教育大发展背后的问题与挑战

在新政府的努力下，南非延续了种族隔离时代后期就已经表现出来的教育规模不断扩大的趋势。2000年以来，南非初等教育的毛入学率均维持在100%上下，中等教育的毛入学率也都超过了80%（见表2.8）。20岁南非人的受教育水平从1995年的平均9.5年级升高到了2009年的11.2年级，与12年级（高中毕业）相差无几。（Department of Basic Education. Action Plan to 2014: Towards the Realisation of Schooling 2025 （full version）［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 27.）1996、2001和2011年三次人口普查的结果显示，在人口总量持续增长的情况下，南非20岁以上成年人的受教育程度在整个教育与培训体系的支撑下有了较为明显的提升（见表2.9）。从未受过教育的人口从占比近20%降到了8.6%，高中毕业文化程度的人口比例增长了12%，逼近30%的关口，而接受过高等教育的人口比例也从6.2%增加到了12.1%。

表2.8 南非R—12年级分阶段毛入学率统计

注：1.空白处未能获得数据。

2.由于存在低龄提前入学、超龄入学、复读等方面的情况，比例达到甚至超过100%并不意味着所有适龄人口都已入学。毛入学率与实际的入学情况之间有存在较大差异的可能。

3.表中未加标注的各年数据均采自所属年份的教育统计报告。部分数据在后续出现的报告中进行了修正，此类数据在表中以“*”标注。

4.R年级指的是小学一年级之前的一年学前教育，通常附设在小学里或专门的幼教机构中。南非独特的学制体系由三大部分组成：普通教育与培训阶段，继续教育与培训阶段，以及高等教育阶段。

5.EMIS系列的教育统计目前已经发布了1999—2012年的报告，其中1999年的报告未统计当年的各项毛入学率，故此排除。从2006年的报告开始，报告名称从“Education Statistics in South Africa at a Glance”变更为“Education Statistics in South Africa”，从2009年的报告开始，发布方从原教育部（已撤销改建）变更为基础教育部。

数据来源：1.Department of Education. Education Statistics in South Africa at a Glance in: 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005.

2.Department of Education. Education Statistics in South Africa: 2006, 2007, 2008.

3.Department of Basic Education. Education Statistics in South Africa: 2009, 2010, 2011, 2012.

表2.9 南非20岁及以上成年人的受教育程度（1996、2001、2011年）

注：1.由于统计口径的不同，空白处无数据。

2.由于舍入的原因，各类群体所占比例简单相加未必等于100%。

数据来源：1.Statistics South Africa. The People of South Africa Population Census,1996: Census in Brief［R］. Pretoria: Statistics South Africa, 2001: 41.

2.Statistics South Africa. Census 2001: Census in Brief［R］. Pretoria: Statistics South Africa, 2003: 42.

3.Statistics South Africa. Census 2011: Census in Brief［R］. Pretoria: Statistics South Africa, 2012: 49.

受教育年限的普遍提升既是时代的潮流，也是南非经济与就业环境变化的客观要求。图2.9反映了新南非就业结构中受教育程度上升的趋势。20世纪90年代以来，接受过一定程度中等教育（教育程度介于小学毕业和高中毕业之间）的劳动者在南非在职人口中的比例维持在三分之一左右（指已经就业的人口。）。高中毕业程度和接受过第三级教育的劳动者在在职人口中所占的比例增长迅速。后两类人所占比例的总和在1997年就已经超过了只接受过部分中等教育的劳动者。而从无教育经历和只具有小学学历的人群在南非在职人口中的比例则日渐边缘化。2008年，拥有第三级教育经历的劳动者所占的比例首次超过了只有小学学历的劳动者。在南非的劳动力市场上，显然有越来越多的岗位留给了受教育程度较高的人。然而，这并不意味着教育的普及和受教育年限的增加就一定能够带来改善就业、充实人才储备的理想结局。如果比较一下同时期不同教育程度群体的失业率就会发现明显的矛盾。对于个人而言，教育程度的提升并没有相应地增加获得就业机会的概率。图2.10显示：从2001年开始，中等教育程度的人，尤其是那些没有最终完成中等教育的人成为失业率最高的群体。反倒是小学毕业学历和那些没有上过学的人在失业率上的表现要更好一些。接受过第三级教育的人在南非是最有可能获得就业机会的，但是这种可能性也正在随着失业率从1993年的2%变为2008年的12.5%而降低。

图2.9 不同受教育程度的劳动者在南非已就业人口中的比例变化（1993—2008年）

数据来源：1993年的生活水准与发展统计项目,1997年的10月份入户调查（October Household Survey, OHS），2001与2005年的劳动力调查，2008年的国民收入动态研究。

引自：Leibbrandt M., Woolard I., McEwen H., et al. Employment and Inequality Outcomes in South Africa［R］. Cape Town: Southern Africa Labour and Development Research Unit of University of Cape Town, 2010: 13.

图2.10 不同受教育程度群体的失业率变化（1993—2008年）

数据来源：1993年的生活水准与发展统计项目,1997年的10月份入户调查，2001与2005年的劳动力调查，2008年的国民收入动态研究。

引自：Leibbrandt M., Woolard I., McEwen H., et al. Employment and Inequality Outcomes in South Africa［R］. Cape Town: Southern Africa Labour and Development Research Unit of University of Cape Town, 2010: 13.

南非的雇主们对劳动者教育水平的要求日益提高，而受教育程度较高的群体的失业率却不降反升。矛盾现象背后的原因是多方面的。除了经济模式自身的问题和经济发展的低速度没有能够带来充足的就业机会以外，随着国民受教育程度的普遍提高，中等教育程度以下人口比例的减少也是重要的原因。而如果从人才培养与人力资源供应的角度来分析，南非在大幅度提高国民受教育程度的同时，日渐暴露出来的教育普及的质量问题、人才培养的质量与适切性问题，以及长期不能到位的职业技能人才培养体系的改革问题也同样是根本性的，这对于南非的教育变革而言可谓是真正的挑战。

近年来南非初、中等教育的毛入学率始终维持在高位，但是真实的在校情况与较高的毛入学率之间却存在着较大的差距。2009年的综合住户调查（General Household Survey, GHS）显示：在7—15岁（南非的义务教育年龄。适龄入学、正常升学的情况下正好对应于初等教育和第一阶段的中等教育（普通教育与培训阶段），即1—9年级。）的儿童中，从未上过学的约有5万人（约占0.6%），但是当年不在校的儿童却有约15万人；近年来尽管有约94%的南非人完成了7年级（南非初等教育的最后一年。）的教育，但是只有77%的人学完了9年级（南非普通教育与培训阶段的最后一年，也是第一阶段中等教育的最后一年。适龄入学、正常升学的情况下义务教育在9年级结束。）。（Department of Basic Education. Action Plan to 2014: Towards the Realisation of Schooling 2025 （full version）［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 77—78.）这就意味着相当一部分的儿童虽然名义上入了学，但却因为各种各样的原因没有能够坚持到义务教育结束，或者说没有能够完成普通教育与培训（General Education and Training, GET），因而没有达到国家资格框架（National Qualification Framework, NQF）的起点水平（NQF1）。这项调查还揭示了南非初、中等教育体系中另一个典型的现象：过多的超龄生和偏高的复读率。2009年，在南非的中小学里有三分之一的7年级学生是超龄的，而9%的7年级学生甚至超龄了至少3岁。年级越高，超龄现象越严重。在9年级的学生中，超龄至少3岁的学生占到了14%。与这种趋势相一致的是各年级学生的复读率也渐次升高，初等教育各个年级的复读率在7%左右，而在复读率最高的10年级，这个比例扩大到了17%。（Department of Basic Education. Action Plan to 2014: Towards the Realisation of Schooling 2025 （full version）［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 84—85.）严重的超龄现象和高复读率不仅解释了南非中小学教育体系的低效率、高成本，也解释了为什么在毛入学率较高的南非，提高学生的保持率和通过率会是一项重要的任务。

除了教育普及尚有努力的空间之外，中小学教育堪忧的质量是南非教育大发展背后更大的隐疾。从全球比较的角度来看，南非多次参加了国际教育成就评价协会（The International Association for the Evaluation of Educational Achievement, IEA）的国际阅读素养进步研究（Progress in International Reading Literacy Study, PIRLS）与国际数学和科学趋势研究（Trends in International Mathematics and Science Study, TIMSS），然而南非学生的平均成绩均远低于国际平均水平。PIRLS研究是为了考查4年级学生的阅读素养而设计的。在2006年的项目中，南非安排了5年级的学生参加测试，然而302分的平均成绩却在参评的45个教育体系（多数是以国家为单位参加的，也有部分参加者是地方教育局。下同。）中排名垫底。（Mullis I. V. S., Martin M. O., Kennedy A. M., et al. PIRLS 2006 International Report［R］. Boston （USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2007: 37.）在2011年的项目中，南非以“自我诊断”（PIRLS项目有两类性质的参与者，一类是参加者（participant），一类是标准参照的参加者（benchmarking participant），前者是项目的完全参与者，后者主要是为了借项目之机与国际标准进行比较来寻找和诊断自身的问题，以便改进教育政策和措施。）为目的安排了5年级学生参加了标准的PIRLS测试。与正式参加项目的45个教育体系的4年级学生相比，南非421分的平均成绩（由于2011年的测试只涉及了使用英语或阿非利卡语的5年级学生，而2006年的测试涉及了使用南非11种官方语言的不同学生，因此2011年421分的平均成绩并不足以说明5年之后南非小学生的阅读素养与平均得分302分的2006年相比已经有了显著的提高。）只比阿曼的391分和摩洛哥的310分高。（Mullis I. V. S., Martin M. O., Foy P., et al. PIRLS 2011 International Results in Reading［R］. Boston （USA） and Amsterdam （Netherlands）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2012: 38—39.）南非安排4年级学生与哥伦比亚和博茨瓦纳的4年级学生一起参加了2011年新增的预备级PIRLS测试（prePIRLS）。南非学生平均461分的成绩与博茨瓦纳的463分相差无几，远低于哥伦比亚的576分，而如果转化为标准PIRLS成绩的话，南非prePIRLS的461分大致相当于PIRLS的330分，同样远低于PIRLS 400分的最低国际标准线。（Mullis I. V. S., Martin M. O., Foy P., et al. PIRLS 2011 International Results in Reading［R］. Boston （USA） and Amsterdam （Netherlands）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2012: 39, 45.）在TIMSS项目中，南非参加了1995、1999、2003和2011年的研究。1995年的研究在此略去不谈，因为当时的南非才刚刚进入后种族隔离社会不久，各项改革尚待启动，因而在此次研究中南非学生的表现不佳似乎并不令人感到意外。然而足以令南非各界警觉的是，在其后三次的研究中，南非的学生也同样没能取得很大的进步。TIMSS考查的是中小学生的数学能力和科学素养，南非参加的是8年级组的研究（南非的义务教育到15岁结束，正常情况下正好是9年级，相当于我国的初中毕业。）。在1999年的研究中，南非的8年级学生在数学能力的测试中平均得分为275分，远低于国际平均分487分，南非在参评的38个教育体系中居于最末（Mullis I.V.S., Martin M.O., Gonzalez E.J., et al. TIMSS 1999 International Mathematics Report［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2000: 32.）；而在科学素养的测试中，南非学生243分的平均分同样也与488分的国际平均分相差甚远，排名最后（Martin M.O., Mullis I.V.S., Gonzalez E.J., et al. TIMSS 1999 International Science Report［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2000: 32.）。2003年的研究共有46个正式参评的教育体系，另有4个不以参评为目的的教育体系（benchmarking participants）参加，南非学生在数学测试中264分的平均分与在科学素养测试中244分的平均分，依然分别远远低于467和474分的国际平均成绩，两项得分在所有参与该项目的50个教育体系中双双垫底（Mullis I.V.S., Martin M.O., Gonzalez E.J., et al. TIMSS 2003 International Mathematics Report［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2004: 34.）（Martin M.O., Mullis I.V.S., Gonzalez E.J., et al. TIMSS 2003 International Science Report［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2004: 36.）。在2011年的研究中，南非安排了9年级的学生参加了8年级组的测试。在45个正式参评的教育体系（含包括南非在内的3个由9年级学生参与测试的教育体系）和14个不以参评为目的参加的教育体系中，南非学生352分的数学平均成绩仅仅高于洪都拉斯的338分（Mullis I.V.S., Martin M.O., Foy P., et al. TIMSS 2011 International Results in Mathematics［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2012: 42—43.），而科学素养测试南非学生332分的平均成绩依然在所有教育体系中排名垫底（Martin M.O., Mullis I.V.S., Foy P., et al. TIMSS 2011 International Results in Science［R］. Boston（USA）: TIMSS & PIRLS International Study Center and IEA, 2012: 40—41.）。

尽管PIRLS和TIMSS项目的规模不断扩大，参与项目研究的教育体系中既有西方发达经济体，也有亚非拉和东欧的发展中经济体，应该说具有比较广泛的代表性，但是参与这两项研究的非洲经济体还是相对比较少的。那么，南非基础教育的整体质量在非洲国家中又处在一个什么样的层次上呢？当前已经有15国教育部参与的南部与东部非洲教育质量监控联合会（The Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality, SACMEQ）已经完成了三期以6年级学生为考察对象的教育质量评测活动，南非参加了2000年的第二期和2007年的第三期研究。从表2.10中可以看到，南非基础教育的质量明显与其地区大国的身份不相匹配，也与其较高的生均投入应该带来的预期效果相差甚远。在两次评测中，南非学生不论是在阅读素养还是在数学能力上的表现与区域内其他国家的学生相比，都处在中等偏后的层次上，且都没有达到SACMEQ的平均水平。从SACMEQ II 到III，随着区域内国家教育质量整体水平的改善，南非学生不论是在阅读素养还是在数学能力上得分都有所提高，但是变化的幅度却并不算大。与区域内其他国家相比，南非学生的数学能力的排名仅上升了一位，而阅读素养的排名反而下降了两位。

值得一提的是，两次测评的结果还反映出了南非教育发展严重的地区不平衡。经济最发达、城市化程度最高，也是白人分布最广的豪登和西开普两省（白人在这两省之中分布最广，但是白人人数在这两省所有人口之中仍然占少数。）学生的表现与其他7个省份学生的表现相比，评测结果明显高出一大截。从SACMEQ II到III，尽管在阅读素养方面，豪登省的平均成绩从576分微跌到了573分，西开普省从629分跌落到了583分；在数学能力上，豪登省从552分跌落到了545分，西开普省从591分跌到了566分（Qetelo Moloi M., Chetty M. Trends in Achievement Levels of Grade 6 Pupils in South Africa［R］. SACMEQ, 2011: 6.），均表现出了下滑的趋势，但这两省学生的平均成绩不仅均远远超过了当时SACMEQ的平均水平，而且与区域内各国学生的表现相比也都是属于遥遥领先的，尤其是西开普省学生的平均成绩仅仅只在SACMEQ III的数学能力测试中不及毛里求斯。而南非其余七省学生的表现就远没有那么乐观了。

表2.10 南部与东部非洲15国/地区SACMEQ II和SACMEQ III评测结果比较

注：1.为使SACMEQ II和SACMEQ III的评测结果具有可比性，表中公开的数据皆由实际测评数据折算而来。官方将SACMEQ II的平均线固定为500分，其他数据皆据此折算。

2.津巴布韦未参加SACMEQ II的测评。

3.SACMEQ的另一成员国安哥拉未参加SACMEQ I、II、III的测评。

数据来源：1.SACMEQ. Reading & Math Achievement Scores［EB/OL］. http://www.sacmeq.org/ReadingMathScores, 2014-9-12.

2.Qetelo Moloi M., Chetty M. Trends in Achievement Levels of Grade 6 Pupils in South Africa［R］. SACMEQ, 2011: 6.

南非基础教育的质量整体上远低于预期，这显然不仅仅关系到基础教育阶段的发展、教育普及的质量，以及南非大规模教育投资的效率，也是一连串连锁反应的开始。

最直接的影响就是在9年义务教育结束之后的继续教育与培训阶段（相当于高中）辍学率急剧攀升。2010年全南非的10年级学生共有1039762人（Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2010［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2012: 10.），到了2011年，只剩下了847738名11年级的学生（Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2011［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2013: 10.），而到了2012年，只有551837人升入了12年级，而最后真正能够坚持到参加国家高级证书考试（National Senior Cerjpgicate, NSC）（国家高级证书考试及其前身高级证书考试既是南非中等教育毕业的毕业会考，也是升学的依据之一（须达到一定的标准）。除此之外，由独立考试委员会（Independent Examinations Board, IEB）主持的考试也可作为升学的依据。不具备以上条件的南非人在达到一定年龄之后，符合某些条件之后经过南非高等教育联合会（Higher Education South Africa, HESA）的审查之后也可被视作符合升学的基本条件。）的就只剩下了511152人（Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2012［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2014: 10, 24.），与当初10年级入学的时候相比，连一半都不到。学生辍学的原因虽然多种多样，但是无法跟上学业是其中非常重要的一个原因。而即便是在这些坚持到上了考场的人中也还有相当一部分达不到中学毕业的要求。尽管与2000年57.9%的通过率相比，2012年国家高级证书考试（2000年所采用的是被称作高级证书考试（Senior Cerjpgicate）的考试制度，该制度与国家高级证书考试制度相似但是并不相同，后者是在前者的基础上改造而来的，2008年以后取代前者。但是，这两种考试制度的性质和功能是相同的，都兼顾毕业会考和升学考试的职能。）73.9%的通过率已经有了明显的提高，但是这仍然意味着还有高达26.1%的考生无缘证书，而那些既拿到了证书又达到了本科升学基本条件的人（具备基本条件，并不意味着必定能够入学，还要受到被申请院校相关专业的学额、对考试成绩的具体要求以及其他特定条件的限制。）在所有考生中的比例也不过26.6%，虽然与2000年时候的14%相比，提升幅度明显，但是这样的水平仍然是比较低的（Department of Education.Education Statistics in South Africa at a Glance in 2000［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2002: 18.）（Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2012［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2014: 24.）。

随着黑人受教育限制的逐步解除，20世纪80年代末到90年代，南非的高等教育经历了一个时期的野蛮生长和无序扩张。激增的黑人入学需求，加上政治和经济上的压力，刺激传统的白人大学凭借自身的竞争优势广设卫星校区，大肆扩张远程教育项目。在这一轮迅猛的高等教育扩张浪潮的影响之下，1996年南非国家高等教育委员会（National Council on Higher Education, NCHE）（南非新政府成立后一个临时性的咨询机构，其职能现已被高等教育委员会取代。）曾经大胆地建议政府在10年之内推动高等教育实现30%的入学率（20—24岁年龄段）。（Department of Education.Green Paper on Higher Education Transformation［R］. Pretoria: Department of Education, 1996: 15.）然而狂欢过后，有越来越多的人逐渐意识到了在短时期内南非并不具备快速推进高等教育大众化的客观条件。在2001年出台的《高等教育规划》（National Plan for Higher Education）中，正式被提出来的大众化的推进目标只是希望能够在10—15年内将高等教育的入学率从15%提高到20%，并且在中短期内政府无意将扩大招生规模作为优先的选项，而是寻求缓慢而稳定的增长。（Ministry of Education.National Plan for Higher Education［R］. Pretoria: Ministry of Education, 2001: 5.）2005年出台的《公立高等教育招生规划》（Student Enrollment Planning in Public Higher Education）实际上就包含了要利用政策和财政工具的手段来规范具有较大自主权的南非公立高校的招生行为，抑制扩招的冲动以利可持续发展的意图。

南非经济、社会发展对人才的旺盛需求支持高等教育的大众化，而弱势族群的教育平权也需要依靠扩大招生规模来缩小白人学生与黑人学生在比例构成上的不协调。然而，这些刚需却都不足以支撑起现时南非高等教育的大众化。原因是多方面的。从高等教育机构角度来看，2000年之后的南非进入了高等教育结构大调整的时期，大规模的院校整并、重组虽然在2005年基本结束，但是相关的改革，包括人事上种族平权的影响仍然要持续相当长的一个时期。这不仅牵涉到了资源的占用，造成了暂时的不稳定局面，在人力资源上也产生了很大的压力：离职教工（包括一部分资深的白人教工）留下的岗位空白需要填补，新晋黑人教工（包括升职）需要提升能力，留任教工则面临着工作压力的倍增。这些都客观上限制了高校的容纳能力。从经费的角度上看，南非的高校是收费入学的，但是严峻的贫富差距和高失业现实决定了额外的经济资助将会是影响相当数量的黑人学生能否继续深造的重要因素。奖学金和助学贷款的来源尽管是多样化的，而最主要的国家学生资助计划（National Student Financial Aid Scheme, NSFAS）也试图实现以还款充实贷款的良性循环，但是其资金池的绝大部分至今仍然主要取决于国家财政的投入，且在可以预见的将来也仍然会是这样的情形。NSFAS的总体规模尽管在不断扩大，但是受助对象的范围也从贫困大学生扩大到了涵盖中等职业教育中的贫困生，资金规模离满足需求之间依然还有很大的距离。2011/2012年度，NSFAS发放的奖贷总额达到了59.7亿兰特，其中的绝大部分发放给了大学生，也有12.35亿兰特发放给了继续教育与培训学院（中职）的学生，而在59.7亿兰特的总投入中，只有7.19亿来自受益人还贷所带来的收入。（NSFAS.National Student Financial Aid Scheme Annual Report 2012［R］. Cape Town: NSFAS, 2012: 14.）经济上的考虑也是南非有30%—40%的大学在校生选择费用更加低廉的远程教育项目的重要原因。除了高校自身的接纳能力和经济方面的因素之外，南非高等教育发展所受到的制约还与前文所提及的初、中等教育的质量缺陷有关。符合入学条件的中学毕业生数量增长缓慢必然限制高等教育可能的招生规模。尤其值得注意的是，即便是已经被大学录取了的申请者也未必就具备扎实的学业基础。为了照顾初、中等教育质量普遍不高，尤其是总体上黑人学业水平较低的现实，大学入学的最低标准就不可能很高。此外，不论是出于教育平权的考量还是推进终身教育的探索，南非多元化的招生政策在表现出灵活性的同时，也带来了生源质量上的风险。尽管南非的高校各显神通，提供了各种各样的补习计划，但是学业成功率低，退学率高，严重地侵蚀了南非高等教育发展的效率，抵消了由于学生规模扩大所带来的积极影响。

表2.11反映了南非高校2000年入学的本科生中途退学和最终毕业的情况。尽管退学率随着年级的升高下降趋势明显，但是三年总共50%的退学率依然是非常惊人的，尤其是在第一个学年结束的时候就有近三分之一的学生退出了高等教育体系。导致学生无法继续学业的原因尽管也包括了经济和其他方面的社会因素，但是难以跟上学业、过高的学业失败率也是不容回避的重要根源之一。

表2.11 2000级本科生的中途退学和毕业情况统计

注：南非的本科一般为三年，可以获得学士学位。第四年为荣誉学士。

引自：Department of Education.Student Enrollment Planning in Public Higher Education［R］. Pretoria: Department of Education, 2005: 9.

表2.12比较了2002、2005、2008和2011年南非公立高校各族群大学生学业成功率的变化情况。从总体上看，历年来不论哪个族群，不论是以哪种方式接受教育的学生，在学业成功率上的表现都呈现出了不断改善的趋势。尤其是传统上属于弱势群体的黑人与有色人，以及远程教育项目中的学生的变化幅度最大。这证明2000年以来南非高等教育控制规模、强化质量的改革导向产生了积极的效果。然而，同样不容忽视的是，在学业表现上黑人落后于有色人，有色人落后于印裔，印裔落后于白人，远程教育学生远远落后于全日制在校生的状况并没有得到根本改变，而2011年总体上全日制在校生79%的学业成功率与远程教育在校生69%的学业成功率仍然意味着还有相当一部分的学生面临着重修或是辍学的可能。重修对于不少经济条件并不理想的黑人学生而言，或许就不仅仅是机会成本的问题了。较高的学业失败比例对于高校的资源调度、教育投资的效率而言也绝非什么好事。

表2.12 若干年份南非公立高校大学生1学业成功率2比较

注：1.此处大学生特指研究生阶段以下的大学生。

2.学业成功率的计算基于“全日制等效”（full time equivalent, FTE）折算。计算公式为当年各个年级各类课程的全日制等效通过人数除以全日制等效的选修人数。

数据来源：1.Department of Education. Education Statistics in South Africa at a Glance in 2002［R］. Pretoria: Department of Education, 2004: 41.

2.Department of Education. Education Statistics in South Africa at a Glance in 2005［R］. Pretoria: Department of Education, 2006: 38.

3.Department of Education. Education Statistics in South Africa 2008［R］. Pretoria: Department of Education, 2010: 39.

4.Department of Higher Education and Training. Statistics on Postschool Education and Training in South Africa: 2011［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2013: 12.

技能人才的缺乏在南非早已是各界的共识。虽然一系列的改革措施在20世纪90年代末就已经启动，然而中等职业技能教育却是南非整个教育改革图景中推进得最为缓慢和艰难的部分。种族主义时代依托大企业（相当一部分是国有企业）和技术学院实施的主要面向白人子弟的学徒教育质量虽高，规模却小。改革旧制度既需要去种族主义，也需要为职业教育与培训规模的扩大做好准备。然而职业技能教育体系的变革却非易事。从生源的情况来看，准备不足的大量年轻黑人的入学不仅拉低了生源的整体质量水平，也降低了学徒教育的成功率，而较高的失败风险反过来又阻碍了一部分人的入学需求。从承办职业与技能教育的机构方面来看，过渡时期教育与培训市场的混乱以及新政府成立前后大量国有企业的私有化带来企业参与意愿的降低造成了大量学徒教育项目变得徒有其表，而职业学校的职业教育也缺少实践机会的支撑。从学徒制的人才培养模式自身来看，一方面，学徒制着眼于技工的培养，能够满足工业时代的需求却不足以满足当代南非社会对中等职业技能人才多方面的需要。另一方面，学徒制所采用的能力基础上的模块化培养模式（Competency Based Modular Training, CBMT）强调严格的准入、顺序的模块叠加（通过前一个模块的考核方能继续下一个模块）、3—5年一贯制和严格统一的行业测试（trade test）（Department of Labour.Apprenticeships［R］.Pretoria: Department of Labour, 2010: 3—4.），这种模式能够很好地适合过去人数较少而基础扎实的白人学习者，而今却增大了基础薄弱的黑人学生的失败风险与机会成本。凡此种种，改革势在必行，然而令人遗憾的是，不论是为了弥补学徒教育的不足而创造性地设立起来的新的“工作学习教育制度”（learnership），还是政府着力打造的用以取代原先杂乱的技术学院的综合性的继续教育与培训学院（Further Education and Training College, FET College）（现已改名为职业技术教育与培训学院（Technical and Vocational Education and Training College, TVET College）。）的发展却都举步维艰，一直到祖玛政府执政之后才逐渐有了比较明显的起色。长期以来，原本应该是缓解失业危机最有效途径的中等职业技能教育的发展速度严重落后于整个教育体系的改革与发展：既不能满足经济社会发展的需要，也没能尽可能多地帮助升学无望的年轻人掌握求职的技能，更奢谈使之成为与升学具有同样吸引力的年轻人的自愿选择。

图2.11和图2.12分别比较了除巴西之外的四个“金砖国家”在中等教育阶段，以及中等教育高段的学生中职业技术类学生所占的比例。南非的情况与中、俄相比完全不在同一水平线上，只比同样面临着中等职业技术教育长期大力推进却始终推而不进局面的印度要略好一些。由于各国职业技术教育的制度、类型不同，世界银行数据库中的数据未必是最准确的，但是基本的趋势仍然能够在图中得到体现。印度的中等职业技术教育主要集中在中学阶段的最后两年，因而以整个中等教育阶段作为统计范围得到职教生比例低于1%的结论并不令人意外，而尽管有的研究发现2000年后印度中等教育高段的职教生比例要比图2.12中所列的1.7%—2.1%高出不少，但也只是在4.5%左右徘徊，最高不超过5%（屈书杰，孙慧佳. 印度职业教育的发展困境及其出路［J］. 河北大学学报（哲学社会科学版），2011（2）：54—58.），显然并不足以改变比较的结果。

图2.11 1990—2012年“金砖国家”中等职业技术类学生在中等

教育阶段学生总人数中的比例（%）

注：1.中等教育阶段：ISCED 2—3级。

2.横坐标为年份（以两位数表示），纵坐标为百分比。表中空白、图中断裂的部分表示未能获得相应的数据。

3.同一个数据库中未能获得巴西的数据，因此仅比较以上的四国。

数据来源：世界银行教育统计全指标数据库（Education Statistics—All Indicators）：http://data.worldbank.org/。

图2.12 1998—2012年“金砖国家”中等职业技术类学生在中等教育高段学生总人数中的比例（%）

注：1.中等教育高段：ISCED 3级。

2.横坐标为年份（以两位数表示），纵坐标为百分比。表中空白、图中断裂的部分表示未能获得相应的数据。

3.同一个数据库中未能获得巴西的数据，因此仅比较以上的四国。数据来源：世界银行教育统计全指标数据库（Education Statistics—All Indicators）：http://data.worldbank.org/。

南非高等职业技术人才的培养属于高等教育的一部分，在过去主要依靠理工学院，而现在则是由大学（包括科技大学和大学）来承担的。南非的中等职业技术教育包括了由继续教育与培训学院实施的学校职业教育，和由行业教育与培训局（Sector Education and Training Authority, SETA）牵头的包括工作学习教育（含学徒教育）在内的长期项目与短期培训。1994年以来，前者长期由教育部指导下的9个省级教育行政部门负责管理，而后者被归口劳动部，具体由各个行业教育与培训局牵头实施。由于南非的中等职业教育高度社会化、类型多样、管理多头的特点，统一的信息收集体系迟迟没能建立，因而要掌握其准确的规模比较困难。2009年以来祖玛团队对政府部门进行了大规模的改组。在职业技术教育的管理体制上，原先省级教育部门和劳动部的权力被逐步统一收归分拆教育部后新设立的高等教育与培训部（Department of Higher Education and Training, DHET），这为建立统一的管理信息系统创造了条件。2013年高等教育与培训部整理了2011年的数据，发布了首份《南非学校后教育与培训统计报告》（Statistics on PostSchool Education and Training in South Africa），从中或可一窥南非中等职业技术教育当前的规模。尽管在各类教育与培训项目中实际的学生人数大多超出了原本的计划，但是从表2.13的比较中可以看到，在南非接受中等职业教育的人，不论是职前还是职后，不论年长还是年幼，加在一起也只相当于南非规模并不算太大的大学在校生人数的一半。而其中的主体部分是全国总共50所公立继续教育与培训学院的学生。40多万人的规模与过去相比虽然进步明显，但是距离祖玛政府“新增长道路”的经济政策所期望的继续教育学院学生人数要在2014年达到100万的目标（Economic Development Department. The New Growth Path: Framework［Z］. Cape Town and Pretoria: Economic Development Department, 2011: 46—47.）还有不小的距离。

表2.13 2011年南非各类中等职业技术教育的学生规模与同期高等教育学生规模的比较

注：1.工作学习教育包括了学徒教育，期限不等，学成均可获得在南非国家资格框架中正式注册的相应资格。奖学金项目（bursary）、实习（intership）和技能培训（skills program）都是短期的培训项目，单凭这些项目不能获得完整的资格，需要叠加其他的培训环节，满足一定的条件后才能获得相应的资格。

2.公立继续教育与培训学院的学生构成非常复杂，除了主体中职学生外，还包括一部分接受成人教育的学习者、一部分高中复读生。

3.有一部分公立继续教育与培训学院的教育项目是属于非大学的中等后层次上的。

数据来源：Department of Higher Education and Training. Statistics on Postschool Education and Training in South Africa: 2011［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2013: 4, 16, 30, 32.