南非入境跨国教育的质量保障

对于南非的高等教育而言，要对质量进行监控与保障并不是新政府启动高等教育改革以后才出现的新观念。但是建立全国性的、统一而协调的国家高等教育质量保障体系却是南非进入新时期之后的大胆探索。

长期以来，南非高等教育领域的质量保障活动都是自发和零散的，直到20世纪80年代末，还看不到全国性的高等教育质量保障的政策框架。（祝怀新，翟俊卿.南非私立高等教育质量保障机制探析［J］.外国教育研究，2007（5）：73—76.）但是在行业层面上，大学校长委员会（CUP（Committee of University Principals，简称CUP，现更名为南非大学校长委员会（South African Universities ViceChancellors’ Association，简称SAUVCA）。））和南非理工学院教育证书委员会（SERTEC（Cerjpgication Council for Technikon Education，简称SERTEC。））在80年代末就已经分别自发地开始探索各自领域内统一的高等教育质量保障机制。1987年，大学校长委员会开始着手研究如何建立一个系统性、协调的大学质量监控体系。1995年，委员会成立了一个质量推进部（QPU（Quality Promotion Unit，简称QPU。）），并且在1996年正式开始投入运行。该部的主要任务在于协助各校根据自身的需求和优先发展领域，建立起本校的质量保障系统。（Ngwenya, Thengamehlo. Quality Assurance in South African Higher Education and Its Implication at the University of DurbanWestville［D］. Pretoria: University of South Africa, 2003:38—42.）该组织协助大学在院校和专业的层次上开展了卓有成效的自我评估活动。（⑦郭朝红.南非教育质量管理管窥［J］.黑龙江高教研究，1999（5）：96—97.）除了大学以外，南非高等教育的另一个重要组成部分——理工学院（Technikon）的质量监控则是由南非理工学院教育证书委员会来实施的。南非理工学院教育证书委员会成立于1988年，它是一个外部质量保障组织，主要采用同行专家小组现场访问的形式对理工学院进行质量评估。⑦

新南非成立后，面对错综复杂的高等教育局面，南非政府把建立统一、系统、协调的国家高等教育质量保障体系作为提升高等教育质量的主要手段，同时也是对私立与入境跨国教育进行监管与规范的重要工具。

一、与入境跨国教育质量保障相关的政策与法规

自从1995年颁布《国家资格局法》迈出了高等教育质量保障立法的第一步开始，南非政府相继出台了一系列的相关法规、政策，构建起了涵盖公、私立高等教育和入境跨国教育的统一的高等教育质量保障的政策法规体系。

（一）《国家资格局法》

1995年颁布的《国家资格局法》旨在为开发和实施国家资格框架做准备。依据该法的规定，南非建立了国家资格局。该法首次提出了国家资格框架的5个目标，详细规定了将要设立的国家资格局的机构设置、人员组成、职能、权力和经费来源等各个方面的细节。（Parliament. South African Qualifications Authority Act［R］. Cape Town: Parliament of South Africa, 1995.）此外，该法还要求建立教育与培训质量保障局（Education and Training Quality Assurance Bodies，ETQAs）。各个教育与培训质量保障局的主要职能是对教育举办者所提供的教育服务及其成效进行监督和审核，使之符合国家标准部门的要求。（顾建新，牛长松，王琳璞.南非高等教育研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010: 284.）

（二）《国家高等教育委员会报告：变革框架》

1996年，南非国家高等教育委员会发表了研究报告《国家高等教育委员会报告：变革框架》（Report of the National Commission on Higher Education: A Framework for Transformation），该报告也涉及质量保障的问题。国家高等教育委员会认为，可以通过组建一个综合性的、以发展为导向的质量保障体系来解决不同院校间的质量差异问题。同时，也可以将私立高校和入境跨国教育机构的质量保障纳入该体系中。（National Commission on Higher Education. Report of the National Commission on Higher Education: A Framework for Transformation［R］. Pretoria: Department of Education, 1996.）国家高等教育委员会提议，要将质量保障看作是发展高等教育的一项基本原则，质量保障不仅是高校内部的事务，也是处理政府和大学之间关系的基本要素。政府既要通过管制和立法手段，又要通过激励和评估的措施来引导大学的发展。国家高等教育委员会支持建立国家资格框架，推进教育与培训的整合。（顾建新，牛长松，王琳璞.南非高等教育研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010: 283.）

（三）《教育白皮书3：高等教育变革计划》

南非教育部1997年发布的《教育白皮书3》强调要把高等教育系统建设成为一个规划完善、治理良好、资金充足、统一协调的系统，使之能够服务于新社会和国家的需要。白皮书认为保障教育的质量既是教育部提出的改革高等教育的八大工作原则中的重要一项，同时也是十二项工作目标中的重要一项。白皮书指出质量保障首先是高等教育机构自身的责任，不过在国家层面上也应该要建立一个机构来负责质量的保障和监管，因此提出要成立高等教育质量委员会，并且赋予其对全国公、私立高校和入境跨国教育机构实施项目认证、院校审核和质量监督的权力。（Department of Education (South Africa). Education White Paper 3: A Programme for the Transformation of Higher Education［R］. Pretoria: Department of Education, 1997.）

（四）《高等教育法》

1997年12月，南非颁布了《高等教育法》。该法案的八个目标中有三个与高等教育的质量保障直接相关或至少有一定的联系，具体包括：为组建高等教育委员会做准备；为私立高等教育注册做准备；为高等教育质量保障和质量提升做准备。法案将推动高等教育的质量保障和质量提升列为即将成立的高等教育委员会的主要职能之一。该法对高等教育委员会的设置也提出了具体的要求：该委员会必须成立一个永久性的下属委员会——高等教育质量委员会，由该委员会具体负责质量保障和提升的相关工作；高等教育委员会和高等教育质量委员会必须遵守《国家资格局法》的政策法规和标准；在高等教育委员会的授权下，高等教育质量委员会可与其他相关的质量保障机构共同实施质量保障和提升工作；高等教育质量委员会的主要职责包括对院校自身的质量保障机制进行审核、对高等教育项目进行认证等。（Higher Education Act［R］. Cape Town: Parliament of South Africa, 1997.）此外，该法案还要求私立高校和入境跨国教育机构必须在教育部注册，而与这些机构开办的教育项目相对应的文凭资格必须要在国家资格框架中注册。

（五）《国家资格局条例》

1998年，南非教育部与劳工部协商一致后颁布了《国家资格局条例》（Regulations under the South African Qualifications Authority Act）。该条例对教育和培训质量保障局自身的认证、认证标准、经费来源等方面作了详尽的规定。条例还详细规定了教育和培训质量保障局的职能，主要包括：对在国家资格框架内进行过资格注册的所有教育项目举办方进行认证；监督和提升教育项目举办方的质量；对评审员进行注册；对学习者获得的资格证书的质量负责；向国家标准团体（National Standards Bodies）建议设立新的标准或资格，或建议修改现行的标准或资格；按照国家资格局的要求提交报告等。（South African Qualifications Authority. Regulations Under the South African Qualifications Authority Act［R］. Pretoria: SAQA, 1998.）

（六）《建立新的高等教育蓝图：推进21世纪南非公平、质量与社会发展》

1999年，南非时任教育部长卡德尔·阿斯马尔（Kader Asmal）要求高等教育委员会对南非的高等教育体系进行系统、全面的研究，寻找发展策略，以便使得南非的高等教育在新世纪能够满足南非人民的需要，实现健康快速的发展。2000年6月，高等教育委员会发表了《建立新的高等教育蓝图：推进21世纪南非公平、质量与社会发展》（Towards a New Higher Education Landscape: Meeting the Equity, Quality and Social Development Imperatives of South Africa in the 21st Century）研究报告。该报告再次强调了追求质量和卓越既是南非高等教育发展的主要目标之一，也是主要的原则与价值追求之一，要求通过对公、私立高等教育项目和入境跨国教育项目采取认证和评估等措施来提升质量，加强质量保障。（Size and Shape of Higher Education Task Team. Towards a New Higher Education Landscape: Meeting the Equity, Quality and Social Development Imperatives of South Africa in the 21st Century［R］. Pretoria: CHE, 2000.）作为对该报告的回应，南非教育部于2001年颁布了指引新世纪南非高等教育发展的《南非高等教育国家规划》（National Plan for Higher Education in South Africa），并将质量保障作为高等教育的四大发展目标之一。

（七）《建立南非高等教育质量提升与能力建设框架》

2005年，高等教育质量保障委员会发布了《建立南非高等教育质量提升与能力建设框架》（Towards a Framework for Quality Promotion and Capacity Development in South African Higher Education）报告，该报告的发布扩展了高等教育质量委员会的职能，为其开展工作、推进高等教育质量提升与能力建设提供了政策框架。报告从质量提升与能力建设的定义入手，通过比较借鉴美国、英国等发达国家和印度、菲律宾等发展中国家在高等教育质量保障体系建设方面的政策和实践，提出了南非推进高等教育质量提升与能力建设的政策框架。推动质量提升与能力建设这一职能的提出，是对南非高等教育质量保障委员会原有职能的扩充、发展和完善。（Higher Education Quality Committee. Towards a Framework for Quality Promotion and Capacity Development in South African Higher Education［R］. Pretoria: CHE, 2005.）

（八）《国家资格框架法》

在对1995年《国家资格局法》颁布后开始实施的国家资格框架（NQF）进行广泛评估的基础上，2008年南非颁布了《国家资格框架法》，该法对国家资格框架的治理和组织形式进行了必要的变革，以便能够实现更高的效力和效率。《国家资格框架法》颁布后，原有的《国家资格局法》即行废除。《国家资格局法》没能对国家资格框架进行具体的描述，而《国家资格框架法》则对此作了弥补。新法不仅明确了国家资格框架的定义和功能，并且在质量保障目标的适切性、保障程序的简洁性等方面进行了优化。（Department of Education. National Qualifications Framework Bill［R］. Pretoria: Department of Education, 2008.）

二、南非入境跨国教育质量保障的实施

2000年开始，南非实施了新的监管框架，将入境跨国教育机构整合进了统一的高等教育体系之中，要求入境跨国教育机构必须到教育部注册，由其提供的文凭资格必须在国家资格框架中注册，资格的质量需要经过高等教育质量委员会的认证。（Naidoo, Prem. Transnational Higher Education: A South Africa Perspective［J］. International Higher Education, 2006, No.43, Spring.）

（一）教育部注册（Department of Education. Register of Private Higher Education［EB/OL］. http://www.education.gov.za/dynamic/dynamic.aspx?pageid=326&dirid=47.pdf, 2011-2-1.）

南非教育部是否准予入境跨国教育机构注册的主要依据是《高等教育法》和2003年开始实施的《私立高校注册条例》（Regulations for the Registration of Private Higher Education Institutions）。一家入境跨国教育机构在教育部成功注册就意味着它能够在南非合法地举办各类高等教育项目并颁发相应的资格证书。对入境跨国教育机构实行注册制的主要目的是为了确保它们：能够提供质量合格的教育；能够给学生提供足够的教学资源、空间和/或专业教师；由其发放的各类资格证书能够符合国家资格框架的要求；由其开展的活动能够有利于推动南非高等教育系统的持续变革。

入境跨国教育机构如要获得注册，必须具备相应的申请资格，满足相关的注册要求。在资格方面，入境跨国教育机构必须按照1973年《公司法》（Companies Act，1973）第61条 的规定注册成立私营公司，并按照1997年《高等教育法》第一章的规定开办高等教育。招收的学生要注册在该机构开办的高等教育项目中，该机构要对所开办的课程的质量负责，要对学生的学习进行评定，并给成绩合格的学生颁发资格证书。在注册要求方面，按照《高等教育法》第三章的规定，入境跨国教育机构必须满足以下要求，方能注册：

• 履行质量保障责任。入境跨国教育机构在申请注册时必须已经履行了高等教育质量委员会在质量保障方面提出的要求。

• 具有可持续的办学资金。可持续的办学资金指的是申请注册的入境跨国教育机构要有能力为学校的日常运营，为开办的教育项目及对学生作出的资金承诺提供可持续的资金。在申请注册时，入境跨国教育机构必须提供可保证持续办学的资金证明。

• 符合健康和安全条例。入境跨国教育机构在申请注册时必须依照健康和安全条例的要求，提供办学场所的健康和安全证明。

教育部审核申请材料后，可给予入境跨国教育机构“给予注册”“有条件注册”或“拒绝注册”三种结论。“给予注册”说明申请注册的入境跨国教育机构完全符合申请注册的资格并满足了相关的要求。但是即便如此，依据《高等教育法》第60条的规定，注册机构（教育部）仍有权额外附加一定的条件。“有条件注册”表示申请注册的入境跨国教育机构尚未完全符合条件，但是注册机构有理由认为在一定的期限内，申请者能够达到所有的要求。同样，注册机构也有附加一定条件的权力。入境跨国教育机构申请注册被拒通常包含了多种可能：如不具备申请注册的资格；未符合质量保障要求，无法维持可接受的最低质量标准；不能提供可持续的办学资金证明；不符合健康和安全条例；被认定为该机构或其教育项目不符合南非高等教育体系和南非公众的利益。

入境跨国教育机构一旦获准注册，就需要承担相应的一系列责任，具体包括：①根据《高等教育法》和注册条件的要求，注册到期后如需继续办学要再次提出注册申请；②如有任何信息变动，或者出现了可能会影响办学的校园设施损毁等情况，需及时向注册机构报告；③将注册证书悬挂于建筑物的显眼处；④每年至少发布一次学校介绍和校历，在学校介绍中必须包括学校管理、教师、入学要求和程序、成绩评定和成绩绩点计算方法、收费、学生服务以及学生资助等方面的内容；⑤为每名入学的学生建立综合的学习成绩档案；⑥向学生提供有效的成绩单；⑦确保招生广告准确无误，无欺骗性和误导性言辞；⑧每年4月30日前向注册机构递交年度报告；⑨一旦被取消注册，必须通知学生，并将学习成绩档案复印给学生，偿还学生学费，并安排落实学生在其他公、私立高校完成学业。

(二)国家资格框架注册

在对1995年《国家资格局法》颁布以来国家资格框架的发展进行总结和反思的基础上， 2008年出台的《国家资格框架法》明确了南非统一的国家资格框架将由三个彼此协调的子框架共同构成。其中，在2007年颁布的《高等教育资格框架》(Higher Education Qualifications Framework)中规定了高等教育与培训领域的文凭资格将对应于国家资格框架中的5—10级水平（旧版国家资格框架仅有1—8级，其中5—8级属于高等教育层次。新版本的国家资格框架共分10级，5—10级属于高等教育层次。除了高等教育资格框架外，其余的两个资格框架也可有教育与培训项目是5级或5级以上的。）（见表7.4）。

表7.4 高等教育资格框架中的各级资格水平

资料来源：Department of Education. The Higher Education Qualifications Framework［R］. Department of Education, 2007.

《高等教育资格框架》适用于南非所有的公、私立高校和入境跨国教育机构。入境跨国教育机构所颁发的各类文凭资格在向国家资格框架提出注册申请时，必须符合资格框架对各类资格水平的基本要求，并得到其认可。此外，根据2005年南非教育部第27961号通告，在南非办学的入境跨国教育机构在招生时不得擅自降低最低入学标准。（DoE, SAQA, and CHE. Frequently Asked Questions on the Higher Education Qualifications Framework (HEQF): Joint FAQs by DoE, SAQA and CHE［EB/OL］. http://www.education.gov.za.pdf，2010-2-10.）入境跨国教育机构在开办新的教育项目之前，须申请将项目所对应的文凭资格在国家资格框架中注册。高等教育委员会代表高等教育质量委员会向国家资格局提出是否准予注册的建议。而对于已经完成注册的文凭资格，如若需要对资格的名称进行任何的变动，必须重新在国家资格框架中进行注册。（DoE, SAQA, and CHE. Communiqué 3:Procedures and Guidelines for Academic Programme Applications: 2009 and 2010［ER/OL］. http://www.saqa.org.za/index.asp. pdf,2010-2-10.）

（三）高等教育质量委员会认证

根据《高等教育法》的规定，2000年在高等教育委员会下正式成立了高等教育质量委员会。高等教育质量委员会被授权开展的工作主要包括以下五个方面：一、促进高等教育项目举办方质量的提升，加强公、私立高校和入境跨国教育机构的质量意识和质量水平。二、审核高等院校自身的质量保障机制。三、对高等教育举办方进行认证，这是由其举办的高等教育项目的相关资格得以在国家资格框架中注册的前提。在一些情况下，认证工作需要与其他的专业委员会或行业教育与培训局（SETAs（Sector Education and Training Associations，简称SETAs。））合作完成。四、与其他的教育与培训质量保障局（ETQAs）协作，推进高等教育领域的质量保障活动。五、根据国家资格局的框架和要求，开展综合性的工作。总而言之，高等教育质量委员会的核心任务就是要通过评估和监督，确保高等教育机构所提供的教育资格的质量得以维持并提升。（Strydom A.H., Strydom J.F. Establishing Quality Assurance in the South Africa Context ［J］. Quality in Higher Education, 2004, 10(2): 101—113.）具体而言，高等教育质量委员会的质量保障职能主要通过对相应院校进行院校审核、项目认证、国家评估、引导自我评估、推动院校自身的质量提升和能力建设来实现。高等教育质量委员会实施和推动的这五类活动普遍地针对南非所有的公、私立高等教育机构和跨国教育机构，这将有利于统一、整合高等教育资源和高质量的高等教育体系的形成，并且有助于加强院校间教育资格的衔接和转换。（Martin, Michaela.(eds). Comparative Synthesis on the Case Study Research on the Global Higher Education Market: Analysis of the Development, Regulation, Quality Assurance and Impact of the Transnational Commercial Provision of Higher Education in Six Developing Countries［C］. Paris: International Institute for Educational Planning, 2005: 17—18.）针对入境跨国教育的质量保障，高等教育委员会的工作尤其强调院校审核、项目认证和国家评估这三个方面。

院校审核指的是对入境跨国教育机构在教学、科研和社区服务这三大核心职能领域是否具有内部的质量管理机制，以及该机制是否具有有效性所进行的审查。高等教育质量委员会认为质量保障首先是入境跨国教育机构自身的职责。因此，高等教育质量委员会的任务主要是通过组织外部同行和专家小组对入境跨国教育机构进行实地考察，并在此基础上将外部专家收集到的信息与包含同类信息的院校自评报告进行对比，从而对院校自身的质量保障机制是否有效作出判断。外部同行和专家小组在进行院校审核时，主要参考《院校审核标准》（Criteria for Institutional Audits），并根据对入境跨国教育机构质量保障系统有效性的评估，撰写审核报告。审核报告须送达入境跨国教育机构，在肯定成绩的同时，也要提出需要改进的各个方面的问题，并且提供改进建议。从2004年开始，入境跨国教育机构每6年都要接受一次院校审核。（Council on Higher Education.Institutional Audits Directorate［EB/OL］. http://www.che.ac.za/auditing/directorate/,2011-2-23.）

根据法规的要求，入境跨国教育机构开办的任何教育项目都必须经过高等教育质量委员会的认证。这就是项目认证。教育项目要获得认证的前提条件是项目对应的文凭资格必须完全符合国家资格局的法规和条例的要求。新项目一般要经过两个步骤的认证，即候选阶段和全面认证阶段。候选阶段的项目认证程序有四个环节：第一，入境跨国教育机构须向高等教育质量委员会网上认证系统（HEQCOnline Accreditation System）递交项目认证申请。第二，高等教育质量委员会在收到网上申请后，须对申请内容的完整性进行初步的分析。若入境跨国教育机构递交的网上申请内容不完整，申请将被退回重填。第三，高等教育质量委员会召集专家小组。专家小组对照认证标准，采用实地考察等方式对项目进行审查，给出评估报告，提出认证建议（建议“给予认证”“有条件认证”或是“不予认证”）。第四，专家小组的评估报告和认证建议将被递交给认证委员会，以便由其作出最终裁决。最终的裁决结果将会反馈给项目的申请方，并同时报送南非教育部和国家资格局。（Council on Higher Education.Accreditation Process［EB/OL］. http://www.che.ac.za/accreditation/process/，2011-2-23.）参加新项目学习的第一批学生毕业后的一年之内，项目就要进入全面认证阶段。入境跨国教育机构需要提交自评报告，在报告中应当包括项目的投入、项目的执行、项目的产出、项目实施的影响和改进计划等方面的内容。一年和两年制的新项目一般最多需要3年时间来完成认证，3年或更长时间的新项目则最多需要6年时间来完成认证。只有达到标准后，该机构方能设置新的教育项目，并得以在国家资格框架内注册。（顾建新，牛长松，王琳璞.南非高等教育研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010: 289.）

国家评估是一种特殊的认证活动，它是针对特定学科或现有教育项目的再认证。（顾建新，牛长松，王琳璞.南非高等教育研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2010: 289.）这类再论证活动不仅需要依据高等教育质量委员会的一般认证标准，同时还需要参照由同行和专家小组开发的专用标准。在对入境跨国教育机构所提供的现有的教育项目进行国家评估时，主要依照以下三个步骤来进行：①入境跨国教育机构递交已经符合高等教育质量委员会最低认证标准的教育项目的自评报告。②同行和专家评估小组实地考察。考察时主要采用查阅相关文件，访谈管理人员、教师、学生和校友等形式。同行和专家评估小组根据入境跨国教育机构递交的教育项目的自评报告，并结合实地考察的结果，向专家认证委员会提交认证结论的建议。最后，专家认证委员会把建议递交给高等教育质量委员会理事会。③高等教育质量委员会向申请国家评估的入境跨国教育机构反馈评估分析报告。该报告根据该学科在南非及国际上的发展情况，结合对此次再认证结果的分析，提出该项目在质量方面还存在的问题。（Council on Higher Education.National Review Directorate［EB/OL］. http://www.che.ac.za/reviews/directorate/，2011-2-27.）此外，值得注意的是，适用于入境跨国教育机构的国家评估的标准将会参考国际上的通行做法。当然，这些评估标准也必须符合南非的国家利益和优先发展领域，以及南非高等教育变革的需要。因此，一些在其他国家能够获得认证的项目，在南非并不一定能获得认证。（Martin, Michaela. (eds). Comparative Synthesis on the Case Study Research on the Global Higher Education Market: Analysis of the Development, Regulation, Quality Assurance and Impact of the Transnational Commercial Provision of Higher Education in Six Developing Countries ［C］. Paris: International Institute for Educational Planning, 2005: 20.）

高等教育质量委员会自2000年设立以来，已经完成了第一轮的高等教育质量保障工作。在这一轮工作中，委员会比较强调对公、私立高校和入境跨国教育机构采用统一的质量评估标准与模式，相对忽视了公立高校与私立高校以及入境跨国教育机构之间存在的差别。其结果就是有很多的入境跨国教育机构难以通过复杂、严格的质量保障程序，相继撤出南非市场。2011年2月，南非高等教育委员会发布了《第二轮质量保障框架（2012—2017）》（Framework for the Second Cycle of Quality Assurance 2012—2017）讨论稿。在对私立高校与入境跨国教育机构的质量评估方面，讨论稿做了两方面的调整：第一，承认私立高校和入境跨国教育机构的特殊性和特殊需要；第二，确保私立高校和入境跨国教育机构完全融入南非的高等教育系统。这就意味着，对私立高校与入境跨国教育机构的认证和审核既要进一步的规范化，又要与公立高校有所区别。在第二轮的质量保障活动中，南非的质量保障机构将会考虑私立高校与入境跨国教育机构在办学历史、办学规模与领域、学校结构与治理模式等方面的差异，以使得高等教育质量委员会的质量保障工作能够更加切合实际。虽然第二轮的质量保障工作与第一轮相比做了一些调整，但是总体而言，南非统一的高等教育质量保障体系的格局并没有发生根本性的变化。（Higher Education Quality Committee. Framework for the Second Cycle of Quality Assurance 2012—2017 Consultation Document［R］. Pretoria: CHE, 2011.）