南非基础教育战略的背景

基础教育，一般而言指的是对国民实施基本的普通文化知识的教育，是培养公民基本素质的教育，也是为继续升学或职业培训打好基础的教育。基础教育的发展经常与义务教育的普及相联系，但是又不同于义务教育。不同的国家在不同的发展阶段，对基础教育的实际理解各不相同。（张军.以结果为本位：转型期的南非基础教育课程政策变革研究［D］.宁波大学硕士学位论文，2008: 9.）在南非国家资格框架下学校教育为学校后教育做准备的终身教育观表明了南非的基础教育实际上涵盖了两个范围：其一，国家资格框架1级水平所对应的任何普通教育与培训阶段的教育：主要涉及普通学校的R—9年级、成人基础教育（Adult Basic Education and Training, ABET）4级（对应于NQF1）及以下层次的各种类型的成人扫盲。其二，在国家资格框架2—4级水平所对应的继续教育与培训阶段中，以升入高等教育阶段为直接目的的普通学校教育。而那些同样处在继续教育与培训阶段之中，但却是直接以就业为目的的各种类型的教育与培训则不属于基础教育的范畴。简而言之，南非的基础教育概念所指的是R—12年级的学校教育和ABET 4级水平及以下层次的成人教育。不过，本章所涉及的基础教育主要指的是南非R—12年级的学校教育，在南非学校教育（school education）和学校后教育（postschool education）的分类体系中，其对应的就是学校教育的概念。

一、基础教育是打破南非社会变革困局的关键

基础教育不仅仅是公民的基本权利，也越来越被人们认识到是南非打破社会变革困局的关键之一。自结束种族隔离的政治制度以来，人为压制弱势群体发展的制度性因素在南非已经通过结构调整基本清除了。近20年来，南非经济保持着缓慢但持续的增长，按世界银行的数据计算，1995—2008年南非的年均GDP增速为3.6%。（World Bank. World databank［EB/OL］. http://databank.worldbank.org，2012-10-11.）但是消除贫困，减少经济不平等的形势依然严峻。南非的基尼系数从1995年的0.57变成了2009年的0.63。（World Bank. World databank［EB/OL］. http://databank.worldbank.org，2012-10-11.）除了少数黑人迅速致富外，大多数的弱势族裔只是在政治上得到了解放，经济和社会地位却没有实质性的提升。制约南非社会进一步走向民主、繁荣的关键，已经从弱势群体是否能够享有机会的问题，变成了是否拥有把握机会的能力的问题了。弱势族裔普遍的能力欠缺，不仅阻碍了实质性公平的实现，也制约了经济的转型升级。而教育是解决这一问题的关键。南非的国家规划委员会在针对发展现状的诊断报告中指出，阻碍南非减贫和社会公正的障碍有九个方面，而核心的问题是两个：黑人接受的高质量教育太少，南非的就业不足。（National Planning Commission. Diagnostic Overview［R］. Pretoria: The Presidency (South Africa), 2011: 7.）而这两个问题恰恰又是彼此相关的。就业不足，固然有经济方面的原因，有人才培养结构方面的问题，但是另一个确定无疑的现实是：南非的普通初、中等教育没有能够为各类专业和职业技能教育输送足够数量的合格毕业生。即便在那些成功升学的人里面，也有相当一部分人因为基础不扎实而无法选择就业前景好的专业，或是在升学之后仍将面临留级、辍学的风险。解决发展问题的关键在教育，而关键中的关键在基础教育。

事实上，对于基础教育的发展，历届南非政府可谓颇费心力。1994年新政府成立之后首先着手解决的就是学校教育的改造问题，而学校后阶段的中等职业和技术教育与高等教育的实质性改革则大多要等到2000年之后付诸实施。（中等职业和技术教育与高等教育改革的总体进展较慢，不仅与南非政府优先满足基础教育改革与发展的需要有关，也与这两个方面的改革牵涉的关系更加复杂有关。此外，教育经费优先保证基础教育也是原因之一。）在财政经费上，南非的公共教育支出也被优先用来保证基础教育的改革与发展。1996年财政部发布的《增长、就业和再分配：宏观经济战略》（Growth, Employment and Redistribution: A Macroeconomic Strategy, GEAR），既阐述了后种族隔离时代的南非政府在处理社会变革与经济增长之间关系的长期思路，也专门提及了未来教育经费的分配问题。GEAR一方面从教育公平的角度强调了提高公立学校教育质量、纠正不平等的中等和高等教育阶段的学生构成的重要性，并且意识到：在初等教育近100%的入学率背后只有40%左右的学生最终得以高中毕业，而基础教育阶段学生的数学和科学成绩尤其堪忧。在另一方面，对于已经高达GDP7%（与联合国教科文组织的数据不一致。）的教育投资，GEAR则强调有必要控制对包括高等教育在内的高成本项目的资助。（Department of Finance. Growth, Employment and Redistribution: A Macroeconomic Strategy［R］. Department of Finance, 1996:15.）表4.1统计了南非1995/1996财年到2005/2006财年政府的公共教育支出。从中可以看到，在政府的全部财政支出中，教育支出占到了五分之一左右。正如GEAR所建议的那样，绝大部分的教育支出投向了普通中小学，而政府对高等教育的经费投入最高只占全部教育支出的14.1%。

在政治上和发展战略上，南非历届政府都非常强调教育的基础性作用和在人力资源发展战略和国家改革与发展战略中的重要性，而其中分量很重的一部分内容即基础教育的改革与发展。2009年祖玛政府改组政府机构，明确了基础教育部和高等教育与培训部的不同任务之后，基础教育被明确地置于国家发展战略中最为优先的地位。祖玛在2009年6月的国情咨文讲话中承诺：“教育将会是未来五年内核心的重点。我们要让我们的教师、学生和家长与政府一起，将我们的学校变成卓越的中心。”（Zuma J. State of the Nation Address［EB/OL］. http://www.thepresidency.gov.za，2012-10-11.）在2010年1月的内阁会议上，新政府确定了2010—2014年以结果为导向的国家发展战略的优先目标，而“基础教育质量的提升”在12大优先目标中赫然居首。（The Presidency of Republic of South Africa. Guide to the Outcomes Approach(R). Pretoria: The presidency (South Africa), 2010: 13.）

表4.1 南非政府历年教育及高等教育支出情况

注：*包括了中小学和中等职业教育（学院部分）。此部分的经费主要投向中小学。中等职业教育经费的具体规模不详，但是长期处在投资不足的状态。

引自：顾建新，牛长松，王琳璞. 南非高等教育研究［M］. 北京 ：中国社会科学出版社，2011：140.

二、质量是当前南非基础教育战略的中心议题

南非以占GDP5%以上（1999—2010年）（1999年和2010年达6%）的公共教育投入（World Bank. World Databank［EB/OL］. http://databank.worldbank.org,2012-10-11.），借由有利于弱势群体的公共教育经费分配政策和结构调整措施，在不长的时间内就基本解决了基础教育阶段入学机会的问题。2009年，南非初等和中等教育的毛入学率分别达到了98%和85%，1—12年级的毛入学率高达92%。（Department of Basic Education. Education Statistics in South Africa 2009［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2010: 8.）

就入学机会而言，南非排在所有中等收入国家的前列，但就教育的效果而言，却排在队尾。（Department of Basic Education. Action Plan to 2014:Towards the Realisation of Schooling 2025 (full version)［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 27.）南非2010年国家高级证书考试的通过率仅为67.8%。（Department of Basic Education. Education Statistics in South Africa 2010［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 23.）在所有适龄青年中，最终能够获得国家高级证书或是职业类中等教育证书的只占40%左右。（Department of Basic Education. Action Plan to 2014:Towards the Realisation of Schooling 2025 (full version)［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 87.）2011年2月，在年度国家考试（Annual National Assessment, ANA）制度下，首次对学完3年级和6年级的学生进行了抽样考试。在按照生源的经济条件由坏到好来区分的1—5类学校中，不达标率均偏高。除了生源家庭背景最为优渥的第五类学校的不达标率在30%左右以外，其余四类均过半，甚至占到了大比例（见表4.2）。

表4.2 首次年度国家考试抽考的不达标率

数据来源：Department of Basic Education. Education Statistics in South Africa 2010［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2011: 28—29.

在南非这样一个有着少数族群长期垄断一切的种族隔离历史的国家里，当占人口绝大多数的弱势族群在入学机会方面的障碍被基本扫清后，他们所接受的教育是否有质量，最终是否能够高质量地完成学业就不再仅仅只是人才培养效率的问题，而是上升到了教育公平与教育权利的政治高度了。只有教育结果公平，才能在经济和社会地位上真正改变曾经的弱势族群的整体命运。因而，基础教育的质量能否得到提升，既决定了南非人力资源发展的基础是否稳固，学校后教育与培训是否能够顺利发展，以及最终的劳动力市场的人才需求是否能够得到满足，也决定了后种族隔离时代南非的教育公平能够在多大的程度上真正实现。有质量的全民基础教育是南非基础教育改革与发展的奋斗目标，而质量的提升是问题的关键。