高等教育质量保障与高校内部教学质量管理

进入20世纪80年代后期以来，世界各国对高等教育质量的关注日益强烈，教育教学质量管理逐渐成为各国特别是发达国家教育界的热门话题。自20世纪90年代起，研究和实践的热点集中在全面质量管理理论与高校内部教学质量监控体系相结合的问题上，试图借鉴全面质量管理思想，建立一个完善的教学质量管理与保障体系。21世纪初，我国高等教育实现了从精英教育向大众化教育的转变，由此也产生了一系列新的矛盾和问题。如何稳定和提高扩招后的教育教学质量，实现高等教育的可持续发展，已成为备受政府、高校和全社会共同关注的课题。本节就我国高等教育质量保障主体以及高校教学质量外部保障与内部管理的关系问题作初步探讨。

高等教育质量保障运动发端于20世纪80年代中期的西方国家，西欧的荷兰、英国，北美的美国、加拿大，大洋洲的澳大利亚是高等教育质量保障运动的先驱者。经过他们的努力，在西方工业化国家逐渐形成了声势浩大的高等教育质量保障运动。由于发达国家的高等教育质量保障运动在提升高等教育质量方面发挥了重要作用，因而从90年代初期开始，这一运动很快波及广大发展中国家，联合国教科文组织等国际性组织也将质量保障作为其重要议题，并成立了国际高等教育质量保障机构网络。迄今为止，这一网络的成员已由开始时的40个发展到80多个。在当今高等教育界，“质量控制”、“质量保障”、“全面质量管理”已经成为人们议论的热门话题。西方的高等教育质量保障体系是在全面质量管理理论影响下，在高等教育评估与认证活动的推动下，从高等教育质量的承诺、控制、审核、保障和提升入手，以取信于社会，争取社会更大支持的系统活动^[1]。

在不同的经济社会发展阶段，我国的高等教育质量保障有不同的模式。计划经济条件下，由于政府几乎控制和垄断了高等教育的一切事务，高校只是政府部门的附属物，没有办学自主权。因而，在高等教育质量保障上，政府是主要的甚至是唯一的行为主体，教育行政部门在质量保障活动中占有绝对权威，行使质量保障的一切责任，全面控制高等教育的质量政策方针、保障体制、质量标准规格等；高校内部的自我质量保障居于服从地位，社会外部保障尚未得到重视和发展。随着我国经济体制的转轨，我国高等教育的管理体制与运行机制都发生了重大变化，过去政府包办一切的管理模式逐步被打破，高校开始面向社会与市场自主办学，成为相对独立的法人实体和办学主体。社会与市场对高等教育的影响也越来越大，高等教育的质量保障受到了来自政府、社会和高校三方面的影响和制约。当前，我国高等教育正处在大发展时期，如何有效地防止高等教育大发展可能带来的高等教育质量的滑坡，是社会各界共同关注的问题。因而，必须逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的高等教育质量保障新体系和新模式，即政府宏观质量调控、社会质量调节、高校自主质量管理三位一体的高等教育质量保障新体系。

（一）政府宏观质量调控

长期以来，我国对高等教育进行质量控制的主体是政府，政府既是高等学校的兴办者，又是高等学校的管理者和评价者。政府作为外部保障的重要主体，对保障高校的教育教学质量具有不可推卸的责任。但新时期政府主要应发挥宏观调控作用，即发挥好“导航者”、“控制仪”、“守护神”和“督导员”这四种功能，搭建起高等教育质量保障的平台^[2]。①作为“导航员”，政府要驾驭高等教育的发展方向，制定基本的质量政策和质量标准，确定质量发展的重点，对学校办学指导思想、政治方向以及执行党和国家教育方针政策的情况给予指导，规定高等教育的基本培养目的，引导高校各专业培养目标、人才质量规格，确保高等教育朝着积极健康的方向发展。②作为“控制仪”，政府通过对高等教育运行的宏观调控和对高校办学质量的宏观管理，督促高校建立内部教学质量管理与监控体系，以弥补市场机制的不足，矫正市场机制的失范和失灵，实现高等教育规模、结构、质量、效率的统一，促进高等教育持续、稳定、协调的发展。③作为“守护神”，政府主要运用立法、拨款、规划、政策指导和必要的行政手段，来管理和规范高校的教学质量活动，并提供高等教育质量保障方面的资金、信息、专家服务等支持条件。④作为“督导者”，政府通过直接设立教学评估机构，或授权给权威中介机构，对高校教学质量进行评估和认证，并定期向社会公布评价结果，逐步建立一种科学、合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量评估与认证机制。目前，国家教育部在保障与监控高校教学质量方面所采取的宏观调控机制主要有^[3]：

（1）法律法规机制。通过制定法律法规来规范高校教育教学管理。如正在修订《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《民办教育促进法》，并即将出台《学校法》、《考试法》等。要求高校必须依法自主办学。

（2）评估督导机制。主要措施包括：①建立5年一轮的本科教学工作水平评估制度，使教学评估制度化、规范化；还于2004年10月正式成立了直属教育部领导的高等教育教学评估中心，受教育部委托，中心专门组织实施大学教学水平评估及各项专业评估、专项评估工作，履行质量监控的行政职能，并把评估结果作为学校增设专业、确定招生计划、进行资源分配等工作的重要依据。②建立每年一次的大学教学基本状态数据发布制度。全国高校每年都要向教育部报送教学基本状态数据，由教育部高等教育教学评估中心加以整理分析，分析后向社会发布，从而使社会及时了解全国高校教学基本情况，增强高校办学透明度。③与社会行业协会合作，逐步开展和扩大高校专业教学评估与认证工作。

（3）政策激励机制。主要措施包括：①于2007年年初启动了“本科教学质量与教学改革工程”，建设内容包括专业结构调整与专业认证，课程、教材建设与资源共享，实践教学与人才培养模式改革创新，教学团队与高水平教师队伍建设，教学评估与教学状态基本数据公布，对口支援西部地区高等学校6个方面。②国家级教学成果奖励机制，每四年评选一次。③国家级专业、课程、教材建设工程，主要包括国家人才培养基地评选、国家基础课教学基地评选、国家级特色专业评选、国家级精品课程评选、国家级优秀教材评选等。④国家级师资队伍建设工程和《高层次创造性人才计划》，主要包括国家级教学名师评选、国家级教学团队评选、国家级优秀教师评选、长江学者评选、教育部优秀人才评选、大学中青年教师评选等。⑤大学办学基本条件建设工程，主要包括两方面：一是教学经费要大于学费总收入的25％；二是五大基本办学条件——师生比、生均教学行政用房、生均图书册数、生均教学仪器设备值和教师中硕士学位教师所占比例必须达到教育部规定的办学基本条件，否则将视情况不同，分别亮黄牌或红牌，限制或停止招生。⑥学生实践创新能力培养工程，如研究生培养创新工程、大学生创新性实验计划、基于企业的大学生实践基地建设试点、国家级实验教学示范中心评选、人才培养模式创新实验区评选以及各类大学生竞赛活动（如数学建模竞赛、电子设计大赛、“挑战杯”大学生课外科技作品大赛等）。

（二）社会质量调节

现代高校日益从社会的边缘走向社会的中心，其在服务社会、反哺社会甚至引领社会中发挥着越来越重要的作用，因此社会在高等教育质量保障方面也扮演着越来越重要的角色。社会参与高校教学质量保障与监控的主要形式有行业协会、民间团体、新闻媒体的评价等。社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校，使学校及时了解社会各部门和社会发展对人才培养提出的要求，保障高校教学质量适应社会发展的需要。在政府搭建的高教质量保障的平台基础上，社会包括用人单位对高等教育质量责任的承担还可通过提供办学资金、设立学生奖学金、直接参与高校人才培养过程、接受毕业生实习、共建实习创新基地等方式加以实现。

目前，我国已有不少民间组织自发地进行大学评价，从各个方面对国内高校进行排名。其中影响较大的有：①由广州管理科学研究院武书连率领的课题组研制的“中国大学评价”；②网大的“中国大学排行榜”；③武汉大学中国科学评价研究中心和《中国青年报》报社联合研制的“中国高等院校科研竞争力评价”和“研究生教育评价排行榜”等；④中国校友会每年在新华网“发展论坛”上发布的“中国大学排行榜综合排名”。但由于这些组织不具备较强的权威性，其评价标准未被广泛认可，评价程序和方法也不够透明和规范，故社会接受度不高，引起的争议也较多。发展社会中介组织是国际高等教育质量保障的一个发展方向，针对当前我国社会对高校教育教学质量评估监控还相当薄弱的状况，必须在学校和政府之间建立一种民间性质的、具有权威性和美誉度、相对独立的教育教学质量评估中介组织，规范其行为，并形成品牌效应，以保证教育教学质量评估认证工作的客观性、公正性与科学性。

（三）高校自主质量管理

教学质量是高等学校的生命线，高校担负着培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才的任务，提高教学质量、努力培养适应社会发展需要的高素质人才，是高校深化教学改革、加强教学管理的出发点和落脚点。随着我国高校办学规模的扩大，数量与质量之间的矛盾日益突出，教学质量管理与控制问题也日显重要。高校自主质量管理是指高校作为办学实体，对教育输入—教育过程—教育输出这一全过程的质量管理，即将社会宏观需要和学生个体需求转化为教育目标或质量标准，并根据本校办学定位和办学资源条件，制订切合实际的培养方案。通过对自身的教育教学质量进行全程控制与自我评价，建立健全高校与社会、市场良性循环的内部教学质量管理体系与运行机制。

在高等教育质量保障中，高校扮演着“具体操作者、全面管理者、直接促进者”的角色。作为“操作者”，高校通过行使人才培养、科学研究和社会服务三大职能，直接培育各类高级专门人才，为社会提供科技支撑和社会服务，既对学生——高等教育的直接服务对象负责，又对社会——高等教育的最终服务对象负责；作为“管理者”，高校引入全面质量管理的理念，实施全员、全程、全方位质量管理，使人才培养的全过程和各个环节始终处于受控状态，保证教学质量的持续改进和提高；作为“促进者”，高校直接面向教育服务对象，坚持以人为本，充分调动广大师生和各个部门的积极性，把政府的质量标准以及社会、家长和学生个人的质量要求转化为全校师生员工的自觉行为，为保障高等教育质量而共同奋斗。高校自主质量管理主要通过以下方式和途径实现：一是制度规范；二是检查督导；三是考核评价；四是反馈调节；五是政策激励；六是条件保障。

许多国家的大量实践表明，高等教育的质量保证与物质产品的质量保证具有一个共同点，即质量保证需要生产部门和外部社会的共同努力。物质产品的质量保证，在生产部门内部需要对质量进行管理，在生产部门外部需要对质量进行审核和监控；高等教育质量保证亦如此，高等学校的内部管理与社会的外部监控，两者不可或缺。高等教育质量保障是建立在高等教育质量保障活动和高等教育质量保障机构的基础之上的，在其发展过程中，已逐步形成由外部质量保障与内部质量管理（保障）这两大体系构成的高等教育质量保障体系。外部保障体系主要指政府以及全国性、区域性社会中介机构，基本任务是领导、组织、实施、协调高等教育质量鉴定活动和监督高等教育机构内部质量保障活动；内部管理体系主要负责高等教育机构内部的质量管理与监控活动。那么，应该如何认识和把握高校内部管理与社会外部监控之间的关系呢?英国1987年发表的高等教育白皮书《高等教育——应付新的挑战》中的一段话对此作了很好的诠释：“高等教育的质量主要靠高等院校在维护和提高标准上所作的贡献。外界既不能直接提高质量，也不能强使高等院校提高质量。但代表公众的政府能够也必然会设法建立适当的体制，以促使高校负起提高教育标准的责任，并对其进行监督。”^[4]因此，在现代高等教育质量保证体系中，应确立高校内部教学质量管理的基础和主体地位。这是因为：

一方面，高等教育的首要任务就是要培养各类高级专门人才，这种人才培养的质量，根本上讲，是由高校的教学过程实现的，也是学校办学水平的集中体现。教学是人才培养的基本途径和主要渠道，没有高质量的高校教学工作，人才质量就成了无源之水、无本之木，高等教育质量也无从谈起。而高等学校是开展教育教学活动的主体，是培养人才的专门场所，在高等教育质量保障中，高校及其自主质量管理处于基础地位。它们最有权、最有资格也有责任对教育教学质量作出承诺和保证，只有通过高校自主质量管理，才能真正地保证与改进高等教育质量。

另一方面，政府和社会在高等教育质量保障中的作用都需要通过高校才能实现。在“三位一体”的高等教育质量保障体系中，政府的立法规范或行政指导，都需要通过高校组织的内化，才能转变为自觉行为；社会的舆论监督或市场引导，也都需要通过高校的调适，才能把社会需求变为促进质量提高的动力与压力^[5]。

当前，我国高等教育质量保障体系尚处于探索完善和借鉴外国经验的阶段，高校的教学质量管理也出现了一种外部化的非正常现象。由于政府在高等学校教学质量管理和保障方面有绝对的权威，导致学校更重视外部（即政府）评价，而忽视自身内部的自我质量管理与评价，这从各高校对教育部本科教学工作水平评估的高度重视和空前投入上可见一斑。但只有来自高校内部全体员工自觉的教学质量控制和自主质量管理才是持久的，仅依靠外部的质量监控是很难保障其教学质量的。因此，相对于政府的宏观质量调控和社会的质量调节，应该确立作为办学主体的高等学校在高等教育质量保障中的基础地位，突出高校内部质量管理的基础性和根本性作用。这既是高等教育质量生成规律和高校教学质量管理特性的反映，也是充分发挥政府、社会在高等教育质量保障中的重要作用的需要。