南非职业技能教育改革举措

南非政府对职业与技能教育体系所进行的改革围绕着三方面的问题展开：管理效能、体系结构和教育与培训的规模。

一、提高管理效能

（一）优化管理体系

祖玛执政后，南非对教育管理体系进行了改造。2009年教育部被拆分为基础教育部和高等教育与培训部。在新的架构里，职业与技能教育从多头管理转向了统一由高等教育与培训部负责。不仅高校、继教院和成教中心被划归高等教育与培训部，原先由劳动部负责的技能开发职能也连同行业教育与培训局、国家技能基金和国家技能开发局一并移交了过来。继2006年通过《继续教育与培训学院法》获得除正、副院长以外的人事上的自主权外，继教院还结束了由教育部和省教育部共同管理的局面，获得与大学相似的地位，直接隶属于高等教育与培训部（尚待议会修法）。对继教院的“提级”和放权是与其职能定位和服务对象的多样性相称的。在管理上，继教院与普通中学的差异将会进一步拉大，而与大学的差异将会缩小。

新的管理体制理顺了规划职业技能发展的责任。2009年出台的《南非人力资源战略Ⅱ》的实施已经从2001年战略I时由教育部与劳动部共同负责，变成了在副总统的领导之下由高等教育与培训部牵头各相关部委和合作伙伴协同推进。2011年出台的《国家技能开发战略Ⅲ》是高等教育与培训部接管技能开发职能后主导的首个技能战略。与战略Ⅱ相比，战略Ⅲ视野更加宽阔，突破了仅仅涵盖技能培训的局限，将学校职业教育、技能培训、基础教育、生涯指导、公众参与和规划能力建设等一系列问题放在一起讨论。

（二）建设可靠的技能规划机制

为落实国家的战略优先而由多部门联署的《行动共识之五：培养具有技能的劳动力来推动包容性增长》中的首要目标就是要建立可靠的技能规划机制。而这在《国家技能开发战略Ⅲ》中也得到了回应。为此，除了要加强能力建设和信息披露机制外，最为关键的有两点：一是技能人才的供求信息体系的建设，二是国家资格局主导的全面的生涯指导机制的建设。

南非重视教育规划，但是信息掌握不全制约了规划的实施效果。这也是南非政府在Ⅰ期人力资源战略和优先技能获得联合行动计划中得到的教训。（Department of Higher Education and Training. Delivery Agreement 5:A Skilled and Capable Workforce to Support an Inclusive Growth Path［R］. Pretoria and Cape Town: Department of Higher Education and Training, 2010: 7—8.）造成这个问题的原因有多个方面，包括：原教育部不重视职业教育信息体系的建设；教育与培训管理职能的分割；国家资格局的学习者数据库（National Learners’ Records Database, NLRD）不健全；人才需求的统计来源混杂、标准不一、缺乏可信度等。高等教育与培训部的成立为协调各部门进行信息体系的整合扫除了障碍。而其中最主要的工作是要建立起统一的数据收集与处理的标准和框架，建立起能够将彼此独立的信息统计网络整合到一起的机制。

生涯指导机制是在完善人才供求信息体系的基础上建立起来的。在高等教育与培训部和国家资格局的主持下，这套机制将教育、培训、资格和就业的信息整合在一起，以系统对个人的方式，在学习者、求职者选择教育与培训项目的时候提供全面的职业生涯规划方面的帮助。这对于面对着复杂的教育体系以及严重的结构性就业困局的年轻人而言是非常必要的。当前，南非“国家资格框架与职业指导服务网”（http://www.careerhelp.org.za）已经上线运行，学习者还可以拨打热线或是前往国家资格局、行业教育与培训局、继教院、青年发展中心以及劳动部在各地的分支机构寻求帮助。

二、优化体系结构

依托新的管理体制，南非对职业与技能教育的体系结构进行了调整：从原先强调教育的阶段分层，转向更加注重教育与培训的实际效用。具体的措施涉及三个方面。

（一）建立学校后教育体系

高等教育与培训部成立后，南非在2010年相继召开了高等教育、继续教育与培训、技能开发三个峰会，2012年形成了《学校后教育与培训绿皮书》，致力于建立一个“统一、协调、多样化，且高度互通的学校后教育与培训体系”（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: x.）。这意味着南非的教育体系沿着学校教育和学校后教育这两条线进行了重新规划。基础教育部主抓普通学校教育，提高公民素质，奠定职业发展的基础。而高等教育与培训部及所辖的各类教育机构连接了正规教育与岗位劳动（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: viii.），直接对国家的人力资源、经济产业战略和就业问题做出回应。整个的学校后教育体系涵盖了义务教育（9年级）之后，除普通的中等学校教育之外的所有类型和层次的教育与培训，突出了教育与培训和就业之间的关系。除了大学还承担着科技与文化创新的职能外，从宽泛的意义上来讲，整个的学校后教育体系就是一个庞大、开放的职业教育系统。借助国家资格框架，尤其是职业资格框架（OQF）和先前学习认证（Recognition of Prior Learning, RPL）制度的发展完善，学校后教育体系试图为南非人在工作岗位（包括正式就业和在岗培训）与教育和培训机构之间，以及在不同层次的教育与培训项目之间的迁移建立通道。

（二）增强教育与培训的适切性

为了增强教育与培训的适切性，祖玛政府对继教院职教项目的类型、层次进行了调整，在职技人才的培养模式上则加强了教育与实践的结合。具体包括以下三个方面的措施。

其一，暂停继教院国家证书课程（N系列课程）的退出。用工作学习教育逐步取代种族隔离时代延续下来的学徒教育是姆贝基时代劳动部的既定方针。因此，与后者配套的国家证书课程在国家职教证书课程（NCV课程）推出后就开始逐步削减。然而，就技工的培养而言，雇主们仍然比较信赖旧式的学徒教育制度（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: 15.），而非灵活性更强的工作学习教育。此外，国家职教证书课程虽然内容更新，但是难度过大且缺少实践机会，不仅造成了严重的复读和辍学现象，其毕业生在就业市场上也不被看好。因此，过时的国家证书课程必然要改，但是已经停止直接将其淘汰的政策，祖玛政府转而讨论对这两类课程进行改革的问题。

其二，增加中等后层次的职业教育机会。按照先前的规划，在教育层次上，继教院与普通中等学校是同级的，因此中等后的国家证书4—6级课程得不到政府的支持。然而，仅仅高中毕业在（南非的）就业市场上已经没有什么优势了。（McGratha S., Akoojee S. Education and Skills for Development in South Africa: Reflections on the Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa ［J］. International Journal of Educational Development, 2007 (27): 421—434.）事实上，即便在压缩国家证书课程的大趋势下，国家证书4—6级在各校的实际招生规模不但没有减少，反而略有增加。（Cosser M., Kraak A., Winnaar L., et al. Further Education and Training (FET) Colleges at a Glance in 2010:FET Colleges Audit［R］. Cape Town: HSRC, 2010: 76.）在2008年的《继续教育与培训学院规划》和2010年的继续教育与培训峰会一再强调继教院职能多样化的背景下，高等教育与培训部正视中等后层次的职教需求，鼓励继教院在大学的指导下开设中等后的各类职教项目。南非已经决定要在原先国家职教证书2—4级（与国家证书的1—3级同级）的基础上，增设中等后层次的国家职教证书5级课程，并将其纳入国家资格框架。与此同时，高等教育与培训部已将继教院更名为“职业技术教育与培训学院”（VETC）。新名称强调的是教育与培训的职教性质而非中等层次。

其三，加强教育与实践的结合。技能开发职能并入高等教育与培训部后，祖玛政府在职业与技能教育的各个层次和类型上强化了教育与实践的结合。高等教育与培训部除了要求行业教育与培训局加强与产业界的沟通，为继教院的学生（尤其是国家职教证书项目的学生）争取更多的实践机会，并要求国营的企事业单位主动参与外，还在技能税的分配中压缩了固定经费（mandatory fund）的比例，扩充了不固定经费（discretionary fund）的份额，以便为“专业、职业、技术和学术教育项目拨款”（PIVOTAL grant）留足经费，用来资助愿意承接此类教育与培训项目的实践环节的雇主。此类项目的缩写恰好是英文的“关键”（pivotal）一词，因而被称为“PIVOTAL计划”，实际上PIVOTAL计划正是姆贝基时代提出来的“优先技能获得联合行动计划”的后续和升级版本。只有那些在人才紧缺领域的，学成能够获得完整的职业资格的教育与培训项目，才被列入该计划。具体而言，此类项目须符合三个条件：①人才紧缺领域；②项目通向完整的职业资格；③项目必须包含在校（继教院、技术学院或各类大学）的课程学习和有指导的在岗实践这两个环节。项目的主要形式是工作学习教育和学徒教育。为了探索教育与培训机构和产业合作培养人才的模式，扫清合作的障碍，高等教育与培训部提出了“职业技能合作计划”（COSE）。该计划将逐轮实施，每轮选取人才最为紧缺的10—15个中等职业技能领域，由高等教育与培训部牵头教育系统和技能培训系统的相关各方一起来协商建立长效的人才培养合作机制。通过该计划的逐轮实施，合作模式最终将在整个学校后教育体系中推广。

（三）完善质量保障体系

南非2008年的《国家资格框架法》规划了由普通和继续教育与培训资格框架（GFETQF）、高等教育资格框架（HEQF）和职业资格框架（OQF）组成的国家资格框架体系，分别针对普通学校和继教院教育、高等教育以及通过技能培训获得的职业资格。前两个框架起步较早，相应的质量委员会均已建立，而行业与职业教育质量委员会（QCTO）一直到2010年才投入运转。该委员会的建立并不取代设在各行业教育与培训局里的教育与培训质量委员会（ETQC）。但是，这些委员会在职业资格的制定、认证，以及在培训项目的质量保障方面的职能此后都将在行业与职业教育质量委员会的授权之下进行。由此，各委员会各自为政，标准混乱，尺度不同的弊端有望革除。在此基础上，由行业与职业教育质量委员会领导的统一的职业资格框架将与另外两个框架中的教育资格体系建立联系，从而推动学习者和劳动者在教育机构和劳动岗位之间的双向流动。出于对技工培养的重视，同一年，南非还建立了负责协调技工教育质量保障的国家技工评价协调组织（NAMB）。该组织为技工培养订立标准，监督和规范行业考试，并负责向行业与职业教育质量委员会提交具体的设立技工类职业资格的建议。（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: 78.）

需要指出的是，南非国内对国家资格体系的讨论仍未结束。职业资格框架未能如其名称所表示的那样囊括所有的职业教育，大学和继教院中的职教项目被排除到了另外的两个资格框架之中。这样的资格结构与学校后教育体系的设计理念并不一致。高等教育与培训部指出：当前采取这样的安排既是因为职业资格框架建立较晚，尚不完善，也是因为这两类机构的教育项目与另外的两个资格框架同样有着密切的联系。（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: 76.）今后是否会对资格框架进行进一步的调整尚未可知。

三、扩大规模

南非需要扩大职业教育与技能培训的规模是毫无疑问的。一方面，为了满足产业发展的需要，“新增长道路”的经济政策要求从2013年起，每年提供120万个经认证的在岗技能培训机会，到2014年新增3万名工程师，将继教院（公立）的学生规模扩至100万，到2015年新增5万名技工。（Economic Development Department. The New Growth Path: Framework ［R］. Cape Town and Pretoria: Economic Development Department, 2011: 46—47.）而另一方面，为了降低年轻人的失业率（2010年南非15—24岁年龄段的失业率仍达51.3%，25—34岁年龄段为29.1%（National Planning Commission.Diagnostic Overview［R］. Pretoria: The Presidency (South Africa), 2011: 11.）），促进减贫和社会稳定，也需要将大量已经离校或是未能完成普通学校教育的待业青年纳入到教育与培训体系中来。高等教育与培训部计划要在2030年实现高等教育23%的入学率（150万人），其他各类学校后教育机构60%的入学率（400万人）（Department of higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012: x.），其中，职业与技能类教育项目将会是整个学校后教育体系中吸纳入学的主体。

当前阻碍学生规模扩大的因素主要来自三个方面：质量堪忧的基础教育对生源数量和质量的制约；弱势群体的经济困难；合适的教育与培训机会不足。为了解决教育基础薄弱的问题，南非政府在国家的12大优先战略目标中将“基础教育的质量提升”列于榜首。教育部分拆后，基础教育部为此采取了一系列的措施提升教育质量。为了解除弱势群体的经济压力，祖玛政府将原本仅面向大学生的国家学生资助计划向在继教院接受国家证书课程和国家职教证书课程的学生开放。与此同时，得到上述资助的国家职教证书课程的学生还能够享受免除学费的待遇。按照计划，国家职教证书课程最终将会向所有的学生免费。对于教育与培训机会的问题，南非已经从三个方面着手：其一，如前所述，鼓励继教院开设中等后层次的职业教育课程，为那些完成了中等教育但是无缘大学的人提供通向职业资格的中等后、大学前的发展机会。其二，筹划建立以社区教育与培训中心为主体的新的成教体系，用以取代以成人学习中心为主体，以扫盲和复读为特点的旧成教系统。将成人教育的职能从提供扫盲和学历补偿教育延伸至职业与技能教育，为成人和辍学的年轻人提供适合他们且有别于普通的学历教育和普通的学校职业教育的第二次发展机会。继教院将为此做好准备，采取夜校、培训班和延长工作日等措施来满足要求。其三，发展高质量的远程教育，以此为更多的人提供包括职业教育在内的学校后教育机会。南非在高等教育领域拥有实施远程教育的丰富经验。高等教育与培训部还计划要在大学层次以下，依托各个成教点、各类学院以及拟议中的一批国家开放学院（National Open College）来提供远程教育服务。