南非高等教育改革的基本内容

一、理顺高等教育管理机制，明确高等教育定位

1994年和平过渡到新南非后，原先按种族配置的多个平行的高等教育管理机构的职能归拢到新的教育部之下，由下设的高等教育司统一负责，高等教育管理权全部收归中央。按照1997年《高等教育法》建立了高等教育委员会，作为教育部的咨询机构与高等教育外部质量保障的责任单位（由其下设的高等教育质量委员会具体负责）。而高等教育委员会通过自身职能的履行，实际上也充当了教育部与院校之间的桥梁。新南非偏重中央集权，但又强调合作治理（cooperative governance）的高等教育管理机制得以确立。而这种管理机制也是2000年之后南非的高等教育布局大调整得以冲破阻碍、有效推进的重要保障。

在南非，由国家资格局主持建立和维护统一的国家资格框架。该框架覆盖了从初等教育、成人扫盲到高等教育的全领域，连接各个学习阶段，打通了就业与升学的通道，构筑起了南非学习型社会的基础。在国家资格框架的制度基础之上，通过在国家资格局取得先前学习经验认证（RPL），即使是未完成正规学校教育的成年人也能够取得接受高等教育的资格，这就从定位上将高等教育机构从封闭的学院变成了开放的终身教育体系中的一环。而2009年年底南非政府拆分教育部后，将高等教育与职业技能教育归入高等教育与培训部作为学校后教育进行统一规划和管理，意味着高等教育与国家技能开发战略之间的联系也将会得到进一步的加强。

二、重建高等教育布局

重建高等教育布局既是南非《高教规划》中所确认的重要的阶段性战略目标，也是1997年高等教育白皮书中将南非的高等教育“改造成统一的、国民性的、彼此协调的高等教育体系”的基本愿景的体现。

在2001年《高教规划》颁布之前，南非政府已经在大力地推动将技术学院、教育学院整合进高等教育体系的工作。但是在涉及大学和理工学院的时候，南非政府曾经寄希望于高校的自觉行动。希望由高校自己来完成学校职能的重新定位，并且彼此开放、共享资源，在必要的时候主动开展校际合作，甚至进行院校间自发的整并，以此来解决高等教育机构布局不合理，课程、专业重叠和效率低下的问题。然而，实施了多年的“放手”政策收效甚微，南非教育部也逐渐认识到“校际合作对于高等教育体制改革太过重要，因而不能完全放手依靠院校的自觉自愿”（Ministry of Education.National Plan for Higher Education［R］. Pretoria: Ministry of Education, 2001:76.）。截至高校合并基本完成的2005年，旧南非留下来的全部36所高校（包括大学和理工学院），通过合并、重组，整合为11所大学、6所科技大学（含1所当时仍待升格的理工学院）、6所综合性大学，并在原本没有高校的两个省各建了一个高等教育中心（现均已发展为正式的大学）。南非的高校合并解决了三个方面的问题。其一，从此以后，大学和理工学院的双轨被彻底废除。南非政府既提高了职业技术类高等教育的地位，也寄望借此举促进跨学科的教学和研究。其二，南非对高等教育机构进行合并、重组也是为了借机通过破、立促使高校摆脱过去的种族主义历史，重新思考和设立新的大学使命。从此以后，传统的白人大学和传统的黑人大学这样的概念也将会逐步成为历史。其三，此次院校合并在号称没有关闭任何一个教学点的基础上，对高等教育资源进行了优化配置，既避免了专业的重复、资源的复配，又通过并校的方式盘活了那些已经陷入危机之中的传统弱势高校的资源。此外，借整并之机，教育部将南非大学定位成了全国唯一专门从事远程教育的大学，从而结束了20世纪90年代远程教育泛滥、质量参差不齐的局面。

三、创建激励高等教育发展的制度性工具

新南非逐步建立起来的用来激励和引导高等教育改革与发展的制度性工具主要包括以下三个方面。

其一，质量保障制度。南非的高等教育质量保障制度采用两条线。第一条线依托国家资格局维护的国家资格框架。该框架沟通学校和就业市场两端，从小学一直到博士，为各个阶段、各种类型的学业成绩制定最低的资格标准，从学生的学习成果这一端来控制毕业生的质量。第二条线则依托高等教育委员会下设的高等教育质量委员会。该委员会主要通过对新办教育项目进行认证、对现有的教育项目进行国家评审（再认证）、对教育机构进行评审、组织高校开展自我评估、引导高校提高自身的质量保障能力等途径来保证高等教育的提供方能够达到最基本的质量要求。

其二，拨款制度改革。拨款制度是影响高等教育发展最重要的工具之一。南非教育部在《教育白皮书3》中就用了专门的一章来讨论拨款制度的改革。2003年，南非出台了新的拨款政策，新政策坚持效率优先，兼顾公平。（顾建新, 牛长松, 王琳璞. 南非高等教育研究［M］. 北京: 中国社会科学出版社, 2010:155.）新政策中，财政拨款分为两个大类：整合性拨款和专项拨款。其中，整合性拨款主要包括以下四种名目。其一，教学投入拨款。此项拨款以批准的招生人数为依据，与高校招生计划的审批情况挂钩，因此可以达到控制招生规模与招生的专业类型的作用。其二，院校因素拨款。此项拨款是为了照顾各校不同的实际情况而设的。一方面，教育部按照各校所招收到的来自弱势族群的学生的比例给予补贴，以此来鼓励高校从弱势族群中招收学生；另一方面，教育部也对学生规模较小的学校进行补贴。因为这些学校所能够得到的教学投入拨款过少。其三，教学产出拨款。此项拨款强调绩效，是以实际的毕业生人数与预期的毕业生人数之间的比值作为依据进行拨款的。不过，在奖励先进的同时，也通过教学发展拨款的形式对目标达成度低的学校进行适当的补贴，以促进其发展。其四，科研产出拨款。此项拨款也强调绩效，是以实际的科研产出与预期的科研产出之间的比例为依据进行拨款的。与教学发展拨款的情况类似，在奖励先进的同时，教育部也会以科研发展拨款的形式对落后的高校进行一定程度的补贴。专项拨款都是规定了专门用途的。除此之外，根据不同时期高等教育改革与发展的战略重点，教育部也会以专项拨款的形式对各校进行针对性的补贴。

其三，建立三年滚动发展计划制度。按照《教育白皮书3》的要求，2001年南非教育部出台的《高教规划》设计了三年滚动发展计划制度。这一制度是实施新的高等教育拨款框架的前提。按照这一制度的要求，各高校要滚动更新三年内的发展计划，并将之提交给教育部审批，用以作为申请拨款的依据。而教育部也要结合各校上报的发展计划，滚动更新教育部的三年计划，并以此作为依据向财政部申请预算。