中国文化行政的发展

时间：2023-02-24 理论教育版权反馈

【摘要】：文化行政部门既代表政府行使公共文化管理职能，又代表政府行使国有资产出资人的职能。它既是社会文化的管理者，又是国家相关文化产权的代理人。新中国成立初期文化体制框架的形成，也受到中国共产党人在长期的战争中所积淀的体制传统的深刻影响，是战时各根据地的文艺体制在新中国建立后的惯性和延续。

中国文化行政的发展_公共文化行政学

三、中国文化行政的发展

人们习惯于把改革前的文化体制叫做传统文化体制，这个叫法有许多问题。传统与现代对应，那么当下的文化体制应该叫现代文化体制才对。实际上，现代文化体制的叫法既不科学，又很别扭，也不能反映转型时期文化体制的特点。所以，用计划文化体制来代替传统文化体制的叫法，其一，可以与计划经济体制相对照，准确反映那个时期文化体制的特点；其二，可以与当下市场经济基础上的文化体制重构相呼应。文化行政当代发展的动力是文化体制改革。而对计划文化体制的改革是这种制度设计本身的缺陷、经济体制改革所带来的文化市场的出现和对文化体制变革自觉意识的形成等诸多因素合力的结果。

（一）计划文化体制的形成与特点

一定的体制是一定思想观念的外在形式。在无产阶级革命取得成功以后，社会主义国家在选择其政治体制、经济体制和文化体制的时候，显示出惊人的相同。无产阶级革命的导师们对这些新制度设计的基本理念是建立在对资本主义制度弊端反思和批判的基础上的。资本主义在国家制度选择上，“不管它的形式如何，本质上都是资本主义的机器、资本家的国家、理想的总资本家。”^[3]资本主义的制度基本矛盾在于，资本主义私人占有制与生产社会化之间的矛盾。其具体表现为：个别企业的有组织和整个社会无政府状态的矛盾。这个基本矛盾是资本主义自身无法克服的。因此，社会主义在制度设计上主要是吸取资本主义制度设计的教训，避免资本主义这一基本矛盾发生：一方面要确保社会主义公有制建立；另一方面要使整个国家经济像个别企业（大公司）有计划生产一样，有计划地运行。马克思认为，随着生产力越来越社会化，公司组织将越来越巨大，直到覆盖整个国民经济，从而把大公司的内部计划变为全社会的计划。^[4]列宁也认为，社会主义在制度设计上，就是把全体社会成员都变成国家雇员，使整个苏维埃经济像一个超级国家公司那样组织起来^[5]。选择计划体制，在马克思主义经典作家看来，是保证社会主义公有制实现的当然手段。从社会主义国家的实践上看，计划体制之所以兴起于经济落后的社会主义国家，一方面是这些国家的政府是通过无产阶级革命建立起来的，拥有强大的权威和力量；另一方面，这些国家之所以发生革命，一般都是由于受帝国主义和国际资本压迫，经济落后和不独立，因此要求实行赶超战略；而计划经济所具有的强大社会动员能力、政府集中资源配置以及高积累机制，都使得无产阶级政党通过革命取得政权后去选择它。^[6]

中国计划体制建立是革命逻辑的必然结果，是外因与内因结合的结果：外部因素生成人们设计中国文化体制的导向性机制；内部因素则构成可供嫁接的内源性基础。首先是受前苏联意识形态模式的影响。由于中国共产党与前苏联共产党有着深厚的历史渊源，前苏联的意识形态模式对新中国初期具有重要的示范效应，当时新中国所确立的文化管理模式在许多方面体现为对前苏联模式的借鉴和移植。前苏联意识形态模式具有以下基本特点：一是高度集中管理。十月革命之初，出于对敌斗争的迫切需要，列宁于革命后第三天签署了《出版法令》，实行严格的新闻报刊管制；随后又颁布了《关于实行广告的国家垄断法令》。1919年3月俄共（布）八大《关于组织问题》的决议规定，出版、宣传等工作，实行最“严格的纪律”和集中制，意识形态领域集中管理原则以政策法令的形式得以确立。二是党政兼管。十月革命前后，俄共（布）出于加强对意识形态的领导和管理，从一开始就沿着党、政两个系统建立领导管理机构。1917年3月，俄共（布）中央就设立了出版局；1920年8月成立了中央宣传鼓动部，作为意识形态领域内的最高领导机关；在政府系统，1917年11月在人民委员会下设出版局，1918年7月成立了教育人民委员部，作为领导全国文化教育的最高国家行政机关。三是任命制。如教育人民委员由全俄中央执行委员会遴选任命。1919年3月八大《关于党和苏维埃报刊》的决议规定，党任命党和苏维埃报刊的编辑，党委给编辑部下达一般的政策上的指示，并监督执行。四是设立直属文化机构。1918年9月，俄共（布）中央执委会决定将彼得格勒电讯社、出版局和各省及驻国外新闻机构合并，成立统一的中央新闻机构——俄罗斯电讯社（塔斯社的前身）。1919年5月，在教育人民委员部属下建立了国家出版社。五是“管”“办”一体。文化行政部门既代表政府行使公共文化管理职能，又代表政府行使国有资产出资人的职能。它既是社会文化的管理者，又是国家相关文化产权的代理人。

其次，是战时文化体制的延续。新中国成立初期文化体制框架的形成，也受到中国共产党人在长期的战争中所积淀的体制传统的深刻影响，是战时各根据地的文艺体制在新中国建立后的惯性和延续。中国共产党是在长期的斗争中由弱小迅速成长为执政党的，它在从1921年到1949年近30年的尖锐复杂的军事斗争环境中形成一套“体制传统”，即政治保证、集中控制、统一领导、统一指挥、迅速行动，这种“体制传统”对包括文化体制在内的国家体制的形成具有深刻的影响。战争时期，宣传舆论在动员和组织社会力量参与对敌斗争中的巨大作用逐步为各政党、各种政治力量所认识。毛泽东、周恩来、林伯渠等革命先辈在发起成立延安鲁迅艺术学院时，就认为，艺术——戏剧、音乐、美术、文学是宣传、鼓动与组织群众最有力的武器。

中国20世纪50年代上半期，是中国计划体制形成时期。在此期间，中国结束了长期的战乱，实现了的民族独立，建立了强大廉洁的政府，开始了大规模的社会建设。但是，这个时期，由于朝鲜战争的爆发，中国的国家安全受到威胁，而国内落后的工业和众多的人口，使得建立独立工业体系和提高积累率成为促进经济发展的两个重要因素。在这种背景下，强大的政府自然要选择政府主导型的发展模式，而这种要求与中国共产党的社会主义目标相结合，就使中国走上了单一公有制和计划经济道路。^[7]1953年中共中央批转由中央宣传部编写、经毛泽东修改的《为动员一切力量把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，明确指出党在过渡时期总路线实质就是“使生产资料社会主义的所有制成为我们国家和社会唯一的经济基础”^[8]。毛泽东说：“总路线也可以说就是解决所有制问题。”^[9]所有制选择确定后，选择计划体制就是顺理成章的事了。因为公有制的实现，必须有能够代表人民利益的政府去落实。因此，计划体制实际上就是政府主导经济文化和社会发展的一种特别模式。其特点正如刘少奇所表述的那样：“在全国计划之外，不能再有其他计划。全国是一本账，一盘棋。不应该有不列入计划的经济活动。不列入计划就会发生无政府状态。不能一部分是计划经济，一部分是无计划经济。”^[10]可见，计划体制就是一个由政府全盘主导的社会发展体制。

新中国建立初期，随着各根据地的艺术团体被改造成为国家艺术院团，一批军队文艺干部转业成为党委思想领导机关和国家文化行政系统的基本干部队伍，建国初期许多省一级的剧团如山东省京剧团、江苏省京剧团、宁夏京剧团、广西京剧团等都是由军队的剧团成建制地转入地方而形成的。它们所习惯的军事管理方式被自然而然地带到了文化行业系统。同时随着大批留苏人员回国，同样源于战时体制的前苏联文化体制在此找到了具有同质性的生存环境，中国可以对前苏联模式毫无障碍地实行嫁接，中国文化体制最终形成和确立。

不论是前苏联还是中国，文化管理体制的初始起点都是集中文化资源、掌握宣传舆论控制权以应付国内战争的需要。战争年代的成功经验也的确证明，集中管理模式可以带来很高的效率。因此，在文化管理体制形成初期就确立了这样一个基本原则：为了保证党组织充分有效地利用相关文化资源，党对意识形态领域必须实行高度集权的领导管理方式。从这一原则出发，前苏联共产党人确立了如下文化体制设计过程中的基本逻辑：第一，党对意识形态领域实施集中管理，有利于提高效率并保证其正确的发展方向，建立党委宣传鼓动部作为领导全国文化事业的最高机关；第二，党通过掌握党内外文化机关的人事任免权，保证党对各项文化事业活动主体的“格式化”和“无差别”的管理；第三，通过把政府文化行政机关和社会文化组织附属于党内思想政治领导机关之下的体制设计，建立起党内权力中枢对政府文化行政机关和社会文化组织的信息传递与控制机制。

前苏联经验证明，依据这种理念设计出来的文化体制，确实是保证党对意识形态领导和实施“格式化”管理的极好载体。但出乎这些革命者意料的是，这种在战争时期似乎十分有效的体制一进入和平时期却出现了一些他们始料未及的“制度化意外”。第一，它使文化业务部门的管理权向党内转移和集中成为一种自然的趋势。一方面，相对于政府文化机关和社会文化组织，党的思想政治领导机关在权力结构系列中具有一种明显的“势能优势”，在权力分配中占有绝对的主动位置；另一方面，政府文化管理机关和社会文化组织在意识形态刚性原则的约束下，也存在着一种主动上交管理决策权（如处处请示、事事汇报）以规避风险的“安全”动机。第二，它使政府文化管理机构向专业化的方向发展，政府管理机构呈不断膨胀的趋势。其特点是：综合性政府管理机构中的二级机构不断地被独立出来，成为直属中央政府的全国性专业管理机构。如在1920年代的前苏联，管理全国文化事业的只有教育人民委员部一个全国性政府机构，到1930年代，艺术、电影、广播等专业性机构不断地被独立出来，单独设为直属前苏联人民委员会的全国性管理机构。第三，它使社会文化团体日益行政化、官僚化，职能萎缩，失去其在文化体制中应有的地位和作用。

传统文化体制是计划体制的有机组成部分，是依赖计划体制而存在：①它依赖于计划体制所提供的基本制度规则。新中国建立后所确立的计划体制作为社会基础结构的制度化表达，规定了文化行业系统的基本“游戏规则”。计划体制规定了文化行业部门体制结构的基本框架，包括产权制度、生产分类管理制度、户籍制度、社会保障制度、人事制度和财务制度。这些基本制度从纵向和横向上规定了文化系统和文化单位的内容、属性和功能，从而使文化行业系统在整个社会大系统中具备了独有的“身份执照”。②它依赖于计划体制所提供的经费支持。在计划体制下，文化体制是整个庞大计划体系中的一个基础环节，承担着社会资源配置的基础功能。由国家所掌握的资源通过文化行政系统源源不断地流向基层文化单位，以维持文化行业的正常运转。文化系统基本形成一个相对封闭的组织系统。这种相对封闭的文化体制保证了党和政府对意识形态的绝对权威，但同时也造成了文化系统对国家财政的强烈依赖。据文化部计划财务司的统计，从“一五”到2001年，国家对文化事业投入共计610.62亿元，占同期财政总支出的0.438%。在上述系统中，资源由财政向文化系统单向流动。这种单向流动决定了文化单位对政府财政的高度依赖。转型期国家财政能力弱化，文化系统的窘困立现。^[11]

传统文化体制实质就是计划文化体制。它是与政治体制和计划经济体制相匹配的一整套文化管理制度和运行机制的总和，是与计划经济体制相对应的计划管理体制。其特点是：政府就像一个超级文化大公司，控制一切资源，并依靠政治权威和强制力手段，通过文化行政机构和文化事业、企业单位的组织体系，对文化生产和消费进行统一管理（即所谓的四个统一：统一计划、统一组织、统一生产和统一流通）。按照这个管理体系，文化体制中的基本关系是三个方面的关系：政府、事业和企业单位、人民群众。政府负责文化生产的计划和组织；文化事业和企业单位（计划体制下纯粹的文化企业单位数量不多）负责文化产品生产和流通；人民群众是文化消费者。

为什么这么一个设计缜密的体制后来会出现问题呢？有研究者认为，无论是经济体制改革，还是文化体制改革，都是现实所逼。“在匆忙进行的社会主义改造的基础上建立起的前苏联式的集中计划体制，非但没有进一步激发人民大众的创造热情，相反形成了毛泽东主席所说的寻寻觅觅、冷冷清清、凄凄惨惨戚戚，缺乏生机与活力的局面。于是改革就提上了日程。”^[12]文化体制的弊端具体表现为：从政府方面来看，按照经济学家诺斯的两种成本理论，政府由于没有市场交易成本而必然造成组织成本过高，使得政府陷于一种高成本消耗的被动状态；^[13]从生产者的文化事业、企业单位来看，严重缺乏积极性，文化生产力受到极大的限制；从消费者方面看，文化产品严重缺乏，不能满足文化消费需求。既然这种体制的运行困难重重，改革似乎是顺理成章的事了。其实不然。文革后期，毛泽东也有过两次反思，一次说现在“戏剧、文艺作品太少了”^[14]。另一次说过新中国建立后把知识分子“统包”下来的做法可能是个错误。但是在没有反思整个计划体制的前提下，这种对一般现象的反思是不可能引发文化体制改革的。

事实上，计划文化体制的要害问题只有一个，就是完全迷信和依赖政府的作用，而又完全否定市场的价值。计划文化体制中的政府是一个万能的政府，它既是公有制的代表者，又是计划体制的组织者。一方面由于所有制结构的单一化和文化事业活动的非市场化，从而禁止了私人以及其他社会团体兴办文化事业单位；另一方面政府是成为一切文化活动唯一主体，直接配置文化社会资源，直接组织和管理文化生产和分配活动，直接控制整个社会文化活动的运行。所有的文化生产活动都是通过政府——文化事业单位这种运行模式得以实现的，完全把文化市场排斥在这一模式之外。

（二）文化体制改革的动因

文化体制改的动因来源于两个方面：一是文化市场的兴起，二是执政党文化体制变革自觉意识的形成。

为什么完全排斥文化市场的计划文化体制必然要改革呢？在邓小平关于计划和市场谈话之前，市场问题一直是中国最为敏感的理论问题。但是并非理论问题没有澄清之前，现实中就没有市场的存在。事实上，在经济体制改革前，存在着一种所谓的潜在市场。这种潜在市场首先表现为有一定的消费者的市场需求，其次表现为有一定的生产者的商品供给。市场的基础是交换需求和等价交换。在物品供应紧缺的年代，恰恰是商品交易最迫切的时候。其实，计划体制内的各个行业都有发展市场的内在需求。国有企业需要，集体企业也需要。但是，这些行业和部门的生产和销售都由政府“统包”，也就是说，他们不需要考虑原料的来源和产品的营销，只要负责把产品生产出来就可以了，而投入和产出是否合理，有没有经济效益则不是他们的事情。计划体制下的企业只需要对产品的社会效益（产品质量）负责，而不需要对产品的经济效益负责。这样，企业成为市场主体的那种欲望和可能性就被彻底地遏制了。在计划体制下，这些企业逐步分化，形成复杂的利益偏好，一方面逐步被“兜底”（这是一种极端的情况，即使企业生产的产品全部积压，政府也会保证工人的工资和企业正常运转的费用）所利诱，形成懒汉主义；而另一方面则继续对市场保持着冲动和期盼，在改革来临的时候捷足先登。因此，在由政府“兜底”的这些行业和部门市场是生长不出来的。

文化体制变革的自觉意识萌发始于文化市场的形成和发展。经济体制改革的同时也带来了文化市场的生长。经济体制改革最初表现为一种松绑式改革，也就是撤除对经济活动的一些行政藩篱，让市场从中生长出来。一旦行政藩篱被撤除，潜在市场就会变成真实市场。在撤除行政藩篱、放松管制的时候，潜在文化市场也借机得以生长起来。例如，1979年上海电视台播出了中国电视的第一条商业广告，1979年广州出现了首家音乐茶座等，其后文化市场迅速发展，形成了计划文化体制之外的权利体系。但是，文化市场的发展是经济体制改革所带来的附属产品，并没有取得合法的身份，也就是说，政府对文化领域出现的这个新生事物并没有明确的说法。1985年邓小平开始表态：“思想文化教育卫生部门，都要以社会效益为一切活动的唯一准则，它们所属的企业也要以社会效益为最高准则。”^[15]这表明他承认市场经济条件下的文化艺术生产有一个经济效益问题，可以运用市场法则和竞争机制来调整文化产品的供需矛盾，增强文化自身发展能力，满足人民精神生活多方面的需要。

这个讲话对文化体制改革极为重要，表明文化不仅仅是与政治关联，具有政治属性，而且还可以与经济关联，具有经济属性。1987年文化部与有关单位就文化市场首次召开研讨会，会上明确：“直到近十年，改革、开放和商品经济的发展，才促使人们重视这样一个事实，精神产品的生产和消费，同样不能不尊重市场机制的作用。”^[16]承认文化经济属性的意义在于把文化纳入了经济发展的范畴之内，预示着文化体制改革将会遵循经济体制改革的路径。以娱乐市场为例，有研究者写到：1979年开始“营业性歌舞厅迅速风行起来，国家对这一现象迟迟没有表态，文化娱乐市场在‘非法’的环境中自然发育。一直到1987年2月，文化部、公安部、国家工商总局联合下发了《关于改革舞会管理的通知》，营业性歌舞厅开始有了合法地位。”^[17]至此，政府完成了从放松行政管制到正式承认文化市场的过程，表明文化经济化这个方向将会坚定不移地走下去，而由此引发的文化体制变革将是整个文化经济化过程中的一个环节，这就为文化体制改革确定了一个明确的逻辑起点。

根据最早对文化市场的研究结果来看，1987年前已经形成了一定规模的文化市场，包括图书报刊市场、电影市场、音像制品市场、表演艺术市场、流散文物市场、文化旅游市场、工艺美术市场和群众文化市场。^[18]以广州市为例，自1979年东方宾馆首办音乐茶座以来，“各种文化娱乐场所如雨后春笋般涌现”，到1987年“已有56间音乐茶座，118间舞厅，634间桌球室，150间电子游戏室，216个录像放映点分布在全市各个角落”。^[19]另外，根据当时抽样调查的分析，1985年，我国城市居民家庭直接或间接用于文化消费的人均支出（包括文化娱乐费和购买书报杂志、文娱用品的费用）已占生活消费支出的8.8%，比1981年增长了95%。在上海，职工每天用于文化消费的闲暇时间已占全部业余时间的45%。农民家庭人均文化消费支出，1985年较之1978年，也增加了187%。文化市场空前繁荣，文化消费已经成为我国人民生活中的一个重要的消费领域。^[20]

面对如火如荼的体制外文化市场的兴起和发展，计划文化体制遇到了巨大的冲击和挑战。中国文化体制改革选择了一条独特的路径。一方面凡是政府管理成本过高而难以管控的文化市场，采取听任发展、加强监管的办法进行管理；凡是政府能够继续通过行政许可等手段控制的文化市场，采取市场准入、严格审批的办法进行管制。另一方面政府把改革目光放到了体制内的文化事业单位的身上，即通过赋予原体制中承担公共文化产品职能的文化事业单位以文化商品生产和经营的市场职能，让其优先发展、成长和壮大，而最终成为文化市场主体。前期文化体制改革的进程实际上是一个不断地强化文化事业单位市场职能的过程。1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行事业单位企业化管理，1985年中共中央办公厅、国务院办公厅在批转文化部《关于艺术表演团体的改革意见》中提出的以文补文、多业助文的政策，1987年文化部、财政部、国家工商局联合颁布的《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》和1988年国务院在批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》中，提出的文化事业单位实行“双轨制”的具体意见，以及1991年国务院《批转文化部〈关于文化事业若干经济政策意见报告〉的通知》、1992年中共中央下发的《关于加强和改进宣传思想工作，更好地为经济建设和改革开放服务的意见》、1994年国务院批准财政部和国家税务总局《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》和1996年国务院下发的《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》等一系列文件，都是对文化事业单位市场化取向改革的保障性政策措施。

随着文化事业单位市场职能的加强，新的矛盾又出现了。那些有经营能力的事业单位出现了事业与产业双轨混合运行的状况，并且获得了双重身份（事业法人与企业法人）和双重职能（公共职能与市场职能）。在这种制度安排下，在同一个事业单位内，公共文化产品与文化商品混淆，公益性与经营性活动交叉，公共职能与市场职能重叠，这就造成了多重发展目标相互冲突，运行体制和机制日趋混乱的状况。至此，改革开始真正触及文化体制层面。由于文化事业单位已经成为文化市场主体，只不过是一个市场职能错位的主体，因此必须通过文化体制改革重塑这个市场主体。文化体制改革实质上就是要厘清政府和市场的职能边界，并以此重构文化宏观管理体制和微观运行机制。既然重塑市场主体处于整个文化体制改革的中心环节，那么文化事业单位双重职能的改革就必然成为文化体制改革焦点，因为这个改革既关系到政府文化职能重新定位，也关系到文化事业单位公共职能和市场职能的分离，从而使其公益性部分回归公共文化的职能，经营性部分真正成为市场主体等一系列体制改革中的核心问题。

因此，全面启动文化体制改革的逻辑起点，应该是始于对文化事业单位双重职能分离在理论上的构建。2000年10月中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，理论上取得了重要突破，文件中有三个重要理论概念的表述都是第一次出现。首先，明确提出了文化体制改革的目标就是要建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制；其次，明确将文化事业作为一个独立的概念，即文化事业是与公益性相关联的；第三，明确提出了与文化事业相对应的文化产业概念。而此后的十六大与十六届三中全会关于文化体制改革论述与之一脉相承，并使文化体制改革政策上得以逐步完善。十六大进一步论述了文化事业和文化产业的区分，提出了支持文化事业和文化产业发展的不同政策措施。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则明确提出了“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，并提出了分类指导的改革政策。至此，关于文化体制改革的理念和政策已经成熟，2003年改革的总体试点方案出台，改革进入了实施阶段。

（三）文化体制改革的路径依赖

30多年来的文化体制改革是在文化市场、文化产业的不断推动下进行的。仔细研究文化体制改革的路径就会发现，文化市场成长与文化体制改革之间存在着一种的互动关系。这种互动关系从体制变革的角度来看，表现为一种冲击——反应模式。也就是说，随着文化市场的不断成长，文化市场必然对计划文化体制产生冲击，需要体制作出变革以适应市场发展的需求；另一方面，计划文化体制在文化市场成长的时候，它的弊端也不断显现出来，必须作出变革才能适应市场发展的需要。任何改革不会是先知先觉的，也不会是凭空而来的，它必然是在现实经济基础发生了变化，从而对上层建筑产生变革需求的情况下展开的。文化体制改革也不例外。尽管人们（包括党内决策者）在改革开放前对计划文化体制的弊端已有一定的认识，但由于缺少市场力量的推动，这种认识不能够上升到改革理念的高度，体制改革不可能被提到议事日程。体制改革的产生是基于执政党对市场冲击的一种文化自觉，即对计划文化体制作出反思，从而产生变革体制以适应市场发展需求的自觉。

30多年来文化体制改革实际上是对两次冲击的反应。第一次冲击是文化市场的出现和形成，所作出的反应是放松管制；第二次是文化产业的出现和发展，所作出的反应是文化产业和文化事业的分离。如果说第一次反应是对文化市场冲击的一种本能的应对的话，那么第二次反应则是对文化市场冲击的一种积极主动的顺应。第二次反应表现为文化体制改革的目标、任务、步骤已经非常清晰和明确。第二次反应是第一次反应的继续和发展。两次反应所形成的改革路径，即文化体制改革和公共文化服务体系建设为文化行政的转型确立了两个基点。文化体制转型的愿景目标就是形成科学有效的宏观文化管理体制和富有效率的文化生产和服务的微观运行机制，而文化体制改革的实质从微观层面看，是要建立与社会主义市场经济体制相适应的文化市场主体，建立富有效率的文化生产和服务的微观运行机制；从宏观层面看，主要解决政府不做什么的问题。而公共文化服务体系建立的实质从微观层面看，是明确文化市场主体做不了或者不能做什么；从宏观层面看，解决政府应该做什么的问题，建立科学有效的宏观文化管理体制。^[21]

按照这种冲击—反应—改革的模式，似乎改革是一种顺理成章的事情了，文化行政的转型也可以顺利进行了。其实不然。任何一种改革都是复杂和艰巨的。我们看到，新兴的文化市场是在庞大的计划文化体制内形成和发展起来的，计划文化体制惯性的力量依然很强大，文化市场的发展仍然受到计划文化体制的包围和掌控。在文化市场与计划文化体制之间一直存在着一种激烈的博弈关系。改革开放之前，行政管制和潜在市场之间博弈就一直存在着。一方面在严厉的行政管制下，潜在市场始终处于地下；另一方面潜在市场保持着顽强求生的能力，使行政管制付出高昂的成本。2000年之前的文化体制改革，对市场权利的让渡是有限的，即放松管制并不是完全放开，而是有限的放松。放松管制的空间集中于舞厅、演艺、流行音乐、录像等“草根型”文化市场和一些不涉及意识形态问题的流通、发行领域。由于对这些市场的管制需要付出高昂的成本，因此与其继续高成本地管制，不如放松管制让其发展。2000年之后的文化体制改革则是着重解决体制内的问题，主要通过文化产业和文化事业两分开来解决体制内的文化事业单位双重身份和双重职能的重新定位。

中国文化体制改革的复杂性表现在：一方面文化市场的发展是历史的必然，必须顺应市场发展对体制层面进行改革；另一方面这种体制层面的改革是在既有体制的基础上进行的，必须考虑到既有体制对变革的承载能力。由于传统文化体制是一个由文化行政机构、文化事业单位、文化企业单位等组成的一个庞大而严密的组织体系，因此这个组织体系任何一个部位的变革都会影响到整体，就像拆除一个老旧的大厦一样，必须先进行人员撤离和物资的转移，然后再进行拆除。事实上，文化体制改革遵循了这个拆房的基本原理。两次冲击—反应—改革，都是在遵循体制内优先原则的基础上进行的。第一次改革在对体制外放松管制的同时，出台了一系列支持体制内的文化事业单位企业化运行政策和措施。第二次改革的目标则更加明确，就是体制内文化事业单位的“转企改制”。一些研究者把2005年出台的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》作为改革目标由体制内转向体制外的标志，其实这份文件的象征意义大于实际意义，这是因为：第一，改革开放以来已有大量非公有资本进入文化产业领域，这份文件与其说是对非公有资本进入的开放，倒不如说是对既有事实的确认。第二，先前在加入世界贸易组织的谈判中已经允诺的外资进入文化产业领域的相关政策，2005年过渡期结束后，既然外资可以享受这些政策，那么内资同样可以享受。第三，这份文件既用了“允许”，也用了“禁止”。也就是说，允许和禁止的领域都有明确的规定，文化产业的核心领域仍然在禁止的范围。^[22]

文化体制的复杂性还表现在政府本身。政府在文化体制改革中扮演了一个举足轻重而又非常复杂的角色。其之所以举足轻重，是因为改革是自上而下进行的，没有政府主导和推进，改革难以进行。其之所以非常复杂，是因为政府的承载过于沉重，它既要承载现在，又要承载过去。承载现在就是政府对市场冲击作出积极的反应，从市场汲取改革的动力，推进市场化导向的改革。这是一个改革承担者的角色。承载过去就是政府不可能让计划文化体制通过急剧方式顷刻间瓦解，而必须采取稳妥的政策使计划文化体制平稳转型，以减少社会震荡。这是一个计划文化体制守护者的角色。

文化体制改革不仅表现出复杂性，还表现出其艰巨性。尽管改革遵循的体制内优先原则有其合理性，但按照这种路径进行的改革出现了两种意想不到的状况：一种状况是不少文化事业单位不愿意进行“转企改制”。由于这些文化事业单位能够充分享受事业和企业“双轨制”带来的优越性，既可以享受事业单位的公共资源，又可以享受企业单位的市场资源，因此对改事业单位为企业单位有相当大的抵触。这样就造成了转制的文化事业单位与政府之间一场新的博弈，这些单位在“转企改制”过程中通过对政府的不断要价，作为推进改革的条件，从而导致了第二种状况的出现，即政府必须继续推进体制内优先的策略，通过严格市场准入的办法，来保证这些单位在市场中的优先发展权。这种改革路径的直接后果是，这些单位在转制完成之时将会变成为数不多的少数几个市场主体，成为某个行业的市场垄断者，从而完全排斥竞争繁荣的市场。

文化体制改革的艰巨性也表现在政府身上。政府双重职能的存在导致政府职能错位，妨碍市场主体地位的确立。由于我国政府是计划经济体制基础上建立的，从职能上看是一个无所不包的万能政府，它既是一个政治实体，又是一个经济实体。这种职能上的双重性，是政企不分、政经不分在体制上的根源。一方面政府是公共利益的维护者，另一反面它又是经济利益的代表者，这两种角色在实际生活中不断发生冲突，使政府处于一个矛盾、尴尬的角色，而政府转换职能成了文化体制改革的焦点。政府职能转变不但直接影响国有文化企业现代企业制度的建立，也直接影响民营文化企业市场主体地位的建立，同时直接影响文化行业协会等非政府部门的建立和作用的发挥。

由于体制惯性决定了改革的复杂性和艰巨性，因此文化体制改革路径的选择上就不可能不考虑到体制惯性的力量，因而产生了改革的另外一条路径依赖。中国文化体制改革必然是按照经济体制改革的路径选择，在文化市场和文化体制惯性这两种力量冲突与妥协下迂回发展，其路径依赖也将遵循市场和体制惯性两种力量博弈平衡的原则。

【注释】

[1]竺乾威.公共行政学［M］.上海：复旦大学出版社，2008.

[2]竺乾威.公共行政学［M］.上海：复旦大学出版社，2008.

[3]恩格斯.反杜林论［M］.马克思恩格斯选集（第2版）.第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

[4]参见马克思.资本论［M］.北京：马克思恩格斯全集，第23卷［M］.北京：人民出版社，1972.

[5]参见列宁.国家与革命［M］.北京：人民出版社，2001.

[6]武力.中国计划经济的重新审视与评价［J］.当代中国史研究，2003（4）.

[7]武力.中国计划经济的重新审视与评价［J］.当代中国史研究，2003（4）.

[8]朱乔森，李玲玉.中国共产党历史经验研究［M］.北京：中共中央党校出版社，1997.

[9]杨树标，梁敬明，杨菁.当代中国史事略述［M］.杭州：浙江人民出版社，2003.

[10]逢先知，金冲及.毛泽东传［M］.北京：中央文献出版社，2003.