中国学校评价机构

一、教育督导与教育督导组织概念

教育督导是一种行之有效的行政管理和监督机制，是现代教育行政管理不可缺少的重要组成部分。教育督导是教育机器中必不可少的齿轮（注：霍益萍.法国教育督导制度[M].北京：人民教育出版社，2000：45）。要研究中国的学校评价机构——教育督导组织，我们首先就要厘清教育督导与教育督导组织的概念。

教育督导是由教育督导组织及其成员根据教育的科学理论和国家的教育法规政策，运用科学的方法和手段，对教育工作进行监督、检查、评价和指导，以期促进教育效率和教育质量的提高发展。

教育督导组织是为了完成教育职能所建立的有效协作系统（注：黄葳.现代教育督导引论[M].广州：广东高等教育出版社，1998：36；2000：45）。对这一定义可作这些理解：①任何组织都有其目的或使命。教育督导组织也是为了特定的目的和使命而建立的，其目的或使命就是有效地完成教育督导的监督、评价、指导、协调、反馈等职能；②教育督导组织是教育督导人员所构成的专家系统。无论是简单的，还是复杂的；是行政的，还是非行政的；是官方的，还是民间的：只要是社会组织，都是由人所组成的系统。人是组织的主体。教育督导组织也是由人所组成的，但同一般的行政组织不同的是，它主要是由各方面的专家所组成的，如教育管理专家、学科教学专家、一般的教育专家；③教育督导组织同任何组织一样规定了组织成员在该组织中的正式关系，也就是说，教育督导组织也是教育督导职务结构系统，如我国的教育督导组织中设有督学主任、督学副主任、督学、一般的督导人员和其他工作人员；④教育督导组织是一个开放的社会系统，必须不断地同外界环境进行物质能量、信息的交换，以维持系统的稳定和发展；⑤教育督导组织是一个协作系统。一方面需要教育督导组织内成员之间的协作，另一方面需要与被督导部门之间的协作，还要同教育体制内的其他系统进行协作。

二、不同时期我国教育督导组织的发展脉络

（一）新中国建立之前我国教育督导组织发展概况

众所周知，在阶级社会里，学校教育都要反映统治阶级的利益和要求，因此具有阶级性；而代表统治阶级意志的国家政权，为了保证其教育方针、政策的贯彻执行，又总要采取一定的方式对学校教育加以监督和检查。这就是教育督导产生的社会背景。

中国是具有悠久历史的文明古国，中国的教育同样也拥有悠久的历史。中国古代国家政权历来重视对官学的监督。官学分为中央官学与地方官学。中央官学如（国学、太学、国子学等）都在国家中央政权的直接管辖下。这些最高学府，虽隶属于政府的某一衙署管理，但作为最高统治者的帝王，也经常对这些学校进行“视学”活动，实际上是对中央官学的一种监督。宋、元以后，建立了专门管理地方官学的行政机构，这些管理地方官学的教育行政机构，同时对地方官学负有监督的职权，所以宋、元以后至清中叶，国家对地方官学的监督是与地方教育行政合二为一的。这种地方教育行政长官身兼视学官的制度，虽然有不少弊病，但它是历史发展的必经阶段，而且就其对学校监督方面所建立的一些规制和实施状况来看也产生了相当的作用，并留下了一些有待后人思考的经验和问题。到了清末，传入了日本的视学制度，清政府的学部开始建立了视学官制度。民国时期在承袭清视学制度的基础上有所发展，逐步形成了近代意义上的督学制度，它一直沿袭到解放前夕。不管是奴隶社会的视学制度，还是封建社会和半封建半殖民地社会的视学制度，它们都是为了当时的教育制度的实施服务的。今天我们必须以马克思主义的立场、观点和方法，以社会主义教育思想的原则为指导去审视它们，批判地吸取对我们有用的东西。

（二）新中国建立初期教育督导组织的发展概况

现代教育督导制度发轫于西方国家，而我国则始于清朝末年。1906年，我国开始设专门巡视京外学务的视学官。1949年10月1日新中国成立。1949年11月1日，中央人民政府教育部成立。国家非常重视教育督导工作，在教育部设视导司。教育部给视导司设置如下工作任务：

（1）必须加强视导工作。

（2）必须派员下去视导，才能完成总结和研究工作。

（3）应有系统、有重点地检查工作，根据检查的结果，加以分析批判。

（4）组织该司干部，有系统地解决一些重大问题，克服视导工作上的手工业方式。

（三）改革开放以来教育督导组织的发展概况

改革开放后，我国的教育督导制度在中央领导重视和关心下得到恢复重建并不断完善。1977年9月，邓小平同志在《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，就提出了建立教育督导机构和制度的重大构想。他指出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。可以先跑重点大学，跑重点中学、小学。这些就是具体措施，不能只讲空话（注：邓小平：邓小平文选（1975—1982年），北京：人民出版社，1983：333）。”

1978年初，在王震副总理的建议下，在教育部中学司设立视导室，并任命了教育部巡视员。

1983年7月，在全国普通教育工作会议上，教育部颁布《建立普通教育督导制度的意见》。该文件提出“县以上教育行政部门都要设立督导机构，并要求先试点，而后逐步实行”。

1984年8月，国务院批准教育部设视导室，负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普教工作。次年6月教育部任命12位教育部视导员。

1986年，《国务院关于第七个五年计划的报告》中明确提出“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度”。1986年9月，国务院办公厅转发国家教委等四部委《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，也明确指出要逐步建立基础教育督学（视导）制度，国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导。

1986年10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司，标志着我国的教育督导制度的正式恢复和重新建立（见表3-1）。

表3-1　国家教育督导组织的历史沿革一览表

三、改革开放后我国教育督导的法规建设历程

改革开放以后，我国十分重视教育督导的法律法规建设。1988年8月，时任国务委员兼国家教委主任李铁映同志就提出，要加强执法监督，强化教育督导制度，不仅“督学”，而且要“督政”，强调国家教委督导工作的重点是对下级政府教育工作的督导。他还提出要建立学校督导制度，建立督导条例。以法促教，依法办学。

1991年4月，教育部颁布了《教育督导暂行规定》，自此我国的教育督导走上了法制轨道。教育督导的主要任务转向督导下一级政府贯彻党和国家教育的法律法规、方针政策落实情况，帮助地方政府、教育行政部门和学校办好教育，为国家社会主义经济建设服务。

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》颁布实施。纲要提出“建立各级各类教育的质量标准和评价指标体系。各地教育行政部门要把检查评价学校教育质量作为一项经常性任务。要加强督导队伍、完善督导制度，加强对中小学校工作和教育质量的检查和指导”。

1993年我国实行国家机构改革。中央编制委员会批准建立国家教委教育督导团，设教育督导团办公室挂靠基础教育司。

1995年3月，《中华人民共和国教育法》颁布实施。第二十四条规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评价制度”。

1998年7月，国务院批准教育部教育督导团办公室成为教育部18个职能司（厅、室）之一。

如表3-2所示，1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“全面推进素质教育是党和政府的重要职责，……建立自上而下的素质教育评价检查体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作情况”。“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。”从而确立了教育督导在教育行政管理体系中的地位，为建立有中国特色的教育制度，促进我国教育的振兴和繁荣奠定了基础。同年8月教育部下发的《关于加强教育督导与评价工作的意见》提出：“各级政府和教育行政部门要进一步加强教育督导机构和队伍建设，争取经过几年的努力，从中央到地方，初步形成教育督导的法规体系和依法督导的工作程序。”

2000年1月，中编办同意将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”。

2001年6月，国务院颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，第三十九条提出要加强和完善教育督导制度、坚持督政与督学相结合等要求。

表3-2　我国教育督导法律法规建设的历程

四、教育督导组织机构和督导队伍建设的加强

自1986年以来，建立了国家、省、地、县四级教育督导机构，督导工作网络逐步建立。全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室）。98.5%的地（市）级建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82.7%。

各地十分重视督导队伍建设。辽宁、西藏、广西等省、自治区分管教育的副省长和副主席兼任教育督导委员会主任或总督学。北京、天津、内蒙古、辽宁、上海、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、重庆、贵州、陕西、甘肃、新疆等省、自治区、直辖市教委主任、副主任或正、副厅级领导兼任教育督导室主任或总督学，同时设若干名主任督学、副主任督学，新疆生产建设兵团和6个计划单列市教育督导室主任均为正、副厅级领导。全国共有专（兼）职教育督导人员46245人，其中专职督导人员19984人（含专职督学9033人），兼职督学26261人（含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人）。

为加强国家一级督学队伍建设，1991年12月，国家教委制定了《国家教育委员会督学聘任暂行办法》。至今已聘任了八届共400位国家督学，现任第八届国家督学98人，其中含省部级总督学顾问7人、特约教育督导员（特约国家督学）5人（注：第八届国家督学（2006年9月—2012年8月）http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_758/201212/145135.html）。

总之，我国自恢复教育督导制度以来，在教育法律法规、国家教育方针政策落实，开展对下级人民政府及其有关部门、中等及中等以下各级各类学校、教育机构的教育工作的指导、监督、检查、评价等方面做了卓有成效的工作，为实现“两基”目标和巩固提高“两基”成果，推进教育改革与发展发挥了重要作用。

前教育部长周济在第八届督学会议上的讲话中指出：“一般地说，现代教育督导制度的建立从实施义务教育开始，随着教育的不断改革和发展逐步完善。”改革开放30多年来，我国教育督导制度在实践中不断丰富和完善，初步形成了中国特色的教育督导制度体系。主要表现是：①我国的教育督导评价具有鲜明的社会主义性质。我国教育督导制度始终坚持全面贯彻党的教育方针，全面落实党和国家有关教育工作的路线、方针、政策和法律法规，为确保社会主义办学方向提供了坚实的保障。②我国的教育督导已经走出了一条行之有效的教育督导新路子。《国家教育督导条例》明确规定：实行督政与督学相结合，综合督导与专项督导相结合，对政府和学校的教育工作既有全面、系统的常规监督和指导，又进行有针对性的、深入的专门检查，使教育督导为教育改革服务的功能得到了充分的发挥。③我国教育督导充分体现了为办好人民满意教育服务的宗旨。一个时期以来，我国教育督导在普及九年义务教育、扫除青壮年文盲，在保障教育优先发展战略，全面推进教育改革、提高教育质量和解决人民群众关心的教育“难点”、“热点”问题等方面，都发挥了重要的不可替代的作用。④我国基本形成了国家、省（直辖市、自治区）、市、县四级教育督导网络格局。在国家层面，成立国家教育督导团；在地方，各省（直辖市、自治区）建立了省级教育督导机构，绝大多数市（地、州、盟）和县（市、区）也成立了教育督导机构。全国大多数省（直辖市、自治区）先后制定并颁布了《教育督导条例》或《教育督导规定》。⑤建立了一支专职与兼职相结合的督导队伍。各级教育督导工作者认真贯彻党和国家的教育方针、政策，开展了一系列督导检查和调研，为教育事业改革和发展发挥了重要作用。