江西民办基础教育发展分析

现代意义上的基础教育一般是指向个人提供一切人所共有的最低限度的知识、价值和信仰体系及社会规范的教育，它是造就人才和提升国民素养的奠基性工程，在整个国民教育体系中发挥着“全局性”“基础性”和“先导性”作用。我国的民办基础教育经过近30年的发展历程，不管是从对其性质的界定，地位的确立，还是功能的发挥都已经初步达成共识，它已俨然成为基础教育的一个重要组成部分。民办基础教育发展往往受到社会变迁下的政治（政策）、经济（市场）、文化等众多因素的综合影响，其发展过程在不同的区域、城乡、校际间也会呈现出多种样式。江西作为一个欠发达的中部省份，描述其民办基础教育发展的历时和共时的特征，并在描述、解释中发现其民办基础教育的发展瓶颈，从而在数据预测中探寻民办基础教育发展路径也就成为本研究的一个重要使命。

改革开放以来，人们对教育多样化的需求日益突出，对优质教育的需求、对特色教育的需求、对终身教育的追求呈显著加强的趋势。然而，由于目前我国教育经费投入严重不足，一直以来教育经费都是低于4%的世界平均水平，因而完全依靠公办教育是不能满足现代社会对教育多样化的需求。短时间内如果单单依靠公立学校，还是不能解决我国现阶段基础教育学龄人口的快速增长与基础教育经费投入严重不足的矛盾。因而，在此特殊背景下，民办基础教育应运而生，并在一定程度上缓解了我国现阶段基础教育资源和经费不足严重的现状。在这股浪潮中，江西经济发展状况尚欠发达，江西省民办基础教育在跌宕起伏、不断摸索中获得成长进步。江西民办基础教育发展的历程也是我国民办基础教育的一个缩影。进入“十二五”之后，江西省基础教育适龄学生数量持续减少，生源数量也呈明显萎缩的趋势，但江西民办教育却仍然保持着持续较快发展态势。2013年，全省各级各类民办学校和民办教育机构高达10799所，在校生多达183.6万人。以在校生推算，目前，民办教育在全省各类教育的占比分别为：民办高校占25.41%，民办中等职业学校占19.19%，民办高中占13.96%，民办初中占8.03%，民办小学占2.95%，民办幼儿园占72.95%。非义务教育阶段的民办高校、民办中职、民办高中和民办幼儿园的比例都明显高于全国平均水平。

（一）江西民办基础教育数据分析

1.民办学校数据分析

民办基础教育的发展主要体现在发展规模速度、发展质量及管理制度等层面。本研究主要选取2008-2012年江西省民办基础教育数据进行微观描述[1]，并以此来考察江西省民办基础教育发展规模、结构状况。

表一 2008-2012年江西省基础教育阶段民办学校数（所）

附注：①本数据来源于江西省教育厅网站2008- 2012年教育统计信息：http：//www.jxedu.gov.cn/jytj/；

②小计、总计里的所有学校专指基础教育阶段的普通高中、初中、小学，不包括职业高中、中职及特殊教育学校；

③该民办学校数是由除教育部门主办外的其他所有普通高中、初中、小学构成的数目。

民办学校数的变化与发展可以从其绝对数及相对数中予以考察。从表一的数据来看，江西省基础教育民办学校绝对总量呈下降趋势，从2008年的415所萎缩到2012年的343所，共萎缩了72所，其中2009年萎缩的学校数最大达35所；其次是2010年（24所）；再次2011年（8所）；最后是2012年（5所）。从民办学校层次的绝对数总数来看，民办小学从2008年的77所萎缩到2012年的64所，其余萎缩的59所大部分是普通高中、初中学校数。

从民办学校的相对数来看也是总体呈下降的趋势，但它又不是一直下滑，从2008年的2.68%下滑到2010年的2.32，然而到2011年（2.45%）、2012年（2.50%）又有所回升。从民办学校层次的相对数总数来看，小学变化幅度很小，中学的下滑比较明显，从2008年的12.89%下滑到2012年的10.96%。

以上是从历时性的视角来描述的民办学校的变化发展，从共时性来看，我们会发现江西省的民办基础教育相对全省基础教育学校数量规模是很小的，整体上所占的比例只有2.43%左右。从学校层次上来看，民办小学所占的比例更是微乎其微，只有不到0.6%的比例，民办中学相对总体而言所占比例达11%左右。伴随着我国国家教育体制改革不断向纵深发展，民办基础教育经历了从无到有，从有到快速发展，然后逐步下降，再到慢慢巩固稳定的一个动态发展之中。但从共时性来说，民办基础教育学校机构数占整个基础教育的比例不高却是一个不争的事实。这可能的解释是我国中央、地方政府肩负起了当前基础教育绝大部分的重任，这也是自近代以来西方发达国家的通行做法，以期社会的公平正义以及教育公平的理念得以实现。

以历史来观照之，江西民办基础教育的学校机构数量不管是绝对数量还是相对数量都在逐年下降。这可能是受中央、地方政府财政支持政策影响，特别是从2007年全国开始实行城乡义务教育免费政策，江西率先于2007年实现城乡义务教育免费（包括书本费），并加大对贫困生的资助力度，提高义务教育阶段的生活费。这无形中挤压了民办基础教育的生存发展空间。一般来说，当民间社会力量的举办者投资教育时，如果其收益不高或根本没有收益甚至亏损时，民办教育机构的萎缩不可避免。

2.民办学校在校生人数分析

在校生人数（包括相对人数和绝对人数）在宏观上体现了一个国家、社会、区域的政治、经济、文化发展水平的高度，同时在微观层面也体现了民办教育实践的实践逻辑。表二表明，江西省民办基础教育的在校生人数在总量上是逐年上升的，从2008年的31522人提高到2012年的370846人，在民办学校总量下降的同时，在校生人数却反而上升，说明平均每所民办学校的发展规模在不断扩大，为普及巩固义务教育发展做出了不小贡献。这可能的解释是规模效益理论在基础教育实践领域发挥的功效。在政府强大的财政政策支持公办义务教育的背景下，民办与公办、民办与民办之间展开生源大战，并在竞争中优胜劣汰，最终，一些生源及教学质量较差的民办学校自然会退出竞争市场，而那些生源质量充裕的民办学校则获得了大发展。这也说明了生源数量是当前时间段内民办教育生存发展的必经阶段，其发展的轨迹、发展的逻辑对各个层次民办教育的可持续发展而言具有一定的普遍性及警示意义。

从民办基础教育的层次发展、变化数据来看，普通高中的在校生人数的绝对数和相对数都在逐年下降，绝对数从2008年的124056人下降到2012年的114213人，相对数从2008年的15.09%也下降到2012年的13.65%；而初中和小学的在校生人数却在不同程度上获得了上升。但相对而言，民办小学的在校生人数虽然逐年上升但相比较民办高中及初中都处于劣势，所占的比例平均约为2.0%左右，这与上述表格一所描述的民办小学所占的比例只有0.6%左右的情形是一致，这相对于2002年江西的民办小学所占的比例0.82%（全国的平均值是1.76%）、民办普通中学的4.88%（全国的平均值是3.57%）还是下滑了不少。[2]

从民办基础教育的城乡区域来看，县镇的学生绝对人数最多，这不管是在不同的年代来看，还是从不同的学段来看都是如此。而城区和乡村之间则出现了一定的变化，在2010年以前，乡村的学生绝对人数（不管是高中的、初中的还是小学）都普遍比城区的多，这一点是延续了2008年以前的发展态势[3]，与全国的民办基础教育发展是同步的，即城市民办学校数量萎缩，而农村民办学校数量有所增加有很大的关系，这说明农村的民办学校更多的是满足当地学位需求而获得发展，由于当地政府的投入不足给民办学校在农村发展获得一定的空间。到2011、2012年则出现了拐点，城区的学生绝对人数比乡村的多。这可能的解释是：一是受当前城镇化趋势的影响；二是受农村中小学校结构布局调整政策所带来的影响；三是传统的城乡二元结构带来的教育资源不均衡的结果。这说明基础教育特别是九年义务教育在国家政策的宏观影响下，民办基础教育从原有满足适龄儿童的学位需求中慢慢转向追求优质高效特色的教育需求中来，而城市里公办基础教育资源面对城镇化的不断扩大而带来的入学人口压力，显得无能为力，这给民办基础教育在城镇区域获得了较大的生存发展空间。

3.民办学校专任教师人数分析

表三 2008-2012年江西省基础教育阶段民办学校专任教师

附注：①本数据来源于江西省教育厅网站2008- 2012年教育统计信息：http：//www.jxedu.gov.cn/jytj/；

②小计、总计里的所有学校专任教师专指基础教育阶段的普通高中、初中、小学里的专任教师，不包括职业高中、中职及特殊教育学校里的专任教师；

③该民办学校专任教师数是由除教育部门主办外的其他所有普通中学、小学专任教师数构成的数目；④2011年，2012年的专任教师的人数在官网数据可能出现了较大的误差，在此不作为分析的依据。⑤本研究选择民办中小学专任教师的数据，而没有使用民办中小学教职工的数据，主要出于以下考虑：专任教师是专门负责学校教育教学的专业技术人员，它剔除了学校的管理者和其他的后勤服务人员，他们是对学生具有直接影响最重要的人，因此，分析专任教师的人数变化在某种程度上能更好体现民办中小学校教育教学质量这个评价指标

从表三可以看出，民办中学专任教师的不管是绝对数还是相对数都有所下降，从2008年到2010年减少了730人，所占的比例也相应减少了0.69%，但师生比例却从1：17.79上升到1：18.96；民办小学专任教师的数量从2008年到2010年增加了568人，所占的比例也相应增加了0.23%，师生比从1：17.04上升到1：18.67。结合上述表一的学校数、表二的学生数，可以发现虽然民办学校的数量在减少，但学生人数总体却在不断增加，特别是初中和小学的学生人数增幅较大，民办学校的专任教师总体比例却在逐年下降，这说明当前江西民办基础教育的学校规模在不断扩大，但专任教师数量在总体压缩。这可能的解释是民办学校在追求规模效益的同时也在不断降低教师的投资成本，以便在竞争中能生存发展下来。

从上述统计2008—2012年的江西民办中小学校及师生数据来看，当前的江西省民办基础教育在质量发展、依法办学、科学管理等方面取得了一定的成绩。

一是，民办基础教育的质量与效益得到一定的提高。江西省的民办基础教育历经20多年的发展，其学校规模得到了快速发展，特别是到2008年达到一定的高度，在这一点上是与全国的发展同步的。但从2008年后，江西民办基础教育特别是义务教育发展速度放缓，特别是学校数不断缩减，但单位内的学校学生规模不断壮大，这主要受国家宏观政策的规范及市场机制的调节的影响。面对市场和政策的两大杠杆，民办学校不断在规模上求效益，在质量谋得发展。而那些规模小，质量上又不具备竞争力的民办学校也就慢慢退出。这样就逐步形成了民办学校之间以及民办与公办学校之间的竞争，激活了社会力量办学的活力，推动了各级各类学校的办学体制改革的进一步深化。

二是，民办基础教育在一定程度上能满足多元化的需求。近年来，随着社会力量办学的不断增强，江西省的民办学校在办学条件呈现一定的多样性。在教育内容、教育形式、教育品质上都日趋多元化，以高标准、高投入、高收费为追求的学校以期满足物质条件较好的家庭对高质量教育的需求。有的条件一般，学费不高，满足普通家庭的需求，比如城乡结合部区域的民办学校或农民工子弟学校类型的民办教育深受大众的欢迎；也有的在办学特色上做文章的，开辟一些富有特色、个性化的课程内容及形式。总之为社会提供多样化、可供选择的教育条件和机会。

三是，不断优化政策环境，提升管理能力。自《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》颁布以来，江西省坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，并于2006年颁布了《江西省民办教育促进条例》，在对民办学校的权利和法律地位进行了明确的认定，让民办与公办具有同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。各级政府为鼓励社会力量投资民办教育，出台了一系列的优惠政策，将民办教育的发展创造良好的政策环境。比如在学校用地方面，各级政府将民办学校建设纳入当地城乡建设规划、享受与公办学校同样的优惠政策。与此同时，江西各级政府在统筹规划、综合协调和宏观管理方面逐步建立起良性的运行机制，通过对民办学校的评估、督导等方式、手段，规范、引导民办基础教育朝着健康、有序的方向发展；民办学校自身内部也根据实际情况科学管理，注重内涵发展，保证了民办学校的有序运转。

（二）江西民办基础教育发展面临的问题

从上述描述的现况来看，当前江西民办基础教育总体呈现两种发展态势：一是民办学校逐步向城镇发展，乡村民办学校逐步萎缩；二是民办学校规模、结构不断扩大，会出现即一个民办学校里面可能集幼儿教育、义务教育、高中教育甚至中职于一身的“超级学校”或走向“贵族学校”发展趋势。这就给民办基础教育的发展带来一定的困局：一是其生存发展区域空间越来越窄，城镇的民办学校之间以及与公办学校的竞争将越来越激烈，甚至可能出现两极分化的结局；二是公益性与获利性的矛盾，即如何激发社会力量积极参与举办基础教育的动力问题。在这表面的困境及危机背后却透露出江西民办基础教育在发展中的深层次问题。

1.政策的调整、扶持对民办基础教育发展空间的挤压

总体而言，中国的民办基础教育具有城乡发展不平衡的表征。但江西的民办基础教育呈现的特征却与全国的总体情况有所差异：全国的民办基础教育是城市民办学校有所萎缩，农村民办学校数量有所增量。而江西的民办基础教育在2008年开始，城镇民办中小学获得较大发展，农村民办学校处于逐步萎缩的境遇。一方面，跟全省范围内的出生人口及学龄人口数量同步出现下降的大气候有一定的关系；另一方面，各级政府在推进城镇化的过程中，对公办学校进行区域布局调整过程中，各地陆续进行了一系列的撤并公办学校。我国高中阶段学龄人口从2005年开始下降，这将使得“十一五”时期我国高中阶段的民办，2010年比2004年大约下降近2000万人，特别是民办普通高中的实际发展空间较为有限。

自《民办教育促进法实施条例》颁布后，各种类型的社会资本参与开展民办教育的力量得到迅速的提高，但纯粹由民营企事业单位、社会团体和公民个人投资的纯民办中小学的生存、发展的空间正在不断受到挤压。直接导致了真正意义上的民办基础教育在规模和效益上受损。比如一些公办名校参与经营民办学校使得这些真正的民办基础教育在竞争中处于劣势，更为重要的是公办基础教育都获得了相应学生平均经费的资助以及受到公办教师工资待遇不断提高等政策因素的影响，民办基础教育原有的优势一点点被削弱，从而出现许多民办中小学面临生源不足、教师流失等严重的生存危机。从相应的法律规定来看，民办学校的师生与公办的师生享有同等的法律待遇，以期保障整体的基础教育能够健康有序的发展。然而概览当前落实的情况，民办与公办的师生身份待遇往往遭遇不平等的尴尬困境。比如编制问题，公办的教师享受体制内的各种优惠政策待遇，在职称评定、工龄核算、评优评先以及养老保险等待遇上存在较大的差距，造成大部分民办教师缺乏归属感和安全感，总有一种比公办教师低人一等之感，从而导致民办学校的教师队伍不稳定、工作流动性大，影响教育教学的良好发展。同样，民办基础教育的学生，在享受国家政策补贴、助学贷款、医疗保险以及升学等方面与公办学校的学生相比，都或多或少存在一定的差距，这在一定程度上影响了民办学校的生源质量和数量，制约着民办学校的可持续发展。当前虽然政府加大了对民办基础教育的支持力度，比如专门设立民办教育发展政府专项基金，对民办学校的基础设施等办学条件予以解决。但这种只关注硬件的支持往往难以解决民办基础教育的真正问题所在，因为学校教育的发展关键在于师资的质量。而当前的政策落实又对缺乏身份认同的教师而言却是一种难言之痛。

2.新修订的《义务教育法》对民办基础教育发展空间的挤压

自2006年新修订的《义务教育法》明确规定了我国义务教育的新任务、新起点和新目标。国家将义务教育全面纳入财政保障范围，并明确义务教育阶段不收学费、杂费，还要对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费，这就意味着全社会所有适龄儿童、少年都将有同等机会得到国家基本标准的义务教育。更为重要的是，新《义务教育法》将把素质教育上升为法律规定，确定了义务教育均衡发展的方向性要求，规范与变革政府对教育资源的配置方式，进一步促进教育公平，预示着义务教育阶段公办学校的城乡之间、地区之间和学校之间的差距将逐步缩小，公办学校的选择性空间将越来越小，义务教育阶段公办学校的选择性教育服务将被法律禁止。今后一段时期，我国义务教育阶段公办学校的办学条件将全面得到基本保障，办学质量将普遍提高，办学行为将被严格规范，这就大大提高了教育发展的平台，设立了基础教育选择的高起点、高标准。既为民办中小学提供了新的发展机遇，也为民办基础教育提出了巨大的挑战：民办基础教育如何在制度环境不断完善，各种社会监管日趋加强的形势下，进一步规范投资办学行为和提高教育质量，这是民办基础教育能否抓住机遇和赢得社会认可的关键，对于每一所民办中小学来说，不仅仅是谁优与谁劣的问题，而是决定生死存亡的关键问题。

3.优质教育资源供给与需求的矛盾对民办基础教育发展空间的挤压

近年来，随着人民生活水平的不断提高，多样化的教育需求逐渐显现，在公办教育一定程度上能够满足基础教育供给需求的一些地区，民办小学和中学主要是以提供优质教育资源、满足多样化需求而打入基础教育领域的。一部分家长由于工作原因无暇顾及子女教育问题，对子女的教育就完全寄托于学校，希望子女能够得到相应的照顾和教育；也有的家长对所处学区的教育质量不满意，产生了为子女选择学校的愿望。但我国现有的公办教育却无法完全满足这种选择教育的要求，办学质量较好的学校早已人满为患。因此，很多地方办学条件较好的名校纷纷以招收“择校生”的名义，开办了以高收费为主的所谓“创收班”，“创收班”利用体制之资源收民办学校之利，实行的是所谓“一校两制”[4]；而县以下的乡村学校办学条件、教学质量普遍较差，难以满足小学和中学家庭教育之需，这就为民办基础教育的发展提供了一定的发展空间，恰恰是这空间顺应了社会多样化所带来的选择需求，而得以迅速扩大农民子弟接受高质量教育的需求。比如当时出现的一批民办学校以其相对灵活的机制、对特长教育的关注而赢得了社会的认同。一些地方的教育主管部门也开始将发展民办学校作为化解“择校”压力的主要对策。但由于民办基础教育还处于发展的转型期，很多学校的教育教学质量难以与高质量的公办学校相抗衡，因而在满足“择校”需求上的力度仍然有限。然而，随着人民群众生活水平提高，对子女教育期望值也不断提高，期望子女接受优质教育的要求日益强烈，义务教育优质资源相对匮乏和办学资源又呈现不均衡的状况。据调查得知，每年新生入学时，由于择校引起的乱收费等一系列教育违纪违规现象正成为社会关注的热点问题。所以，在某种意义上说，基础教育阶段的民办学校在一定程度上是完全弥补了优质教育资源的紧缺这一问题之源。当然摆在民办学校面前的是如何提高教育教学质量，走特色办学之路也就成为其发展的动因之一。

4.投资的趋利性与教育的公益性对民办基础教育发展动力的影响

在当前市场经济的投资环境下，投资则意味着回报。而这一点恰恰在投资于教育的政策法规在一定程度上规定了“国家负赢不负亏”，而投资者则“只负亏不负赢”，这对民办基础教育来说是有点苛刻，也不太公平。因为从市场角度来说，这是一种违反一般经济规律的做法。从经济学角度来说，风险投资是要有等值回报，这就要考虑到投资者举办者的“胆识回报”“风险回报”。这样会吸引更多的社会资金投资于教育事业。然而，在1995年通过的《中华人民共和国教育法》明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；国务院于1999年1月批转教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》中又指出“社会力量办学不得以营利为目的、鼓励滚动发展”，这就从法律上再次明确了学校教育的公益属性，这对民间力量投资教育趋利的本性无疑是一大打击。当然很多学者或投资者往往会搬用国际上一些国家的教育惯例和国际办学体制改革的趋势方向来证明营利性学校是可以存在的，有其存在的合理性和合法性。

事实上，民办学校举办者对经济回报的追求一直是他们投资的最大动力源。一直以来，教育往往被称为是一种“低风险高回报的朝阳产业”、是“中国特色的产业链”。在过去的20多年的发展历程中，有的实现了当初的投资愿望，有的最后倒闭失败、无功而返。当前依然有部分举办者抱着投资办学的价值追求“前赴后继”，可以说这些投资举办者基本上就是以办学谋求经济回报为直接目的。凡是理解与支持发展中国民办教育的人，都有这样一种共识，就是从我国实际国情和教育发展需要出发，应当允许投资办学者从办学节余中取得一定的经济上的合理回报，这样符合国情，有利于国家教育事业得到更快速发展。事实上，在出台的《民办教育促进法》中，就明确认可了在民办学校“属于公益性的社会主义教育事业组成部分属”这一基本性的前提下，允许民办学校的出资人在办学节余中按年度取得合理回报的法律依据。这一规定是根据我国的国情作出的。从我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金来办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学，大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应的回报。从近几年民办教育发展的实践看，允许举办者从办学盈余中取得一定的回报，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来兴办民办学校。为此，在产权清晰的情况下，草案第三十五条规定举办者在保证学校发展的同时，可以取得合理回报。这一规定一方面表明国家对具有公益性的民办学校的认可和奖励，另一方面也限制了举办者牟取暴利。草案把经济回报限定在一个合理范围内，使举办者的办学目的与民办教育事业的公益性协调一致，以此来积极引导举办者的办学行为，也体现了促进民办教育健康发展的立法宗旨。最后通过的立法，采纳了合理回报的思想，表明民办学校的举办者一方面可以拥有自己投入民办学校的资产所形成的校产的产权，也可以按有关规定的程序依法从办学节余中取得合理的经济回报。

5.教育投资的产权归属对民办基础教育发展动力的影响

从当前形式来看，在对民办教育资产的产权问题上还存在一定的模糊性、不确定性。在法律上，对于比如赞助费、捐款等都要有特殊的条款予以规定，确定其归属问题。因为，教育资产的产权问题一定要明确，不然会影响投资者的投资动力。事实上，为了清晰教育资产产权，一些有实力的企业集团并不刻意要求在土地使用、配套费上给予优惠，不要赞助费，只收学费，原因是担心产权说不清楚。教育的发展，在知识经济时代，要考虑它的产业属性，要考虑马克思主义的物质利益原则，要充分认识投资的社会平均收益牢对教育发展的促进作用。在收益分配方式上，“耕者有其田，劳者有其股”，这是社会主义初级阶段促进经济社会发展的最基本的动力机制，是每一个社会成员在市场经济条件下的最基本的生存基础和平等权利。无视这种权利的存在，我们特台付出事业发展滞后的巨大时间成本。《社会力量办学条例》中的第三十七条指出，“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件、不得用于校外投资。”这样的规定实际上使民办学校的自主权不能得到充分实现。民办学校的自主权之一就是对经费支配的权利，再就是剩余支配权问题。即使讲奉献也是需要最基本的生存条件的。对于收益剩余，可以规定一个恰当的分配比例，因为管理者付出了劳动。如果报酬与实际付出经常不对等，就势必会影响积极性。市场经济条件下，社会成员的住房、医疗、养老等已不是计划经济时期由国家包揽，而是需要自己一定程度上的分担。知识经济，知识则需要还原成服务价格。民办学校是教育市场选择的产物，具有一定的经营性质。校长需要考虑学校的生存问题，心理负担很重，精神健康的支出是无形的，同时也会变成有形的积劳成疾，提前预支的健康也需要一种补偿。何况还有不可预测的风险负担。不得用于校外投资，这一条规定得太死，一个民办学校的发展单靠学生的学费是很难长期维持的[5]。我国私立学校发展的历史已经证实了这一点。国外的一些私立学校是有自己的产业和股票的，学校的积累是否用以校外投资，那是学校自己的事情。我国政府在今后一段时间内还不可能划拨经费支持民办学校的发展。校外投资办产业，可以增强学校的经济实力，获得自我发展的能力。

6.家长、学生的认可度对民办基础教育发展动力的影响

在基础教育阶段，当前的国家相应政策对民办基础教育是极大的不利，让学生家长选择民办学校就读，民办基础教育就必须有让学生家长值得选择的东西，也就必须得到整体社会的一定认可，这种认可即是为“优质或特色抑或适合的教育而选择”[6]。当然，也有一部分学生家长是出于某种无奈而选择民办学校，但有一点可以确定的是学生家长选择民办学校一定有自己的考量，这样的考量很大程度上是依赖于民办学校能提供多样的价值选择，以此来满足不同家庭对教育的期望。因为学生和家长对民办基础教育的价值选择与认可是民办教育发展的动力之源。首先，每个家庭都有对高质量的教育期待。虽然不同的家庭、社会、学校对高质量的教育有不同的理解，但有一点却是高度一致，那就是升学。升学成为现在社会各界所聚集的焦点，而民办基础教育往往在应试教育上具有一定的优势和灵活性，能极大满足普遍家庭的需求，这是其一。其二是当前的民办基础教育可以利用其体制的灵活性，可以按照市场上的需求对自己的办学定位作出恰当的定位，一旦市场发生变化，就迅速作出符合市场的调整，整合富有个性而特色的优质教育资源，具有巨大的优势，而恰恰这一点往往是公办学校无法实现的，这就为民办基础教育提供了一定的发展空间。所以当社会、家庭认可民办学校的这种办学方向或办学实践时，学生家长选择就读民办学校也就成了自然而然的事情。比如江西的西山学校、美佛尔国际学校等民办基础教育都提出了一整套办学理念并在实践中加以落实，在一定程度上获得了社会各界的认可。每年的许多家长不惜重金，毅然决定选择它，这就是很好的证明。这就意味着民办基础教育能否提供优质的高效的教育资源成为家长选择的一个重要砝码。其三，部分家庭追求个性化的教育为民办教育提供了成长之壤。随着社会的不断发展变化，特别是当前逐步进入后现代社会所呈现出来的一种价值多元化的后工业时代，具体反映到教育领实践领域，则意味着不同的家庭对孩子成长发展的期许也就呈现多样化的趋向，所以不同的家庭孩子对教育发展的需求多样化也就必然的了。但从当前的公办教育体系来看，现有的公办学校教育由于普遍缺乏个性化教育，往往千篇一律难有特色，办学的内容相对中规中矩，在一定程度上难以满足现有的多元化的教育需求，这就为民办学校的生存与发展提供了一个强大的发展动力。据调查，当前大部分家庭之所以选择民办学校很大程度上是基于他们的个性化、差异化的办学特色，是认同他们的办学理念、育人模式、人才培养目标以及富有个性化的教育服务。可以说，一所民办学校要得到社会的认可和较高的评价，这就需要民办学校找准办学方向，明确的定位，并在办学实践中坚持自身的办学理念，走特色化的办学之路也就成为当前民办基础教育所面临的巨大机遇与风险。

（三）民办基础教育问题根源

众所周知，要解“困”首先得知“困”。从现状来看，民办学校面临的问题依然是如何解决这一困局。所以，分析该困境如何形成的也就成为解“困”之需。我国长期以来由于私人资本积累相对比较薄弱，特别是教育教学所需的相应设施、设备需要大量的资金投入，然而，这种高投入、慢收益的投资对于本身缺乏周转资金的投资举办者而言确实是一大难题，往往投资举办者会急功近利而导致设施、设备没法得到有效投入。虽然国家在全国教育工作会议上多次指出要想尽办法吸引社会资金投向民办教育，但让这呼吁之声真正能落到实处还需要多方的努力，非一朝一夕之事，这需要全社会相应教育观念的改变以及民办学校自身的社会影响力的极大改善为落脚点。比如民办学校的内外部环境改善问题、机制性问题、民办教育的管理问题、招生等等问题。据调查分析，民办教育发展中存在的上述问题和矛盾，主要是教育观念上的偏见、民办教育法规政策难以操作以及行政管理上还未能真正适应民办基础教育发展之需，未能全面贯彻落实中央的“十六字”方针，因而在一定程度上制约着民办教育的发展，导致民办教育的相应功能未能得到充分展现。具体来说主要表现在以下几个层面：

1.民办基础教育发展的观念偏差与定位不清

首先，民办基础教育从诞生之日起，就携带着不被“信任的基因”步入整个教育领域。从当前来看，国家已经大力倡导和扶持发展民办教育事业，但现实是普遍还存在对民办学校的偏见，甚至还有歧视民办学校的趋向。比如，有的人认为民办学校是非正规的，没法与公办的“正规军”相媲美，认为民办学校不是教育主管部门的“嫡系”，只是对公立教育的一种可有可无的补充而已，是为社会上的少数有钱人开办的“贵族学校”，是一种赋有经济买卖行为且带有一定意识形态成分的“贵族式”的学校教育。由于戴着这种偏见或歧视的有色眼镜观照下，必然影响学校的生源质量，也就难以招到高素质的师资，最终影响其发展前景。因此，对投资举办者而言，偏见就像一把双刃剑，它既有风险和又有责任，缺乏一定投资和教育理念的举办者而言，往往会使他不堪重负，最终种种急功近利的行为也就在所难免。这也是造成民办学校内部各种管理体制、运行机制弊端丛生的原因所在。

其次，民办基础教育的定位是否清晰，这是制约民办基础教育发展的关键。纵观当前的政策理念和执行情况来看，往往把民办学校界定为“民办非企业”的单位，比如，学校的举办者必须要在工商、民政部门进行登记、注册、核实，但同时又要归于教育行政部门或劳动部门管理。正是由于当前对民办中小学校的定位、定性，导致其定位处于模糊不清的状态，这也是造成各个相关部门在行政管理上的混乱和脱节。目前，由于民办基础教育携带了“民办非企业”的标签、帽子，导致了各级行政部门在制订和执行民办基础教育政策的过程中出现交叉真空混乱的治理格局，造成民办中小学校茫然四顾、不知所措之感，可以说民办基础教育的地位始终处于尴尬境地：一方面，民办基础教育在事实上承担着国家本应该承担的责任和义务；但在另一方面，民办中小学却在许多相应的优惠扶持政策上未能真正享受到公益事业单位应有的权利，比如各种优惠待遇。再加上，部分政府相关部门由于对民办基础教育的公益事业定性认识不清，对民办基础教育的发展依然存在偏差、缺乏认同感，对民办学校的教育体制、收费标准、教育管理、教师聘用等缺乏理解和支持，比如，在对民办中小学起步阶段、发展初期的办学条件、质量以及教育教学水平过于挑剔、苛求；还有部分职能相关部门缺乏一定的管理理念和相应的管理能力，简单粗暴地认定民办学校的举办者就是要以牟利为目的，认为投资办学本身就是一种营利的“经济行为”，因而在处理、解决民办基础教育所面临的各种困难和问题时往往不得要领，态度较为推诿，缺乏政策所倡导的“公办、民办基础教育一视同仁”的理念，往往“厚公薄民”。为此，要使民办基础教育能够健康持续地发展，必须从思想认识的源头上、观念上、从决策执行上真正彻底地做到对民办基础教育定位要清晰、准确，否则，民办基础教育出现各种尴尬之困也就在所难免。

2.民办基础教育的管理规范相对缺位

教育行政管理不到位和规范性较差是民办基础教育陷入困境的主要因素之一。民办教育的管理在部分地区的教育行政管理体系中往往失位、缺位的状态。比如在大多数的市、区以及县级教育行政机构中，没有专门设立的独立民办教育管理部门和专职人员。正是由于民办学校缺乏必要相应的管理部门，在落实执行政策以及民办学校本身在办学中碰的各种困难和问题没有专门的部门进行处理和解决，民办学校似乎有点“找不到娘”的感觉，有问题无处反馈，或者反映了也找不到管事机构和专职人员。正是这种尴尬的境地，即使有相应的各种扶持政策会因缺乏相应的机构和人员而难以落实到位。甚至有些地方出现该管时不管，不该管时乱管；要么大家都不管，要么大家都来管，这种局面既缺乏相应的管理制度保障，又没有相应的规范性管理标准。要是管理人员的政策理解水平和管理执行能力不足的话，这对于民办学校的发展而言明显就是一种巨大的灾难。为鼓励民办基础教育的发展，国家以法律的形式出台了诸多关于民办学校的帮扶政策，但是，这些政策至今还没有得到完全落实。

对于民办学校来说，政府部门和民办学校自身教育管理制度建设的现状要相对落后，不适应当前民办学校自身的发展。其主要表现为：教育制度资源明显不足，全省范围内仍然没有统一的民办基础教育管理机构，各地管理部门和机构设置也不能形成体系，教育管理权限没有明确的界定，管理责任没有得到真正落实，在管理实施方面存在较大的随意性和人为因素。在各级教育管理部门中，涉及民办教育的部门一般都附属于相关教育管理部门，管理者对民办学校的实际情况了解也很有限，难以做到对民办学校的发展提供及时有效的帮助和服务，许多问题目前还难以落实。由于现在江西省部分的民办基础学校是亲朋好友合作或合资办学，存在“家族化管理”的现象，在江西省还未建立健全科学的管理制度，民主学校教育教学管理水平处于低层次，导致目前民办学校教育教学管理缺乏有效制约机制，管理的随意性大。无明确制约制度和规范制度，同时政府和教育部门也没有对民办学校创办者和学校管理者进行系统合理教育和培训，以致民办学校的管理水平和社会责任感都很差，尤其是民办基础教育方面，相当一部分的民办学校创办者和管理者对《民办教育促进法》及有关民办基础教育的政策、规章制度不了解，法律意识薄弱，仍持着改革开放初期或创办学校初期的思维方式我行我素，不合理办学。表现在学校规章制度完全流于形式，学校投资方对学校管理过多干涉，学校校长办学自主权野得不到落实等，这些都制约了学校的健康发展。

3.政策法规不清晰，操作性较差

从现有出台的《民办教育促进法》来看，虽对民办教育的发展具有里程碑的意义，并作了很多具体的规定，但事实上，很多规定只是一个质的规定，往往缺乏量的规定而不具有操作性，却是导致一系列的问题的部分原因所在。现有的民办教育是作为一种改革开放以来的产物，它展现了新时期的家庭对教育的新期待。它是伴随着新的办学体制改革政策的出台而涌现出来的新事物，但是从现实的角度来看的话，民办教育自诞生之日起，对其扶持、管理的一系列相应措施，主要是参照宏观政策和民办教育管理条例来执行的，再加上传统陈旧文化观念的影响，都普遍地对民办学校的管理带有较大的“限制性”，比如政府往往只负责为民办学校办理相应的“出生证”，至于它怎么生存、发展却往往不在其管辖范围，使得民办学校缺少政府强大保障后盾，其生存的境遇可想而知。再加上现有的学界、政府以及民办学校自身缺乏对学校即时出现的各种复杂问题和困难缺乏及时的研究支持，在这种缺支持、帮助、解决的政策背景下，在具体处理各种错综复杂，甚至一些突发问题情况时往往措手不及。具体表现为以下几个层面。

第一，民办学校的产权关系未得到进一步明朗化。这里所说的“产权”是指一般意义的产权，是财产所有权以及与财产所有权相关的经营权、使用权等。《民办教育促进法》的第三十五条中虽规定了“民办学校及其办学积累，依法规定享有法人财产权”，但事实上，该法律条款没有对民办学校的财产权做出明确、清晰的规定。比如，民办学校的最终办学赢额等财产的最终归属问题究竟归谁？该法律条款却没有作出相应的明确的解释说明。这就导致真正民办学校在涉及民事和刑事案件时，司法等相关实践部门就很难对民办教育机构的产权作出准确的裁定。似乎民办学校的资金既可以被抽出，也可以为维护学校正常的教育教学运行开支，甚至还可以参与与教育无关的其他市场运作从中牟利。这就对其各种行为如何界定，在具体的法律操作和法律判断中留下了很大的操作空间，甚至为违法行为提供了空隙。

第二，《民办教育促进法》与企业、金融、保险等相应的政策法规还存在着一些不协调的境况。比如，我国《民办教育促进法》已经明确规定了“国家支持和鼓励金融机构运用信贷手段来解决民办教育的发展资金问题”，但在实践操作中，金融、保险等机构往往难以发挥，很难对民办学校的信贷资金发挥应有的支撑功能，特别是江西部分经济相对较为滞后的地区，民办学校要获得贷款难度较大，即使有，却因还款能力有限，导致的压力是其他企业难以想象的。

第三，《民办教育促进法》对于民办学校的投资举办者是否可以取得合理回报以及是否可以享有的税收优惠等关键问题缺乏明晰。而《民办教育促进法》恰恰对捐资创办的民办学校和出资人作了明确的规定“可以享有相应的税收优惠的权利”。比如江西省就出台了《江西省民办教育促进条例》，其中就规定：“实行民办学校信用记录公告制度。县级以上人民政府教育、劳动和社会保障行政部门应当将民办学校从事办学活动的信用情况，向社会公布。”“企业通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向民办教育事业的捐赠，按照国家有关规定，准予在企业所得税前全额扣除；企业用税后利润在本地投资办学的，与其投资额相对应的企业所得税地方所得部分，由财政部门奖励给企业，全额用于办学”[7]。这就让很多投资举办者犹豫不决、心存疑惑，这也是导致很多人对民办学校在学校定性以及学校运行操作上产生种种困惑的原因所在：民办学校普遍感觉相关法律及政策对民办学校的发展多元化模式限制较大、对民办学校的基本权益规定比较空泛、在民办和公办学校之间还留有较大的灰色空间，还有很多政策和条件具有很不公正性，须做认真地调整和改变。

反观我们的公办学校，我国公立学校的管理政策是十分具体的，具有较强的操作性，譬如校长的聘用、资产的归属、师资的管理、学生的管理、教育教学质量评估、财务的管理、教育的经费等都有相应的政策规定，所以地方政府和教育主管部门有法可依。而民办学校的上述管理却因缺乏明确而具体的规定而陷入各种管理之乱。结果，政府及教育主管部门在具体管理过程中往往对民办学校的随意性较大，亦或依章管理，缺乏灵活处理的能力。这就很难激发社会力量的办学热情，也就较难有效解决民办学校的实际问题和困难，导致“一抓就死、一放就乱”的困境。

4.民办中小学的内部环境相对“虚弱”

第一，对于学校投资人而言，民办学校本质上是一种投资。办学过程实质上是一种经营，在经营过程一定要有成本投入，而有了投入，就必然要求回报。正是由于民办学校具有这种特殊性质，导致它在体制和运行机制上与公办学校存在明显的不同。一旦出现问题，或受制于学校投资质的资金实力，又或者由于投资者本身对教育的公益性、对教育规律的掌握和认识不足，他们的投入就非常有限。

第二，民办学校的收入主要依赖于收取学生的学费、学杂费、住宿费等，江西属于欠发达地区，对学生的各项费用收取得并不高，而且社会对民办学校的捐资并不多，所以基础民办学校收入来源单一，若学生人数未达到一定的数量，就无法满足学校的正常开支和运行。

第三，部分民办学校的在校生人均占地面积严重不足，场地狭窄，师生的生活活动空间有限。同时，江西部分地区民办学校的校园设施和仪器设备配置落后，且供不应求。难以满足学生学习和学校发展的需要。江西属于欠发达地区，基础民办学校办学资金紧缺，办学场地简陋，教学设施设备不足，师资力量薄弱，学校的软件、硬件均不足，学校的可持续发展明显存在后劲不足的问题，同时江西省内的民办学校也不具备与公办学校同台竞争的实力，这样必然将会在市场的竞争中被淘汰。

第四，在民办学校中教师的流动性大、整体素质不高，同样是制约民办学校发展的重要原因。上面我们提到江西相当部分学校由于办学资金紧缺，因此导致教师的基本工资、福利待遇都不高。在浙江和广东福建等大部分省份，民办学校教师的工资和福利待遇都高于公办学校教师，民办学校教师的素质和教学水平也高，但江西省的民办教师的工资和福利待遇却比公办教师的工资和福利待遇差很多，以致产生民办教师聘用的不规范的问题。由于教师待遇低，教师聘用的标准也相应降低，教师素质存在严重不过关的问题。民办学校教师在政治地位上未能像公办学校教师一样受到社会的认可和尊重，甚至连招聘民办学校教师所使用的“聘任合同”的范本式样，人事部门与劳动部门还在争论不休，民办教师未得到国家编制的保护和相关待遇。致使学校教师招聘和教师待遇方面比较尴尬。而且按规定要参加企业养老保险，致使同样工龄、教龄和职称的民办学校教师退休后的待遇仅不到公办学校退休教师的一半。另外民办学校教师继续教育、进修培训未完全得到落实和保障，难以适应现代社会日新月异的知识更新和教育教学理念和教学手段的更新，民办教师的素质和教学水平难以保障。

第五，民办基础教育水平普遍较低，管理不规范。民办学校的教育教学质量是事关民办学校生存与发展的关键，民办学校应针对民办教育的现状和特点，提高学校的管理水平和教育教学质量，使得学校办学有特色，即可根据自身情况选择适合的教育培训方式，并获得社会、家长与学生的认可是民办学校发展的关键。但由于相当部分民办学校的教学管理不规范，有的没有按照国家课程计划的要求，开齐、开足课程，教学质量偏低，不能满足广大学生及其家长的要求。同时，由于教师队伍相当不稳定，流动性大，总体素质相对较低，进而导致了整体教育教学水平较低。由于现在又有部分的民办学校是亲朋好友合作合资办学，存在着“家族化管理”，没有建立健全的现代科学管理制度，民主管理水平处于低层次，导致民办学校缺乏制约机制，管理随意性大。而且由于政府和教育部门没有对民办学校举办者和学校管理者进行系统培训，管理效能和社会责任感较差，相当一部分民办学校举办者对《民办教育促进法》及有关民办教育的政策、规章不了解、不学习，法律意识薄弱，仍持着开办学校初期的思维方式无序办学，我行我素，表现于学校章程流于形式，一人说了算，学校校长办学自主权也得不到落实等，这些都制约了学校的健康发展。

（四）江西民办中小学发展分析

自从2002年《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》颁布并实施以来，全国各地区的民办学校都非常认真地进行了学习和研究，省市社会力量办学条例也在各地地方政府和教育主管部门的组织领导下，在各地方人民代表大会讨论商议和征求广泛的社会意见的基础上，进行了补充和修改。全国各省各地认真贯彻《民办教育促进法》的精神，以促进民办教育发展、创办一流民办教育为目标，积极鼓励、大力支持、正确引导，依法管理，使各地民办教育事业沿着依法办学的正确轨道迅速发展壮大，为当地社会发展和经济建设服务方面作出了杰出的贡献。民办教育的生存环境和发展现状较之以往也有了显著的改善，许多民办学校的校长和创办者已经成为教育界的骨干力量。

1.新中国初期至改革开放初期(1949- 1980年)

在这一阶段，全国范围内尚未有公有化的民办学校、私立学校、教育培训机构等，其管理权、经营权归各级政府，民办国营、民办官营为基础教育办学政策。在全国范围内，各地区民办基础教育的投资与管理是相对分离的，同时，各地区民办基础教育的投资权和管理权也是相对分离的；非政府部门的投资权与政府部门的管理权之间相对分离；非政府部门的投资权与政府部门的管理权的相对分离，可以称为基础教育投资权与管理权的水平相互错位分离。其中又非政府部门的投资、政府部门管理的正错位分离，和非政府部门管理、政府投资的负错位分离，改革开放之前的基础教育办学政策主要表现为投资权与管理权的正错位分离，即非政府投资，政府管理。对经过改造新中国成立前旧的民办学校，公私合营的民办学校，集体经济性质的民办学校等各种形式的非公立学校都采取了由非政府投资而由政府管理的办学政策。这种非政府的投资权与政府的管理权正错位分离的政策，抑制了非政府的办学主体的办学积极性，使得非政府办学趋于消亡，民办学校趋于消亡，真正意义上的民间投资、民间管理、民间办学的民办学校逐渐消亡。

自春秋时期的中国古代私学到清末以及近代民国年间的近代私学，中国的民办学校与官办学校有着并存且绵延不断的联系。新中国成立之后由于要对旧的基础教育体制进行根本改造，创办新中国自己的教育体制，民办学校曾一度被取缔，而我国的基础教育基本上由政府包办下来。属于私立性质的民办学校，经过不断的改造，逐渐失去了私立与民办学校的性质，逐步转变成了为了私立公办性质。中共中央、国务院于1958年9月发布了关于我国教育工作的指示，为了适应国民经济调整和发展需要，中共中央提出了两条腿走路的办学方针，从那时起到60年代中期中国的社会力量办学又一度获得较大发展。1964年，中央正式提出了两种教育制度，这反映了国民经济发展对教育制度的客观要求。十年动乱期间，中国的社会力量办学受到冲击，出现了一个断层。

2.改革开放初期到21世纪初期(1980- 2001年)

20世纪70年代开始，中国各地普遍全面推行农村经济体制改革即家庭联产承包责任制，这一体制的推行极大地促进了农村生产力的解放，学校办学方面也放宽了限制，但同时也给我国基础教育的发展带来了未能估计到的困难和曲折，农村集体经济的削弱直接导致了各地县乡政府财政状况的滑坡，从而严重影响了我国农村基础教育的发展。80年代中期，中国相当部分地区的农村学校办学条件很差，办学经费也严重不足，中小学教师待遇长期维持在较低水平。江西省民办基础教育是从80年代才逐步发展起来的，在经费不足和办学资源匮乏的夹缝中艰难的发展，发展初期，教育教学水平和教师待遇长期处于较低的水平，为改善这种状况，国务院于1984年12月13日颁发了关于筹措农村学校办学经费的通知，要求各级政府必须采取有效措施，江西省根据这一通知，在逐年增加国家对各地基础教育基本建设投资和基础教育事业费的同时，要充分调动江西省各地区农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，以促进江西省农村基础教育事业的发展；同时规定地方政府通过征收农村教育费附加的形式，来筹集各地区农村教育经费，实施中乡政府可以征收教育费。但在这样的政策和规定之下，江西省的民办基础教育并没有得到很大的起色，乡政府一开始在农村基础教育中承担了越来越多的责任，进而演变成为农村基础教育办学的主角。乡政府筹措农村办学经费的对象，除了集体经济组织外，越来越多地集中到各地农民身上。贯彻的是依靠人民办基础教育的方针。事实上，这种政策是政府对基础教育的投资责任转移到了非政府的社会、个人和农民身上。这种是依靠社会力量办学的一种变相形式，将中小学校办学的直接出资责任转移给了非政府部门的社会。而江西作为欠发达地区，经济条件和办学环境都比较落后，民办学校办学状况举步维艰。这一时期，我国的基础教育办学仍以公办为主，基础教育政策基本上不鼓励民办基础教育。基础教育利用非政府投资的做法来实现，通过征收教育费附加、教育集资、发展校办产业、社会捐资助学、收取受教育者的学杂费等多种渠道来维持办学。但是在江西省部分地区，社会资助办学的做法并不多见，民办学校多见于民办技术学校和民办职业学校，真正的民办基础教育只在经济状况较好的地区，并且投资的主体并没有参与到民办基础教育的教学管理中来，江西省基础教育的管理权仍然集中在政府手中。这种政府过分干预和民办学校教育来源不足并存的情况，严重抑制非政府的学校投资主体投资到基础教育的积极性。社会各界和受教育者对于基础教育有关的沉重苛捐杂费望而却步。

3.21世纪初至今(2001年至今)

在这一阶段，教育改革有了明显的效果，基础教育办学状况有其不同于前面两个阶段的新特点。江西省的民办教育蓬勃发展，在民办学校中出现了政府投资，非政府管理的水平负错位分离。这些民办学校是此前的重点初中，改制为民办初中的，这些学校本来说是由国家投资举办的，而且是优质学校，在国家实行初中停办重点中学后，加之后面社会力量办学、民办学校的兴起，国有企业的改制，国有企业的民营化，于是许多学校就效仿企业改制的做法，进行了公立学校改制，将原来公办重点中学的初中部分变成了一定意义上的民办名校，而这些重点中学的高中部分仍然保留了公办的性质。在江西省也出现了部分民办名校，这些学校虽然是民办性质，教学设备和师资力量有了空前的转变，但实际上，这些所谓的民办名校与其公办学校之间有着千丝万缕的联系，并非是真正意义上独立的民办学校，他与其公办学校有着共享财政拨款、校园设施、办学声誉等等，共享着国家投资所带来的优质基础教育资源，而且，不光是这种优质基础教育资源的存量部分，还包括这些优质基础教育资源的增量部分，但这些政府投资很大一部分被非政府主体管理，其收益被非政府主体所享有。

综合这两个方面来看，可得出结论，这些政府办学的投资的管理权并没有真正的落在各级政府的手上，而是被计划外的学校经营者等这些非政府主体的拥有。为了解决这些问题，自2004年4月1日起施行的《民办教育促进法》实施条例明确规定，参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失，实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。

当然，在前身不是公办学校的民办学校中，仍然存在非政府投资、政府管理的投资权与管理权的水平正错位分离。但国家基础教育办学政策已在努力减少这种错位。1997年10月1日实施的《社会力量办学条例》中，对于民办的中小学并没有给予明确的办学自主权，而是明确规定社会力量举办的中小学，应当按照国务院基础教育行政部门和所在省、自治区、直辖市人民政府基础教育行政部门制定的课程计划和教学大纲的要求实施基础教育、教学，选用的教材应当经省、自治区、直辖市人民政府基础教育行政部门审定。自2004年4月1日起施行民办教育促进法实施条例中明确规定，实施高级中等教育、义务教育的民办学校，可以自主开展基础教育教学活动。民办学校的投资者有了更大的独立自主办学的权力。在这一环境下，江西民办教育迅速发展，在数量和规模都突飞猛进，民办学校基本上普及和各个县，甚至相当部分乡镇也有了民办学校。同时，相当部分的民办中小学的教学质量和办学声誉得到了社会的认可。

近年，国家政府以及社会层面对于学前教育的关注力度越来越大，如此背景之下民办学前教育也随之受到各方瞩目。特别是在江西省，民办学前教育占据的不仅仅是半壁江山，由于民办幼儿园在数量上的绝对优势，江西的学前教育要发展，必先细致考量民办学前教育的整体特质及提升之法，从而达成整体提升之目的。如何办好、办强民办学前教育，从而为学前教育的整体发展注入一股强劲力量，成为我们当前正在思考的问题。民办学前教育缘何而来，其特质如何，所受规约何在，可实现的突破及发展路向为何……这些都成为我们在触及民办学前教育时需要各个击破之命题。

[1] 对选取数据的背景及分析目的的说明：江西省财政在2007年安排50亿元的基础上，于2008年拟新增50亿元，总计达到100亿元，实施60项公共财政政策，为2008年新一轮民生工程提供有力的财政支持和保障，并提前一年达到中央要求的城乡义务教育阶段学校生均公用经费标准，向城乡义务教育阶段学生全部免费提供教科书，全面落实城乡义务教育阶段贫困寄宿生生活费补助政策，对民办学校义务教育阶段学生学杂费进行补助，建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，采取奖励方式支持各地化解农村"普九"义务教育债务（背景资料来自《中国教育报》2007年11月25日第1版）。本研究正是基于上政府财政政策强大支持的背景下，观照江西民办基础教育发展变迁状况，以此来探究江西民办基础教育发展的核心问题，为民办教育发展理论构建和实践指导提供一定的数据支撑。

[2] 阎凤桥.民办教育规模在同级教育中所占比例的影响因素分析[J]. 教育研究.2004.09.

[3] 汪明，王晓燕.民办基础教育发展趋向的政策分析[J].教育研究.2008.05.

[4] 王文源.中国民办教育：在理想与现实之间[M].北京：北京出版社，2007：109.

[5] 陶西平，王佐书.中国民办教育[M].北京：教育科学出版社，2010：31- 32.

[6] 王文源.中国民办教育：在理想与现实之间[M].北京：北京出版社，2007：137.

[7] 王文源.中国民办教育：在理想与现实之间[M].北京：北京出版社，2007：226.