第一手信息，因此有利于评估的展开；同时评估者也可以根据评估结果对组织目标和措施作及时调整。但由于评估者可能代表了某个局部利益，因此能否做到客观公正是没有把握的。外部评估是由文化行政组织之外的评估者所实施的评估。它可以是由文化行政组织委托的研究机构或专业性咨询机构进行，也可以是由媒体或民间团体进行。相对内部评估，其评估一般较为客观，其缺点是不易获得真实而全面的信息。

（3）长期评估、中期评估和短期评估。长期评估是对文化行政组织一定期限，一般为5年以上的行政行为进行的评估，主要适用于需要长时间才能展现其效果的那些文化行政行为。中期评估的时间一般为1～5年。在这个时间段内，大多数的文化行政组织的绩效会比较充分地表现出来，因此其应用范围比较广。短期评估一般时间段为1年，主要适用于短期内便可以充分展现结果的项目。

（4）宏观评估、中观评估和微观评估。宏观评估是指对文化行政组织绩效进行的整体性、综合性的评估。作为一个整体性的概念，其特点是主要是对文化行政组织在特定时期内的业绩做全局性的评价，因而其评价体系和评价指标必须具有较强的综合性。中观评估是对文化行政组织内部各职能部门的评估，其特点是一方面为宏观评估奠定基础，另一方面又蕴含了微观评估的各项内容。微观评估包括对文化行政组织所实施的某些项目的评估和对其成员个人实施的绩效的评估。其作用在于为宏观评估和中观评估打下基础。

（5）定量评估和定性评估。定量评估是指用量化的指标实施的评估。定量指标又称为数值分析指标，因为它具体、直观，所以这种测评方法可以使评估结论直接、明晰地展现出来。但是由于文化行政组织的绩效多半难以量化，因而定量评估的方法在文化行政组织绩效评估中受到一定的限制。定性评估是对难以定量考核的绩效，通过概念、属性、通行惯例等项目进行描述和判断，从而显明绩效优劣的评估。其特点是具有一定的抽象性、广泛性，因此可以弥补定量评估的不足，但其在实施过程中也有主观色彩的问题。

（三）文化行政绩效评估的原则

文化行政绩效评估应当有贯穿于整个体系的精神主线，即评估的原则。这些原则是绩效评估的生命所在，是其价值和基本要求的体现。如果缺少这些原则，评估体系就会失去科学性和灵魂。

首先，要坚持科学公正的原则。评估制度的品质在于科学与公正。评估的目的是为了了解被评估者的工作情况，以此来提高和促进被评估者的绩效。如果评估的科学性和公正性被扭曲，就不能真实地反映出被评估者工作的真实状况，从而失去评估本身的价值。

其次，要坚持公开透明的原则。作为对文化行政组织的工作评估，绩效评估必须要将公众的意见纳入到评估体系之中。绩效评估的过程和结果都必须向公众公开。此外公正透明的原则还意味着评估可让被评估者跟踪和了解。如果评估的方法不透明，被评估者就看不出在检查什么样的工作，而只有当被评估者明白评估的内容，才会朝着评估导向的目标发展。文化行政组织需要有一个公众明白的规则来面向公众，以取得他们的理解、认同与参与。

第三，要坚持全面系统的原则。评估的公正性依赖于评估设计的系统性和全面性。所谓系统性，就是要将评估作为一个整体来看，而不可将评估的各个方面隔离开来。全面性则要将文化行政组织的工作所应当有的职责都纳入评估体系，而不能只将工作的某些方面作为考评内容，而对其他方面不予考虑。在实践中有一个不好的评估设计方案，就是只注重所谓的硬指标，即所谓的“干货”，而忽视软环境这类的内容，已经产生一定的不良后果。因此，对评估的改革要注意朝着评估的系统性和全面性方向努力。

最后，要坚持可操作的原则。可操作的原则要求评估一要便于具体操作，二要便于进行横向和纵向的比较。具体说，就是评估的标准要便于理解，评估的信息要便于统计，评估的开展要便于组织，评估的结果要便于分析。既要注意不能事无巨细都纳入评估，指标设计过于繁杂，过程过于复杂，评估成本过高，超出现实操作能力；也要注意不能将指标设计过于简单，难以反映客观实际。

（四）文化行政绩效评估的步骤

绩效评估不但包括对文化行政组织绩效的判断，还包括对绩效结果的运用。绩效评估的步骤是反映绩效评估是否全面、系统的重要因素。如果缺少其中的任何一个环节，绩效评估都可能难以达到预期的目的。

首先，确定评估项目。评估项目包括被评估的文化行政组织（或个人）主要职能的概括。不同层级的文化行政组织和不同的文化行政组织其职能不同，因而对其绩效的评估就要采取不同的评估项目。在选定评估项目的时候，要广泛收集被评估组织或个人的信息和资料。一般来说，划分和确定评估项目要考虑两个因素：一是绩效评估所需要使用的信息资料；二是绩效评估者根据其价值观选择和确定所评估的事项。绩效评估所使用的信息资料是文化行政组织的工作计划和方案、工作汇报、解决公众来信的记录、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会记录、会议记录、重大决策过程、成果鉴定结果等。这些信息资料要求能准确客观地反映政府机关的管理绩效、社会效果以及在管理过程中出现的问题。

其次，选择绩效评估标准。绩效评估指标是测定文化行政机关为公众提供公共文化产品和文化服务状况的标准。它是反映机构、项目、程序或者功能如何运作的重要标准。绩效指标不仅要能够反映工作任务的完成程度，而且应当反映工作任务或目标完成的过程。具体说，就是要建立的绩效指标体系不仅要清楚地表明文化行政机关完成了什么工作，而且还要标明文化行政机关是怎样完成这些工作的，完成这些工作是为了什么。其具体指标包括：①投入指标，即为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力和信息等。投入指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的各种资源、服务的需求是非常重要的。②产出指标，即提供的公共文化产品的数量和公共文化服务单位，反映为提供产品和服务所做的努力。③效果指标，即公共文化产品和公共文化服务提供之后产生的效果，反映出一段时间后条件或环境的改善。效果包括长期效果和短期效果。效果指标可以反映出文化行政机关是否达到原定的目标。④质量指标，即反映公众期待的有效性。测定质量包括确定性、准确度、竞争性和敏捷性。它表明文化行政机关提供文化公共产品与服务的态度、使用的方法与手段、管理能力等。质量测定主要包括两个方面：一是对合目的性的测定，二是对公众满意度的测定。所谓合目的性，是指文化行政机关的工作效果是否符合开展这项工作的目的。合目的性是通过对产出的质量和工作程序来衡量的。所谓公众满意度，是指公众尤其是文化行政机关服务的对象对其工作效果是否满意。⑤成本—效益指标，即提供的公共文化产品和服务的程度与所需资金、人力资源的成本之比，它们将投入和产出结合起来，一般包括单位成本、个案处理的平均时间、反应速度等具体指标。

第三，建立多元评估主体。以往习惯于由上级文化行政机关对下级机关进行评估，随着公众导向性等管理理念的发展，原来的单一性评估主体正在逐步转变为多元评估主体。这些评估主体包括：①文化行政机关自身。自我评估的好处在于有针对性。文化行政机关自己制定工作计划，对于工作计划所要完成的任务、所需要的资源、现在完成情况以及所遇到的困难，最为清楚。自我评估可以刺激其寻找更好的工作方法，使其更加清楚自己需要努力的方向，以避免不切实际的计划。②上级机关。从文化行政机关内管理的角度看，上级机关必须拥有一定的权威，才能保证工作的顺利进行，部门领导对下级评估即构成这一权威的组成部分。从权力与责任对等的角度看，上级机关承担责任的同时应当承担对等的权力。③公众。公民对行政机关的参与管理和监督权是宪法授予的，因此公众是有权对文化行政机关的绩效进行评估的。让公众参与绩效评估的过程中，可以实现公众对文化行政机关工作进行监督的目的。让公众参与绩效评估符合民主化和法制化的基本要求。④专家。对一些专业性较强的工作，普通公众难以分清好与坏，这时就需要专家介入评估。发挥专家在文化行政机关绩效评估中的作用对于建立科学的评估体系是十分必要的。

第四，确定评估结果的等级。在各项评估依据评估指标进行评估之后，将各个文化行政机关的绩效分为不同的等级。对各个等级应当给以对应的一定分值范围。虽然不同的机关的指标会有所不同，但是可以对这些指标进行评分后再抽象为几个主要方面的分数，从而使不太相同的文化行政机关的绩效具有一定程度上的可比性。将分值与相对应等级的分值进行对应后，得出文化行政机关绩效的不同等级，并以此等级作为后面奖惩的依据。

第五，公开评估结果。将评估的结果进行公开是非常必要的。文化行政机关工作的结果与公众的生活密切相关。公众作为文化行政机关的最终承受者，文化行政机关的每一项决策，都会对其文化生活产生直接的影响。因此，只有将评估结果公布，接受公众的监督，才能真正对文化行政机关的工作产生推动作用。从文化行政机关本身来说，也需要这种公开。只有将各本门、各单位绩效评估公开，通过比较，文化行政机关才能从心理上根本认识到自身的不足，也才能看清为何不足。

最后，总结和奖惩。评估后的总结是指对绩效进行评估后，被评估者就评估结果中反映出来的问题进行说明、解释和分析，并提出改进和努力的方向。这个情况实际上是对工作绩效的一次总结。在绩效总结中需要说明绩效目标完成的成功之处、解释并说明哪些绩效目标还没有完成、这些目标没有达成的原因、对这些目标将采取何种措施。在绩效评估制度中激励措施是不可缺少的。因为一种制度没有激励手段，就会失去保持运作的后续力。一种良好的激励手段能够给文化行政组织带来活力和动力。一种失败的激励手段不仅无法起到激励作用，反而会伤害工作的积极性。同时，要实行奖励与惩罚手段并用的策略。尽管惩罚性手段容易使人对绩效评估产生抵触情绪，但是这对文化行政组织刚刚开始实行起来的绩效评估是非常有利的。

（五）文化行政绩效评估的方法

一般来说，常用的绩效评估方法主要有以下八种：

1.实际记录法

实际记录法，即以记录文化行政机关的实际工作情况为评估手段，通常由评估主体发放统一形式的表格，并按一定时间限度记录一段时间内的工作情况，定期进行一次正式的评估。实际记录法的内容通常包括被评估者的工作进度、出勤情况、违纪情况等。

2.目标评估法

目标评估法，即将文化行政机关目标的实现情况与预先设定的目标进行比较，将文化行政机关工作人员的个人目标实现情况与组织分解到个人的目标进行比较。通过这种评估测量组织绩效目标的完成程度，明晰组织工作实践与目标的差距，向组织及其成员反馈工作信息。

3.因素评估法

因素评估法，即对文化行政机关工作的主客观条件进行全面的评估。通过调查分析和数据统计，分析哪些是文化行政组织与工作人员的主观因素，哪些是客观因素，在此基础上形成对不同分值的标准体系，然后将被评估者纳入该体系中进行评估，得出评估结果。

4.比较评估法

比较评估法，即将某个文化行政机关的绩效与相似工作性质或相似工作条件的其他文化行政机关的绩效进行比较，或者将某个文化行政机关的绩效与其相类似的其他组织的绩效进行比较评估。

5.关键事件法

关键事件法，即抓住文化行政机关的关键事件来了解绩效的目的，评估主体在一定的时间内，根据所记录的事件与被评估者当面讨论后的工作绩效。

6.自由报告法

自由报告法，即由文化行政机关的首长做工作陈述，总结取得的成绩，指出不足，分析失败原因，以此作为评估材料的来源。

7.行为锚定评估法

行为锚定评估法，即通过一种等级评价表，将绩效的行为进行等级性量化。这个方法综合了图表评分法和关键事件法的主要元素，形成规范的评分表格。

8.360度评估法

360度评估法，即评估主体并不仅仅是被评估者的上级，还可以包括是被评估者自身、下属或者有协作关系的其他行政组织，通过与其相关的方方面面来衡量被评估者的绩效。

（六）文化行政绩效评估的作用

文化行政绩效评估是改善文化行政管理的一种有效工具，对准确评估文化行政机关的绩效、推进建立绩效、责任、透明的文化行政、加强文化行政机关与公众的沟通等方面都能起到积极的作用，具体表现在：①准确评估文化行政绩效。绩效评估针对原来考评的不足，通过一系列制度安排和具体操作程序的设计，扩大了评估主体的范围，细化了评估的原则，加强了评估标准的全面性，是一种较为科学、公正的评估手段。②推动建立绩效、责任、透明的文化行政。绩效评估通过评估体系的构建，通过服务宗旨、公众导向、健全程序、成本管理和公开透明的管理因素，整合多种管理理念和方法，使文化行政在民主和法制的大框架下得以推进，最终建立责任、透明和绩效的文化行政。③加强文化行政机关与公众的沟通。绩效管理为文化行政机关与公众阻塞的沟通提供一个有效的渠道。文化行政机关要真正落实服务的宗旨，必须与公众取得良好的沟通，而沟通必须经常化和制度化，绩效管理可以为这种沟通提供制度性的保证，从而为文化行政机关与公众的良性互动打开一个开阔的通道。