第三节南非职业技能教育改革中的创新

工作学习教育（learnership）是南非在学徒教育基础上发展而来的一种创新的职业技能教育制度。大力发展工作学习教育是在失业率高企，产业升级倒逼技能提升，而国内技能人才却又严重匮乏的复杂环境下（Davies TA, Farquharson F. The Learnership Model of Workplace Training and Its Effective Management: Lessons Learnt from a Southern African Case Study［J］. Journal of Vocational Education and Training, 2004, 56(2): 181—204.），为了应对严峻的就业形势、扩大的贫富差距和窘迫的技能荒现状，政府在教育经费投入增长空间有限的条件下提出的技能战略的关键策略之一。

工作学习教育是一种仍在探索中的新的职业技能教育制度，要对其进行全面的定义性的概括比较困难。2008年修订的《技能开发法》列举了举办工作学习教育项目的条件：项目须由行业教育与培训局设立，前者所立项目须向高等教育与培训部总长（DirectGeneral）报备，项目须包含系统的理论学习和系统的工作实践环节，每个项目都要对应于在国家资格局中注册的一个职业类资格。（Parliament. Skills Development Act 97 of 1998［R］. Cape Town: Parliament, 2010:33.）综观以上规定和具体的实践，可将工作学习教育项目归纳为：由雇主向行业教育与培训局申办，并在后者的监督和资助下，依照工作学习教育协议（learnership agreement）和劳动合同的约定，向公开招录的学习者提供的一种带薪，包含有指导的在岗实践和系统的理论教育这两个环节的，预期能够获得国家承认、行业认可的完整职业资格的职业技术教育项目。然而以上的概括只是从组织形式上对具体的工作学习教育项目进行了描述，却不足以解释工作学习教育制度的运行机制。工作学习教育不只是围绕着雇主、教育机构和学习者三方在具体的技能人才培养模式上所做的创新，更是国家的技能战略使然，是一种新的职业技能教育制度。它的运转离不开围绕着这种新的教育形式构建起来的多个系统之间的整合与联动。以下将从四个方面对工作学习教育制度进行介绍：工作学习教育在南非职技教育体系中的定位；工作学习教育项目与学徒教育项目的区别；支撑工作学习教育制度的五个系统；工作学习教育制度的特点。

一、工作学习教育在南非职业技能教育体系中的定位

南非当前正规的职业技能教育分为两个大类：由教育机构（继教院、大学、技术学院）负责的各级各类普通职业教育和围绕工作岗位组织起来的技能培训。正规的技能培训项目统称学习项目（learning program），其中又分为两类，即：不以获得职业资格为目的的短期技能项目（skills program），和以获得完整职业资格为目的的各种技能培训。后者包括了依据1981年《劳动力培训法》（Manpower Training Act）举办的学徒教育，和依据1998年《技能开发法》举办的工作学习教育。

在种族隔离时代，学徒教育为高质量的中等层次白人技工的培养做出了贡献，但是由于专业适应面窄、门槛高以及旧时代的种族歧视而无法惠及更多的人。新政府通过“技能税”（skills tax）制度的建立、行业教育与培训局的设置以及工作学习教育制度的推出，试图改变雇主、教育机构和学习者之间的互动关系，突破学徒教育的限制，将技能教育推向所有的行业和技能层次。（McGrath S., Badroodien A. International Influences on the Evolution of Skills Development in South Africa［J］. International Journal of Educational Development, 2006(26):483—494.）政府希望用工作学习教育制度完全取代旧的学徒教育制度。尽管由于多方面的原因，2012年南非高等教育与培训部明确了将暂停取消与学徒教育配套的国家证书课程的政策（Department of Higher Education and Training.Green Paper for Postschool Education and Training［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012:23.），保留了一部分的学徒教育项目，但是暂时保留下来的项目也已经被加以改造，以便融入围绕工作学习教育建立起来的新的技能培训体系之中。2008年修订后的《技能开发法》载明了“学徒教育”包括在“工作学习教育”的概念里，但同时又将“工作学习教育”“学徒教育”和“技能项目”并列在一起，作为“学习项目”的下位概念。（Parliament.Skills Development Act 97 of 1998［R］. Cape Town: Parliament, 2010:7.）该法的此次修订还要求将原有的学徒教育协议转换成工作学习教育协议。（Parliament.Skills Development Act 97 of 1998［R］. Cape Town: Parliament, 2010:69.）当前，“工作学习教育”的概念在广义上包括了一般的工作学习教育和学徒教育，而狭义的理解则仅指前者。从趋势上看，工作学习教育最终将会完全取代学徒教育。

二、工作学习教育项目与以往学徒教育项目的区别

工作学习教育是对学徒教育的扬弃。尽管在项目的组织形式上两者颇多相似，例如：都围绕实际的岗位来组织，都要求包括在岗实践和系统的理论学习，都以获得完整的职业资格为目的等，但是两者的区别决定了南非政府舍弃后者而推崇前者。

（一）覆盖面不同

两类项目涉及的职业门类和培养层次不同。从面向的职业类型上看，学徒教育仅涉及数量有限的单列职业（listed trade），培养的是技工，而工作学习教育理论上面向的是包括单列职业在内的所有职业（occupation）。2012年版的职业分类框架（OFO）列出了1417种职业，其中只有105种被标注为单列职业。（Department of Higher Education and Training.The Organising Framework for Occupations (OFO) 2012［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012:9.）从培养层次上看，学徒教育主要涉及中等层次的职业技术教育，而工作学习教育从初等一直到中等后层次均可开设。工作学习教育制度能够为学习者提供更多的选择，也能够服务更多的行业。

两类项目生源的覆盖面不同。学徒教育只招收15岁以上，且已完成了基础教育（达到国家资格框架1级水平）的未就业人员。而工作学习教育招收16—35岁的年轻人，无论其是否已经就业。工作学习教育能够为更多的人提供多样化的发展机会。

（二）学习期限不同

依专业不同，学徒教育的学制一般为3—5年，期限固定。而工作学习教育通常只需12—18个月。依据先前学习认证制度的规定，学习者修习项目之前获得的知识和经验只要通过认证，也可以作为在工作学习教育中免修相应部分内容的依据，从而进一步地缩短学习时限。

完成学徒教育可以获得技工资格。大多数的技工资格在国家资格框架中对应于第4级水平（NQF 4）。因此，学徒教育实际上是以NQF 1为起点，把NQF2—NQF4的职技教育打包在了一起，要求一次性跨越三个层次，才能获得最终的资格。而每一个工作学习教育项目都对应于国家资格框架中某个级别上的某项职业资格。学员既可以据此就业，也可以将其作为进一步深造的基础。低起点的学习者依序参加多个专业相同但层次递升的工作学习教育项目，同样可以获得技工资格和NQF4及以上水平的其他职业资格。工作学习教育项目的短学制给学习者带来了更多的选择。

（三）培养模式不同

学徒教育采用能力模块培训体系，而工作学习教育是结果导向的。（Department of Labour.Apprenticeships［R］. Pretoria: Department of Labour, 2010:3—4.）前者强调顺序性，只有通过前一个模块，才能开始下一个模块的学习，最后还须参加行业统一的职业测试（trade test）方能取得相应的技工资格。如若多次尝试仍未通过某个模块，不仅后续的模块无法学习，培训也就此结束，前功尽弃。严格的流程和考核制度保证了学徒教育的质量，但也增加了学习者失败的风险。而结果导向的工作学习教育降低了入学门槛，提高了时间的利用率。学习者只要能够证明已经达到了某项学习内容的“单位标准”（unit standard），就可以跳过或结束某个部分的学习，而不必拘泥于学习的具体形式。在不同学习内容的顺序安排上工作学习教育也比较灵活。此外，学员在工作学习教育过程中达到的每一项单位标准都会被记入国家资格局的数据库。因此，即便最终没能完成整个项目，在先前学习认证制度的框架下，已经获得的那部分资格和单位标准也能够在今后继续接受教育与培训的时候得到承认。

三、支撑工作学习教育制度的五个系统

工作学习教育项目的实现有赖于制度的保障。工作学习教育制度的核心是契约式的项目管理。围绕这个核心，技能规划体系、多渠道的招生机制、技能税制度以及内外结合的质量保障体系共同确保了工作学习教育制度的运行。

（一）契约式的项目管理

工作学习教育是在高度法制化和利益主体多元的环境下实施的。（Davies TA, Farquharson F. The Learnership Model of Workplace Training and Its Effective Management: Lessons Learnt from a Southern African Case Study［J］. Journal of Vocational Education and Training, 2004, 56(2): 181—204.）契约式的项目管理是维系工作学习教育的纽带。每一个项目都需要一份工作学习教育协议和一份劳动合同。协议依照法定的模板，由雇主、技能培训机构和学习者三方签署。协议约定了各方的权责，并须由雇主上报相关的行业教育与培训局审核。审核通过的协议由该局注册生效，并指定唯一的注册号。在实施过程中，如需对协议进行任何的变动，也需得到该局的批准。在项目实施期间，雇主须与学员保持雇佣关系。如学员原本就受雇于雇主，那么参加培训并不影响原有的劳动合同。如学员在参加项目之前并未就业，雇主在与其签订协议的同时，还须同时签署一份期限与协议相同的劳动合同，并且约定在协议执行期间的津贴标准。此外，雇主的责任还包括：指派合格的岗位能手来指导学员开展相关领域的在岗实践，记录实践中的表现情况，并允许学员按照协议中的约定占用工作时间来参加技能培训机构提供的教育与培训。技能培训机构从雇主那里获得经费，主导培训的进程：除了要负责系统的理论知识和实践技能的教学，提供学习指导，建立学习档案，在培训事务方面居中协调沟通之外，还要负责整个项目的课程设计，学习进程的掌控，以及主导对学员的内部评价。

（二）技能规划体系

技能规划为工作学习教育项目的设立提供依据。南非的技能规划是以职业分类框架为前提的。该框架是一套职业分类编码系统，为甄别、统计和监控劳动力市场的人才供求提供便利。（Department of Higher Education and Training.The Organising Framework for Occupations(OFO) 2012［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012:3.）基于此，南非建立了自下而上，从雇主的岗位技能规划，到21个行业教育与培训局的行业技能规划，再到国家技能局的国家技能规划的三级规划体系。在这个体系的支持下，南非政府结合国家的产业规划和经济战略来制定技能人才的培养战略，并通过行业教育与培训局，借由对工作学习教育项目数量和方向的控制来引导工作学习教育的发展，使之贴近人才市场的需求。行业技能规划决定了所属行业教育与培训局允许雇主申办的工作学习教育项目对应的职业类目、层次、可用学额以及技能税资助的分配。雇主在行业教育与培训局圈定的范围内，结合本单位的技能规划和年度培训计划来申办工作学习教育项目并获得资助。申办的过程体现了雇主的人才培养计划与行业技能战略的结合。

（三）多渠道的招生机制

一般而言，工作学习教育的招生范围是非常宽泛的。但是具体到每一个项目，入学要求与对应的职业资格的门类和层次有关。工作学习教育项目在初等（NQF1）、中等（NQF2—NQF4）和研究生以下的第三级教育层次（NQF5—NQF8）上均会有分布。各个项目的准入门槛不同，有的是零起点，有的需要12年级的毕业证书（高中毕业），有的还限定了具体的学科背景。（Department of Higher Education and Training. Further Education and Training: A Guide to Opportunities for Further Learning［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2011:15.）在职人员可以申请参加由本单位举办的与本职工作相关的工作学习教育项目。未就业人员的招录则与求职相仿。在不违反非歧视和公平原则的基础上，雇主拥有决定权。有意者可以通过多种途径获得信息，包括雇主在各类媒体上发布的广告，当地的劳动力中心，行业教育与培训局，以及国家资格局的职业生涯指导平台等。提交申请后，还须参加筛选。未就业者也可以事先去当地的劳动力中心提交简历，登记求职者身份。一旦有合适的项目，劳动力中心会对简历进行初选，匹配求职者参加雇主的选拔。工作学习教育是由行业教育与培训局资助的，学习者不需支付费用，因此每个项目的招生规模既与雇主的意愿有关，也与行业教育与培训局对学额的控制有关。

（四）技能税制度

技能税是南非政府驱动技能开发战略和各类学习项目的重要机制。除政府部门、公益组织和其他一些主要依靠财政经费运转的单位外，任何一家当年发放薪资总额超过50万兰特的企事业单位都须上缴相当于薪资总额1%的技能税。雇主须在向南非税务局登记纳税人资格的同时指定本单位的技能培训事务服从哪个行业教育与培训局管理。缴纳的技能税除20%上交国家技能基金（NSF）外，余下的都转给指定的行业教育与培训局。扣除行政成本后，这笔税款被分成固定经费（mandatory fund）和不固定经费（discretionary fund）。只要指派了合格的技能开发专员，提交了合格的当年的岗位技能规划和上一年度的年度培训报告，雇主就可以申请固定经费的返还。从2013年开始，雇主可以申请到的返还额上限为当年所交税额的20%（Department of Higher Education and Training. The Sector Education and Training Authorities (SETAs) Grant Regulations Regarding Monies Received by a SETA and Related Matters［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2012:9.），而之前是50%。压缩固定经费比例的目的是加强对学习项目的控制（缩减短期技能项目），以便重点支持国家技能紧缺领域的职业技能培训项目。而大多数的此类项目采取的都是工作学习教育的形式。工作学习教育项目获批后，雇主可申请两笔不固定经费，分别用来支付培训项目的成本（包括付给技能培训机构的费用）和用作发给学员的津贴。

（五）质量保障体系

工作学习教育的学习过程与普通职业教育不同，但是完成项目的学习者同样能够获得在国家资格框架中正式注册的资格。要确保项目的含金量，质量保障至关重要。工作学习教育的质量保障机制涉及机构准入和学员评价两部分。

在机构准入方面，首先是对技能培训机构的认证。不论是公立继续教育与培训学院，还是私营的教育与培训机构，要获得合格的技能培训机构身份都须得到职业资格委员会（QCTO）的认证，注册为“教育与培训业者”（Education and Training Development Practitioner）。该委员会是南非国家资格局领导下的三大资格委之一，负责职业技能类教育资格的制定和质量保障。在实践中，职业资格委也将部分职能授权给国家技工评价协调组织（NAMB）、行业教育与培训局下设的教育与培训质量委员会（ETQC）以及其他的一些经过认证的代理机构。要通过认证，技能培训机构不仅需有良好的办学声誉，由其设计的课程模块也要符合国家资格框架规定的单位标准并得到相关资格委的认证。如果是职业类的课程，须得到职业资格委的认证，如果课程方案中还涉及普通初、中等教育的课程，则还需得到普通与继续教育和培训质量委员会（UMALUSI）的认证。机构准入还涉及对雇主的审核。这一职能由行业教育与培训局履行。审核的依据有两条，既要看雇主是否能够安排足可胜任的岗位能手来指导学员，又要看雇主是否具备提供在岗实践的条件。

对学员进行的评价采取内部与外部结合、形成性与终结性结合的办法。雇主须记录学员在岗位上的表现。内部评价的主要责任在技能培训机构身上，培训机构要对学员每个部分的学习进行考核。行业教育与培训局也会派员巡视。每个部分对应于一条单位标准，每通过一个部分，即在学档中做一项记录。达到所有标准后，技能培训机构（或职业资格局指定的机构）要组织最终的考核。行业教育与培训局会派员现场监督，或是对考核的结果进行审核，以确保公正和一致性。通过考核的学员将从行业教育与培训局获得职业资格委下发的职业资格证书。

四、工作学习教育制度的特点

（一）系统性

工作学习教育是一个庞大的系统工程。技能规划为工作学习教育项目的开办指引了方向；技能税的征收与分配调动了雇主与培训机构的积极性，并在经费上保障了项目的实施；契约式的项目管理规范了工作学习教育这所“无形学校”的运转；国家资格框架下的资格管理、机构认证和质量监控机制确保了项目的质量水平；以行业教育与培训局为中心，高等教育与培训部、劳动部、国家资格局及相关的质量委员会和评价机构、教育界和产业界形成了推动工作学习教育发展的合力。

（二）灵活性

工作学习教育最显著的特点就是灵活性。对于学习者而言，灵活性是三方面的：其一，先前学习认证制度减少了重复学习，提高了培训的效率。其二，短学制和每一条单位标准的记录，降低了失败风险和机会成本。其三，获得的职业资格，既可用于就业，也可用作获得继续深造机会的依据。对于雇主而言，灵活性也是三方面的：其一，按照本单位的技能需求来申办项目有利于储备人才。其二，雇主可与培训机构商定具体的培训方案，使之更加适合本单位的需要。其三，每个项目都以协议的方式临时设立，而且大量的工作外包给技能培训机构，便于雇主按需调整每年的培训计划。对于技能培训机构而言，介入工作学习教育有利于扩大影响，优化资源的利用率。南非政府正在积极引导继教院更多地参与项目，以增强可持续发展的能力。除此以外，工作学习教育以一种形式兼容了职前与职后两种教育，减少了主管部门系统建设和监管的成本。

（三）社会化运作

工作学习教育制度实际上是把有限的政府资源与巨大的职技教育需求之间的矛盾推向了社会，在政府的引导和严格监管下进行社会化运作。社会化体现在两个方面。其一，经费来源的社会化。工作学习教育依靠技能税推动。技能税来源于能够受益于国民技能水平提高的雇主。由于这笔税款的绝大部分最终又要以经费的形式回流到雇主手中去，因此开征技能税的意义就在于引导雇主参与到技能培训中来，不仅要投入金钱（技能税和相应的投资），还要参与进来。其二，项目组织的社会化。工作学习教育不是把技能培训的任务全部推给雇主，而是要在质量保障机制的监控下，依靠专业化的技能培训市场来承担主要部分的培训任务。在姆贝基时代，私营培训机构在提供技能培训服务方面的表现要优于继教院（McGrath S., Akoojee S. Vocational Education and Training for Sustainability in South Africa: The Role of Public and Private Provision［J］. International Journal of Educational Development, 2009(29):149—156.），而后者将是今后扶持的重点。

（四）三重目标的统一

工作学习教育制度兼顾了产业对技能人才的需求、个人生涯发展的需要、国家的技能与产业战略，体现了三重目标的统一。对于产业发展而言，与技能规划体系的联动能够使工作学习教育比较灵活地适应产业的需求。就个人需要而言，短学制兼顾理论与实践，且与国家资格框架挂钩的项目设计既便于就业又利于升学。就国家战略而言，国家资格局领导下的质量保障体系的监管能够确保必要的基础科目出现在工作学习教育的理论学习环节之中，而国家的技能发展与产业战略的方向也可以通过对工作学习教育项目的投放和技能税的投向来体现。