江西民办高等教育政策扶持

政策是民办高等教育的生命。长期以来，社会上包括一些地方政府和有关部门对民办学校是有偏见的，民办学校与公办学校享受的待遇并不一样，公办学校姓“公”，政府部门为公办学校服务是责任和政绩；民办学校身份是“民”，给民办学校投钱则担心造成国有资产的流失，不能给政绩加分，甚至会被怀疑有利益上的牵连，政府部门因而顾虑重重。如何看待民办教育？教育之分是在于质量还是身份？那就要看教育的本质属性是什么。民办学校在经费来源虽有别于公办学校，但是两者没有本质区别，都是社会主义教育事业的组成部分。首先，从目标来看，民办学校与公办学校都是贯彻党的教育方针，培养合格的建设者和接班人；其次，从性质来看，民办学校与公办学校一样都为经济发展作出了重大贡献，承担了相应的社会责任；从创新发展和人才培养来看，民办学校与公办学校可以相互促进、共同发展。因此，全社会包括教育主管部门和地方政府都要树立“教育只分质量不分身份”的观念，给予民办学校“国民待遇”，让民办学校沐浴国家政策的阳光。江西民办高等教育的突破需要政府在公共财政、师资队伍建设、招生就业、科学研究等方面的政策扶持，逐步享受与公办高校同等的待遇，让公民办高校在同样公平合理的政策框架内，实现充分、自由和健康的竞争，最大程度释放高等教育的办学活力，让公民与高等教育并驾齐驱，共同发展。

（一）探索建立公共财政生均拨款制度

对民办高校建立政府公共财政生均拨款制度，对于突破民办高校当前面临的经费筹措瓶颈，促进民办高校健康、稳定发展无疑是雪中送炭，这一制度的设计与施行也符合理论和政策的要求。鉴于江西民办高校当前的实际，师资水平是其除生源之外的第二大生命线。因此，江西公共财政基于提高民办高校师资水平的角度，探索生均拨款制度，对于促进当前江西民办高等教育内涵式发展具有重大的现实意义。政府公共财政从提高民办高校师资水平的角度进行生均拨款资助，必须从四个方面进行论证和设计：

一是拨款的可行性分析，即公共财政对民办高校生均拨款的理论和现实合理性，以及生均拨款的政策性规定。民办高等教育已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，其在高等教育系统中所处的地位理应与公办高校平等。理论上、法律上、政策上以及现实重要性等方面，公共财政资助民办高等教育不仅是合理的，而且是必需的。随着经济社会的发展，国家财力的提升以及人民群众多样化的高等教育需求，政府公共财政有能力、也有义务对民办高校进行资助。各级政府应逐步消除政策上的不平等和歧视，在财政上大力扶持民办高等教育的发展。当前，我国民办高等教育已经由原始的规模扩张转向现代的内涵式发展，办学层次、办学规模、办学水平以及办学行为已日趋规范化。这既为政府的分层分类管理提供了便利，同时也消除了政府对民办高校实施财政资助的疑虑，从而在客观上为政府公共财政对民办高校实施生均拨款奠定了现实基础。

二是拨款用途，即财政拨款在提高教师待遇方面的规定。在界定生均拨款范围内容上，可以参照公办高校的做法，安排的生均拨款主要用于教职工基本工资、奖励性绩效工资、奖金、福利以及五险一金和学校公用经费和项目支出。为切实提高民办高校的师资水平，安排的生均拨款在保障教职工基本待遇的基础上，应在两个方面作慎重考量：一是要打破政策壁垒，保障民办教师应享受的待遇；二是建立激励机制，加大奖励的比重。如在拨款的内容中设立“名师基金”，专款用于聘请高水平的学科专家或教授。

三是拨款方式，即具体可行的拨款途径。关于生均拨款方式，须充分考虑两个因素：一是民办高等教育和民办高校所提供的服务的性质。按照厦门大学邬大光教授的观点，我国民办高等教育的性质属于“投资办学”，民办高校所提供的服务内含着逐利的因素。按照社会主义市场经济原则，公共财政介入民办高等教育就必须考虑资本逐利的伦理和法制约束，即必须防止国有资产流失。二是必须建立激励机制，提高拨款的社会经济效益。

在充分考虑以上两个因素的基础上，针对民办高校的发展现状，政府公共财政对民办高校生均拨款应按照分层管理、分类核定、逐步提高、稳妥推进的四个基本原则，探索建立政府公共财政对民办高校的生均拨款制度。分层管理是指对民办高校的办学层次和办学水平进行科学评估与认证，主要包括两个方面：一是办学层次，包括对研究生层次、本科层次、专科层次的民办高校实行生均拨款分级管理；二是办学规模，一般划分为10000以上、5000—10000人和5000人以下三个层次。分类核定是指按照学校类别统一核定，设置不同拨款定额标准。民办高校的类别包括独立民办高校、普通高校附属独立学院、独立国有民营高校以及国家文凭授权高校、自考助学高校、短期培训机构等。逐步提高、稳妥推进是指生均拨款应体现激励作用，在分层分类的基础上，对民办高校的生均拨款在方式上设置奖励性拨款、基金或专项补贴。拨款时，在生均拨款标准中安排10%的奖励性拨款。根据年度毕业生就业率进行调整，如上年度就业率达到95%的，则下一年度财政按规定标准拨款，就业率每超过95%一个百分点，则相应提高一个百分点的奖励性拨款，一直到全部奖励完为止。反之，如就业率每低于95%一个百分点，则相应扣减一个百分点的奖励性拨款，一直到全部扣减完为止。

四是拨款标准，即生均拨款定额或标准。传统的生均拨款标准是从学生培养的角度，即按照生均培养成本和学费标准综合确定的。那么基于师资水平角度的生均拨款标准则应该从师资建设的角度出发。根据民办高校发展实际，生均拨款标准可综合考虑生师比、专任教师比、拥有博士学历专任教师比、连续从教五年以上专任教师比等指标，将各指标数据按因素分析法折算并求总分值，与生均拨款建立线性回归模型，其中物价水平或CPI指数可作为弹性系数。最终计算出来的拨款标准可以是一个参考值，也可以是一个参考区间，并且可以随着经济社会发展水平而适当调整。

（二）探索建立教师合理晋升流动机制

民办高校教师晋升的流动机制包括合理晋升和合理流动两个方面。合理晋升是指民办高校教师在资格认定、职称评审、进修培训、课题申请、评先选优、国际交流等方面与公办教师享受同等待遇。合理流动是指民办高校教师在人事编制、户籍迁移、医疗、住房、养老、子女就学等方面享有与公办教师同等的法律地位与合法权益。实现民办高校教师合理晋升流动，牵涉到教育、人事、户籍、医疗、住房以及社会保障等多方面的政策，其中有些需要中央政府出台政策支持，有些需要地方政府出台政策扶持。中央政府和地方政府上下联动，各有关部门相互协同，以莫大的政治智慧和改革勇气，通过法律规范、制度改革、政策鼓励、建章立制等措施，探索建立民办高校教师合理晋升流动机制。

一是落实《民办教育促进法》，解决民办高校教师事业编制人员身份。明确民办高校教师身份是破解民办高校师资不稳，保证民办高等教育健康发展的关键。事业人员编制是由中央政府统一管理，中央编办具体负责资格认定、岗位考核、招聘录用等。因此，要解决民办高校教师事业编制问题，归根结底需要中央政府出台政策予以支持。目前，教育部等国家有关部委正在研究民办学校参照同级公办学校教师配置标准给予事业单位编制的有关管理规定。在此之前，也可以通过地方法规或地方政策的方式解决。“例如：浙江、福建、河北等省就是以市级政府出台地方法规或地方政策的方式解决民办学校教师的事业单位身份，并为民办高校的教师办理事业单位保险，解决了民办学校教职工的后顾之忧，推进社会福利体系的建设起到了很好的示范作用”。[1]

二是参照事业单位社保改革，建立政府、学校、社会和教师个人共同分担的社会保障新机制，使民办学校教职工在医疗、住房、养老等方面保障水平与公办学校相当。除了落实法律中明文规定的民办高校的教师权利及其与公立高校教师同等的法律地位之外，在社会保障方面，民办高校教师与其他公民一样纳入整个社会福利保障体系，并且通过多层次、多方面力量来保证民办高校教师社会福利的实现。如日本通过学校自身、地方和国家等多方力量共同构建私立学校教职员的福利保障体制，促进私立学校教职员工的福利事业发展。社会福利保障体系的完善在很大程度上解除了民办高校教师的后顾之忧。

首先，从政府角度看，民办高校教师也是国家教育事业的中坚力量，其劳动具备明显的公益性质，理应得到公共财政的资助和扶持。各级政府及其教育行政部门作为管理主体，必须按照民办高校教师的职业特点对其依法进行管理，为民办高校教师权利的实现提供强有力的保障，在工资、福利待遇（包括医疗、住房、退休后的生活保障等）、科研经费和培养培训经费等待遇方面，加大教育行政执法力度和相关配套制度的落实力度，让民办高校教师真真切切享受到同等待遇。

其次，从学校角度看，学校是教师具体从事教育教学工作的地方，学校对教师各项权益的保障具有直接的影响，学校为教师的福利待遇提供最直接的保障。在学校内部，教职工代表大会、教师专业组织以及工会等组织是教师表达和争取自身权益的法定机构。学校有责任、有义务在法律许可的范围内，最大限度地为广大教师的合法权益提供有效的保障。民办高校应通过各种途径和渠道，按照国家法律或政策的规定，在为本校广大教师的合法工资收入、绩效收入、科研经费、奖金福利、住房以及社会医疗保险等待遇方面履行充分的责任和义务。

再次，从社会角度看，教师权益的保障还依赖一定的社会基础，尤其是整个社会的法律意识水平的提高。依法办事的观念，以及依法治教的要求等方面对教师权益的实现具有重要的制约作用。在高等教育领域，按照“谁受益，谁付费”的原则，社会各界接受了高校毕业生，属于受益方。因此，社会各界也有一定责任和义务为教师权益的保护提供经济保障。各种社会力量应从不同角度、不同方面，采取各种手段和措施，改善教师的工作条件、生活条件、提高他们的各种待遇，特别是通过社会资助的方式，使广大教师的住房条件、福利待遇、岗位津贴、医疗保健、家庭负担等各方面都能够得到保障和不断地改善和提高，使贡献突出的优秀教师、先进教师能够得到社会的奖励和褒扬，并为他们提高教学质量提供各种学习、进修的机会。

最后，从教师个人角度看，教师个人既是自身权益的享有者，也是权益的保护者，即教师个人既有享受权益的权利，也有保障权益的义务。“按照社会主义按劳分配的原则，教师个人必须通过个人努力实现其在经济收入、医疗、住房、养老保险等方面的待遇”。[2]近期，国务院发布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》明确规定，我国实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。其中单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。我国实施的公民社保制度改革将越来越体现权利义务对等、国家、社会和个人责任共担的原则，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

三是地方政府通过公共财政购买服务的方式，支持民办高校教师队伍建设。所谓政府购买服务，简单来说，就是政府掏钱，把部分公共服务事项交由具备条件或资质的社会力量（机构）承担。目前在基础教育，无论是公办还是民办，政府通过公共财政购买服务的方式，有效地解决了师资力量不足的问题。有的地方，为鼓励民办教育的发展，也通过这种方式积极帮助民办学校的师资队伍建设，取得了良好的成效。江西省赣州市某县因为公办高中教育无法满足教育需求，因此积极引进外资教育集团入驻，兴办民办高中教育。该县为鼓励民办教育发展，出台了一系列优惠政策和措施，包括土地出让、财政补贴、招生计划和购买教师服务等。该县通过积极引导和扶持民办教育的发展，有效地缓解了公共财政压力、教育资源紧张和毕业生就业的矛盾，同时也逐步提升了教育教学水平。民办高校师资队伍建设刻不容缓，在公办、民办学校教师编制关系尚未理顺的情况下，政府可以通过财政手段，鼓励和支持民办高校的师资队伍建设，保证民办高校教师在各项经济待遇上的水平能与公办高校持平，尤其是住房公积金、医疗保险、社会保险等方面。

四是完善民办高校教师人事代理服务制度，构建公办高校与民办高校之间人才流动的桥梁。人事代理是指由政府人事部门所属的人才服务中心，按照国家有关人事政策法规要求，接受单位或个人委托，在其服务项目范围内，为多种所有制经济尤其是非公有制经济单位及各类人才提供人事档案管理、职称评定、社会养老保险金收缴、出国政审等全方位服务，是实现人员使用与人事关系管理分离的一项人事改革新举措。目前，江西省许多高校，包括公办和民办，都早已实行教职工人事代理制度。对于公办高校来说，在人事编制职数不够的情况下，实行人事代理招聘教师，能有效缓解人才短缺，促进自身事业发展。而对于民办高校来说，在一无财政拨款，二无编制的情况下，“不求所有，但求所用”的人事代理制度为民办高校不拘一格广纳人才大开方便之门，为民办高校吸引人才、稳定教职工队伍，特别是创设符合自身特色的优质师资队伍起到不可替代的重要作用。从而使民办高校便于从社会上聘用教学、科研、管理等岗位的人才，将聘用人的人事及档案关系委托人事代理机构管理，保留了其干部身份，解决了民办高校教师的后顾之忧。人事代理的社会化服务体系解决了人事档案、养老保险、医疗保险、职称评定等后顾之忧，体现了以事为本的行政事务管理转向以人为本的人力资源开发和管理，是一种能适应学校改革发展需要的新机制。

继续完善民办高校人事代理服务制度，构建公办高校与民办高校人才流动的桥梁，关键是要打通公民办教师在业务培训、职称评定、工龄计算、工资调整、表彰奖励以及社会活动等方面的人才服务。2000年《江西省人民政府关于鼓励支持社会力量办学的若干规定》和2006年《江西省民办教育促进条例》都规定了民办学校教师在职称评聘、表彰奖励等方面享有与公办学校同等的权利。在政策允许范围内，鼓励公民办教师合理流动或交流服务，在教师流动和交流的过程中，人事代理在一系列规章制度、操作流程、信息化管理等方面做到精细化、人性化管理，为政策的落实提供扎实的服务。

（三）继续加强民办高等教育规范管理

从维护行业整体利益角度讲，依法加强民办高等教育管理是促进民办高校健康发展的重要保障。就目前江西民办高等教育发展的实际，通过一定的制度性安排，确保民办高校依法诚信办学和良性稳健运行是十分必要的。当前在规范管理上，应重点放在推进民办高校完善治理结构、公开办学信息、健全财务管理、防范办学风险、规范市场竞争等方面。

一是落实政府部门教育服务职能。民办教育——包括民办高等教育——在改革内容上涉及招生考试、培养模式、课程学制、内部管理等方面；在外部环境上涉及登记、产权、税费、社保等政策法规；在管理职能上涉及教育、人力资源和社会保障、编制、发展改革、民政、财政、税务、工商等众多部门。因此，政府要推进民办高等教育改革，首先，必须要加强民办高等教育规划制定、政策完善、标准执行，加强对民办高等教育的指导服务，引导民办高校坚持社会主义办学方向，坚持立德树人的根本任务，全面贯彻党的教育方针，适应经济社会发展需求，创新人才培养模式，提高民办高等教育整体办学质量和水平。其次，必须要加强统筹协调，使相关部门团结协作，形成合力，坚持综合改革，使各环节、各领域的政策衔接一致，协同推进民办教育发展。再次，省教育厅必须要把发展民办高等教育摆在重要位置，充分发挥职能作用，积极研究制定促进民办教育发展的新思路、新对策，当好政府的参谋助手。

二是完善民办高校内部治理结构。“所谓民办高校法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排”。[3]“通常由公司股东大会(权力机关)、董事会(决策机构)、监事会(监督机构)和经理层(执行机构)各司其职，相互制衡，四部分共同组成治理结构”。[4]完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一。目前江西省民办高校的法人治理结构由于受“家族式”管理的影响而大多形同成设，不利于民办高校的可持续发展。尽快解决民办高校的法人治理结构问题，建立健全符合现代大学制度的法人治理结构，已成为江西民办高校的必然选择。

根据杨炜长的观点，要完善民办高校法人治理结构必须解决四个问题：（1）坚持办学公益性和市场化定位，是构建完善的民办高校法人治理结构的前提。民办高校在坚持教育公益性的宗旨的基础上，充分发挥自身的制度优势，建立起对学生、教师、管理者、出资人和政府等利益相关者的信用体系，从而保证持续健康发展；（2）明晰产权，是构建完善的民办高校法人治理结构的基础。政府应适时根据民办高校的产权归属，调整民办教育政策和法规，为民办高校发展消除制度性障碍；（3）健全董事会领导下的校长负责制和治理监督机制，是构建完善的民办高校法人治理结构的核心，包括完善董事会制度、完善校长治校制和监督制衡机制，逐步建立董事会、评议会和监事会三权分立，各司其职，相互制衡的机制；（4）不断完善和创新法人内部运行机制，是构建完善的民办高校法人治理结构的保证。建立民主治校机制，加大师生的办学决策参与权；建立公平高效的激励机制，激发广大教职工的创造活力；建立校内矛盾协调机制，切实维护教职工的合法利益；建立发展调控机制，促进学校自身沿着正确的办学方向不断发展。

从江西民办高校目前的治理和运行情况来看，“当务之急应是尽快理顺各方利益关系，建立职责分明的治理机构和运行机制，正确处理好民办高校与政府、企业、社会、教职工和学生之间的关系，实现各方利益群体的良性互动，确保民办高校持续健康发展”。[5]基于这种考虑，笔者借鉴刘喜琴提出的参与治理模式构建江西民办高校治理结构。

表1 民办高校治理模式比较[6]

表1 续表

按照“结构- 功能”主义的分析范式，特定的社会系统有着特定的结构，而不同的结构具有不同的功能。因此，要达成上述参与治理模式所期望的治理目标，就需要按照不同的排列组合方式将民办高校的各种社会关系加以重塑，以“参与话语”为指导完善民办高校治理结构（参见图一）。

图一 民办高校参与治理模式结构图

从图一中可以看出，在民办高校治理模式的结构中，包含着民办高校这一系统与其他系统之间的能量交换，政府、社会、企业以及教职工和学生对民办高校的能量输入，获得的是学校的健康稳定发展，而这种发展本身又通过“参与治理”这一互动过程反过来注入模式中。我们可以看到各种条分缕析的治理关系所编织成的治理关系网络，而这些治理关系的组合构筑了民办高校的治理结构。参与治理模式下，民办高校与各利益相关体的相互关系如下：

1.参与话语下民办高校与政府的关系：政策资源获取与教育管理的双赢。民办高校与政府建立良好互动关系的过程也是优化自身治理结构的过程，通过与政府部门的“相识、相知”，从而实现两者之间的相互合作。民办高校通过配合政府部门的行政管理工作，同时向政府部门更多地宣传和“推销”自己，获得政府的教育资源。同时，政府部门从全局、战略的角度为民办高校发展提供的引导和指导，对民办高校的治理亦具有重要的参考价值，它可以使民办高校的发展更好地回应政府的发展规划，让自身借助政府政策的“东风”实现跨越式的发展。

2.参与话语下民办高校与企业的关系：发展目标与市场需求的耦合。充分吸收企业参与民办高校的治理，将两者之间的互动关系作为民办高校治理结构中的重要组成部门依然是今后发展的一个重要方向。“参与话语”要求民办高校在制定发展目标和行动方案时要充分地听取企业的声音，将企业的意见和建议作为重要的考量要素，并不断丰富民办高校与企业之间合作治理的经验，改善合作治理的方式和方法，最终实现企业参与治理的制度化、有序化和高效化。

3.参与话语下民办高校与社会的关系：学校声誉与社会认同的同步增长。民办高校应主要做好同三方社会力量的合作：首先是建立与学生家长的互动沟通，吸收学生家长参与到学校的治理过程中，向他们介绍学校的发展情况，聆听他们的建议，让家长更多地了解学校，了解学生所学的专业，以取得家长群体以及亲朋好友的口碑宣传和支持。其次是建立与各种社会组织的合作关系，如一些慈善机构、第三方评价组织等，通过他们参与学校的治理，让学校获得更多的资金来源和更多客观的评价，从而能够及时发现和纠正学校发展中的偏差，保障发展目标的顺利实现。再者是建立与专家学者的联系，请他们为学校的发展建言献策，从而保证学校治理过程中的决策更具有科学性，运行机制更加合理高效。

4.参与话语下民办高校与教职工的关系：人才强校与职工忠诚的基础。建立民办高校与教职工之间的合作治理关系对于民办高校“人才强校”的长远发展具有特别重要的战略意义。同时，教职工参与治理也是现代大学制度所追求和认同的目标性价值之一。通过教职工参与治理互动，让教职工真正理解学校的发展理念和发展计划，逐渐体会民办高校发展的困难，树立“主人”的责任意识和奉献精神，这对民办高校来说是一笔无形的财富。这有利于民办高校深入开展“人才强校”的发展战略，也强化了广大教职工的“忠诚”和“归属”，形成良性的大学文化，向心力和凝聚力得到提升。

5.参与话语下民办高校与学生的关系：发展计划与对象满意的双向互动。学生作为高等教育服务最直接受益者，应该在高校管理中具有更多的话语权。因此，民办高校在学校治理的过程中应该创新管理机制体制，建立畅通的意见收集渠道，及时了解和掌握学生的需求和意愿，收集学生对学校教育管理工作的意见。尊重学生的兴趣爱好、帮助和支持学生实现自己的理想目标，只有这样才能体现大学“明德学是”的真谛，实现学生的自我管理与民办高校的治理的有机融合，让学校发展与学生成才、学校品牌的树立与学生满意度的提高相互促进。

三是健全民办高校财务管理制度。目前，由于江西大多数民办高校的产权尚不明晰，治理结构和运行机制尚不完善，导致其内部财务管理问题较多，容易引发财务风险，主要表现在筹资风险、投资风险和管理风险三个方面。财务风险是民办高校办学风险中最主要、最关键，也是最具破坏性的风险。2005年，我国最大的民办教育机构之一——南阳教育集团由于教育储备金问题而倒闭，并轰动一时。因此，在当前形势下，直视财务管理问题、正视财务风险、健全财务管理制度是摆在政府管理部门和民办高校自身眼前一个重要问题。政府部门应依法履行监管职责，建立民办学校风险预警、防范、处置机制，加强财务监管，完善民办学校财务会计制度和审计监督制度，维护学校安全稳定。民办高校自身应积极推进校务公开，及时主动向社会发布招生章程、收费项目标准、财务管理、办学条件等重要信息。

（1）政府方面应着力构建并完善一系列财务监管制度：一是建立大额贷款备案和监控制度，以防范民办高校筹资中的债务风险。为全面掌控民办高校的贷款规模和使用状况，政府可对民办高校实行控制额度内的大额贷款备案制度。要求民办高校将贷款机构、利率、贷款年限、贷款用途、建设批准文件以及还款方式、还款资金来源等情况报主管部门备案。对于已超过偿债能力、财务风险达到预警线的高校，主管部门应及时发出告诫，要求学校调整建设计划，停止对外举债，或控制贷款额度。二是完善审计监管制度。实行年终审计与重大事项审计相结合，研究制定政府主管部门派立法审计员直接审计学校财务状况和收支账目，或实行会计师事务所随机选择的审计制度；审计经费应由财政统一拨付，切实防止审计作弊。三是探索民办高校办学经费专户管理、分期拨付制度，防范因资金转移、挪用而引发的财务风险。为规范民办高校的办学行为，贯彻落实《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发〔2012〕10）提出的“健全民办学校资产和财务管理制度”的要求，探索建立民办高校办学经费专户管理制度。即民办高等学校应将举办者投入的资产、办学积累的资产、学费收入分类登记建账，并将学费收入、政府资助等公共性资金存入学校银行专款账户，主管部门要对学校公共性资金的银行专款账户进行监管，确保办学经费不被挪作他用。专户的使用支出应按学校制定的年度财务预算执行，主管部门分批将经费从专户拨付至学校的其他使用账户中。专户中的本金和利息属学校所有，资金使用由审批机关进行监管。当民办学校受监控的办学资金数额低于核定标准时，审批机关将采取相应措施加以干预。“同时，还应进一步完善退出机制，畅通学校出口，推行统一规范的民办学校会计制度，以防范财务使用过程的运行风险”。[7]此外，政府应积极推动立法，尽快明晰民办高校产权问题。产权明晰与否已经成为民办高校风险能否得到防范，学校能否持续发展的关键。目前，有些地方立法取得了一定成效，如黑龙江省2005年颁布的《关于促进民办教育发展的若干意见》中对民办学校举办者初始出资额进行界定，使民办学校的改革取得可喜的成功。“还应该明确民办高校的产权归属，使投资者责任与收益相匹配，使其愿意承担相应的风险；要清晰分配财产权，明确投资者的合理回报，民办高校的投资者、举办者就会积极规范财务制度，防范财务风险，使民办高校健康平稳的发展”。[8]

（2）民办高校自身应着力加强内部财务风险预警和控制机制：一是民办高校的投资者、举办者应该从微观角度上积极主动建立自身学校财务风险评估预警机制。作为学校的所有者、管理者，有责任和义务管理好学校，使其发展壮大。二是建立科学的治理结构，“建立健全民办高校财务管理体系和有效的财务风险管理体系，还要建立内部控制制度和监督体制，对学校的财务问题进行严格的管理，防范财务风险的发生”。[9]首先，要规范收费收入，按照国家标准收费，对多收费的部分要按规定进行处理；其次，要规范经费支出，民办高校对学费必须符合《民办教育促进法》“关于学费收入的主要部分用于教学和改善办学条件”的规定；再次，要规范财务管理，落实学校的法人资产真正过户到学校名下，已验资的资本及已办理产权证的土地、房屋到教育部门登记备案；最后，要规范基建管理，进一步完善对民办高校基建财务的管理规定，控制基本建设，搞好发展规划，防止投资过量。要对预算、审批、费用报销、固定资产管理等各环节加强内部审计，具体要做好定期审计、专项审计和离任审计，强化职责。三是应进一步合理编制预算，坚持以收定支。严格预算管理制度，加强预算控制是提高与保障民办高校内部财务运行效率的一个关键。要使资金达到最佳经济效益和社会效益，民办高校在制定年度经费预算时，必须坚持“量入为出，收支平衡”的原则，收入预算必须做到：既要积极又要稳妥；支出预算要坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则，对经常性支出要“适度从紧”，建设性专项支出的预算要“量力而行”，“要坚持以收定支、收支平衡，不搞财政赤字预算，要集中财力优先保障发展目标中急需解决的问题，为将来的可持续发展奠定坚实的基础”。[10]

四是规范民办高校市场竞争行为。随着高等教育体制改革的深入和高等教育大众化的推进，高等教育日渐呈现明显的市场化趋势，民办高校发展面临着更大的机遇与挑战。在当前高等教育市场中，江西民办高校依靠灵活的办学体制机制，其竞争优势正在加速形成，核心竞争力和竞争地位正在稳步提升。但不可否认的是，在市场竞争过程中，江西民办高校也遭遇不少困境，比如政策约束、经费短板和招生困境等。这些困境正以各种办学乱象体现，一方面损害了高等教育办学生态，扰乱了正常的办学环境，一方面也损害了民办高校的办学形象和声誉，阻碍了民办高校进一步的健康发展。规范民办高校市场竞争行为，从政府角度来说，必须加快制度建设，完善相关政策，实施分类管理，进行分类评估，强化监督指导，规范办学行为；从民办高校自身角度来说，端正办学态度，凝练办学特色，定准发展战略，提升核心竞争力。

政府要规范民办高校市场竞争行为，须做好三件事情：

第一，加快制度建设，完善相关政策。尽快建立民办高校办学水平认证制度。这具有三个方面的意义：一是向社会提供可靠的民办高校办学信息，从而提高学生和家长选择教育服务的效率和效益；二是为对民办高校进行分类管理、招生录取批次确定提供依据；三是依靠社会舆论的力量促使民办高校努力提高自身质量，推动民办高校办学质量持续改进。《关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高［2012］4号）明确了高等教育质量评估制度。提出加强分类评估、分类指导，坚持管办评分离的原则，建立以高校自我评估为基础，以教学基本状态数据常态监测、院校评估、专业认证及评估、国际评估为主要内容，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合的教学评估制度。根据上述文件精神，开展民办院校评估属于院校评估的一种，具体可以采取如下两种方式：一是由教育部评估中心负责组织实施。教育部评估中心制定评估标准，评估标准掌握在高于同层次民办高校的平均水平，评估通过院校可授予“优秀民办本科院校”或“优秀民办高职院校”。愿意接受评估高校提出申请，教育部评估中心负责组织实施。评估结果由教育部评估中心发布。二是由教育部评估中心委托事业单位、社会团体作为第三方评估机构对民办高校办学水平进行评价。评价方式借鉴国外大学排行榜形式，定期公布全国所有民办高校排行榜。

第二，实行分类管理，进行分类评估。对民办高校进行分类管理已经在政策上得到确认并在实践中有序推进。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。上海、浙江、陕西等省、市已经开始进行民办教育分类管理试点。实行民办高校的分类管理为民办高校的性质界定创造了条件，可以将非营利性民办高校登记为事业单位法人，将营利性民办高校登记为企业单位法人。在此基础上，确立各自的法律地位和应享受的优惠政策。对非营利性民办高校应加大扶持和资助的力度，对营利性民办高校应加强规范管理。通过实施高水平公益性民办高校建设工程，促进一部分民办高校进入名校和示范校行列，带动整个民办高校发展。民办教育的分类应遵循自愿和政府审核两大原则。“由举办者和出资者申请采用营利性还是非营利性办学方式，政府相关机构进行审核并进行登记注册。对分类院校要定期进行审查，对不符合非营利性条件的学校进行变更和调整”。[11]

第三，强化监督指导，规范办学行为。尤其要重视清理整顿教育培训市场存在的不当竞争和失范行为。要按照非营利性和营利性民办学校属性，实施分类登记、分类管理、分类扶持，防止在倡导和鼓励非营利教育机构发展的过程中，有意或无意产生对营利性民办教育机构新的制度歧视乃至道德绑架，否则将可能导致民办教育举办者的“政策性恐慌”，产生“逆向选择”。要规范民办学校投资者和举办者合理回报的界定和方式。要加强对民办教育的督导，实行民办学校年检制度，推行年度报告制度，将年度检查结果向社会公布，并作为政府扶持资助和评优表彰的重要依据。要开展办学水平评估，规范民办学校办学行为，提高民办学校办学水平，对办学目的不端正、内部管理混乱、教育质量较低、社会信誉较差的办学机构予以整顿，坚决制止违法办学、恶性竞争、欺骗招生等现象，切实提高民办教育的整体公信力。要健全法人变更机制，探索民办学校退出机制。对民办学校采取任何行政规制，包括实施学费专户监管、开展年度验审检查等，都应依法、依规进行，坚决制止向民办学校乱收费、乱罚款等行为，为民办教育的发展保驾护航，绝不允许损害学校的办学自主权，干扰学校的正常运行和教学秩序。只有这样，才能更好地发挥民办学校的体制机制优势，增强其办学活力。各相关部门和新闻单位要主动为民办学校提供配套服务，加强指导与监督，创造和改善支持民办教育发展的法制环境、政策环境和社会环境，使民办教育得到全社会的关心、理解和支持。

民办高校规范自身办学行为，必须端正办学态度，凝练办学特色。办学特色和人才培养质量是学校的生命线，教育市场的多样化需求使得各级各类民办学校都必须通过质量上乘、特色创新来提供具有个性化的教育服务。总的目标是学校有特色、专业有特点、学生有特长。当前，江西民办高等教育已经迈入了高水平、创特色的发展阶段，不少民办高校探索了一些值得很好研究和推广的经验。但总体上来看，民办高校与公办高校之间、民办高校相互之间，同质化倾向都比较严重，整体质量不高、办学特色不够明显。如很多学校的校名都相互模仿，让外界搞不清楚。随着社会需求不断变化升级，今后一个时期，江西民办高等教育只有走创特色、提质量、塑品牌的内涵发展道路，才能更好地生存发展。逐步从满足补充性需求转向满足选择性需求，寻求特色发展。首先，抓定位。民办高校应发挥自身优势，选择公办高校尚未形成强势的人才培养领域作为切入点，深入挖掘教育市场，找准适合自身特点的办学定位，走与公办高校错位发展、特色发展之路。要对重点学科、优势特色专业给予支持。允许申报课题，给予课题经费。其次，抓市场。在办学过程中，民办高校必须围绕经济社会发展需要，以市场为导向，不断调整和优化学科专业结构，加强教师队伍建设，提高办学水平，凝练办学方向，创新育人模式，形成比较优势，只有这样，民办高校才能在日益激烈的竞争中胜出，才能在教育领域占有自己的一席之地。再次，抓品牌。民办高等教育特色发展的前提是合理定位，核心是打造品牌。有人说现在民办高等教育的市场已经饱和了，其实对高品质的民办高校而言，永远是不饱和的，永远是稀缺的。民办高校要有强烈的品牌意识，努力形成自己的具有独特优势的品牌学科、品牌专业，树立自己的名校品牌。品牌不是广告“吹”出来的，而是靠品质做出来的。单靠打招生战、打本位战、打广告战，不仅容易产生负面影响，而且屡屡伤及自身，最终是没有出路的，没有品质的学校，也就谈不上是品牌学校。

当前，国家根据经济结构调整和产业转型升级的需要，提出要加快高校的转型发展，要建立现代职业教育体系，建设中国自己的应用技术型大学。民办高校作为地方性院校，作为职业教育的重要力量，在转型发展上具有独特的优势，也将会起到重要作用。对此，全省16所民办高校以及13所独立学院的举办者、决策者和管理者都要审时度势，主动适应职业教育发展的新形势，不要片面追求完美，要把学校定位在应用型职业院校上，把培养目标定位在培养现代产业需要的高素质的技术技能型人才上。特别是民办高校和独立学院，作为全省民办教育的排头兵，这方面要先行一步，做出榜样，尽早实现转型发展。首先，办学模式上要切实加大校企合作力度，鼓励行业、企业参与办学，参与学校董事会、理事会决策，从而真正实现投资主体多元化。这样既可以使民办高校尽快摆脱家族式作坊管理的窘境，实现民主决策、科学发展，又可以使独立学院摆脱对母体学校的过分依赖，尽快通过教育部的转设验收，实现规范办学。第二，专业设置上要适应区域经济社会发展需要，重点建设与我省实体经济、战略性新兴产业和现代服务业相关的工程、技术管理类等紧缺专业。第三，课程设计上要深入分析产业和企业对人才能力素质、知识结构的要求，科学设计、重点建设。第四，实习实训基地的建设上要进一步加大软硬件投入，确保设施设备要达到相关企业的先进水平，并配备一定数量的来自企业的专业技术人员和高技能人才担任专任教师或兼职教师。第五，服务社会上要面向行业、企业，作为行业、企业技术中心参与企业为主体的技术创新体系。

（四）江西民办高等教育办学市场

民办高校是面向市场、自主办学、自负盈亏的高等教育机构。随着高等教育体制改革的深入，特别是高等教育大众化的到来，大学之间的竞争日趋激烈，对从建立开始就直接面向市场的民办高校尤其如此。在竞争激烈的教育市场环境中，民办高校必须加强战略管理，采取合理的发展战略，构建核心竞争力，才能赢得竞争优势，求得更好的生存和发展。江西民办高校面对新形势，必须加快调整市场营销战略，寻求开放合作办学，优化市场发展环境，进一步拓展市场空间。

1.调整市场营销战略

我国民办高校在走向市场，遵循市场规律办学以培养出受社会欢迎的高质量人才的过程中，存在着高校的市场营销问题，在新的形势和环境下，民办高校需要从战略的高度来考虑教育市场营销的实施。“教育营销是在源于企业的市场营销理论的指导下，在教育市场中，向目标消费者即教育需求人群进行相关知识的宣传、教育和引导，以提供教育服务为平台，满足顾客对教育产品或服务的需求，实现两者价值交换的活动过程”。民办高校只有以有竞争力和高回报地使受教育者满意的方法来满足消费者的需要与愿望，向消费者让渡价值，学校才能实现自身价值，赢得更广阔的发展空间。民办高校实施教育营销战略，首先要变革教育市场营销观念。市场营销理论认为实现组织目标的关键在于正确确定目标市场的需要和欲望，而且比竞争对手更有效、更有利地传送目标市场所期望满足的东西。对民办高校来说，不可能满足教育市场的全部需求，需要对整个教育市场进行细分，并对自身提供服务的能力进行合理的评估，在衡量自身能力与市场需求的基础上，确定自己的目标市场，进行合理地定位。在民办高校内部应当树立以学生为中心的观念，教师及行政管理人员都应树立为学生服务的思想。同时民办高校要与外部紧密联系，无论是设置专业、确定培养目标、开设课程、制定教学大纲，还是引进人才等都要按照市场的需要来确定。其次，民办高校实施教育营销战略，要采取多元化的教育营销策略。民办高校在积极做好产品、价格、促销、广告、公关、包装等基础营销工作过程中，要避免急功近利的市场营销方式。关键是要站在有利于学校发展的全局的、长远的角度上审视自己的营销战略和战术，采用多元化的市场营销策略，以期在高等教育市场中占据优势。

2.寻求开放合作办学

在我国市场经济体系逐步发育成熟、民办高等教育改革向纵深发展的时代背景下，树立理性的经营方式，已成为民办高校与市场经济相适应、与社会期望相一致、与教育规律相符合、与时代发展相合拍的大势所趋和潮流所向。立足于为区域经济社会发展服务的江西民办高校必须积极回应并迎合区域经济社会发展的新形势和新要求，在市场定位、办学特色、专业设置、人才培养规格以及人才培养模式等方面紧密结合区域经济社会发展形势，倾力抓好合作办学经营，健全区域校地合作机制。

传统意义上被视为象牙塔的高等学府，犹如一个自成系统的“小社会”，具有很强的自组织性。这种高等学府自我运行的办学模式，已无法满足当今社会对高等教育特别是民办高等教育的需求。“民办高校从专业培养目标、人才培养规格的确定，到教学计划制定和课程设置，以及到人才培养实施的全过程，都需要与区域经济和社会发展紧密结合起来，根据市场定专业，紧扣企业开设课程，针对岗位练技能，倾力抓好校地合作办学经营，健全校地合作机制”。[12]具体地说应包括如下三方面：

一是以项目研究和成果转移为纽带，搭建开放性、创新型服务平台。民办高校应以科研项目为纽带，集中优质资源，加强科技合作，产出科研成果；民办高校应积极引导教师与地方政府、企事业单位开展科研项目合作、技术难题攻关、共建产学研联合体等，学校应充分调动教师的积极性，集聚多学科、高水平的合作团队，提升合作项目平台的创新能力和辐射作用；民办高校应以良好的地方服务环境为基础，联合地方政府对其能够胜任的科技创新计划项目进行研发、攻关，突出机制创新和管理创新，组建以学科团队为核心的项目课题组，联合地方政府积极开展多种形式的产学研合作，建立面向区域的开放式科技创新服务平台；民办高校还可以“教授、博士进企业社区”、“企业高工高管进学校”等活动为载体，进一步密切民办高校学科与地方企业社区的联系，拓展产学研合作途径，寻求产学研合作的突破口。

二是发挥多学科综合与交叉优势，为所在区域提供富有质量的决策咨询服务平台。民办高校要以参与制订区域发展规划、承担区域课题研究、参与区域决策咨询和担任各种区域性社会兼职等为主要方式，以承接横向委托协作课题为纽带，构建区域服务体系，为所在区域的政府部门和企事业单位制订宏观战略、解决发展的重难点问题等提供思想和理论支持。

三是积极扩张培训市场。民办高校应当依据区域经济发展目标和产业结构调整的实际情况，加强政策导向，充分发挥校内教职工的积极性，结合所在区域对紧缺人才的需求，与地方政府、企事业单位等合作，创造性地设计适合区域经济发展的培训项目，培育若干品牌培训项目，构建面向地方的教育培训服务体系。

3.优化市场发展环境

民办高等教育的发展，最终离不开一个尊重市场竞争、尊重民办教育举办者和从业人员的社会大环境。“当前江西省民办高等教育进入了规范成熟期，但也面临着学校法人属性、财政资助、产权归属等制约发展的一系列发展环境问题。民办高校发展环境包括社会环境、政策环境、法律环境等。关于政策和法律层面的环境不再赘述，在此仅仅选取社会环境中与民办高等教育发展直接相关但尚未被充分认知的若干要素加以剖析”。[13]

一是完善生产要素市场，优化民办高等教育资源配置。随着社会主义市场经济体制的确立，我国的商品市场日益完善，市场功能日趋扩大。金融市场、技术市场、劳动力市场、信息市场和房地产市场等也逐渐发展形成。这就是生产要素市场。这些要素市场构成的统一体，在整个国民经济中起着十分重要的作用。对于因应市场而生的民办高校而言，其良性运行和健康发展，也需要通过完善各类生产要素市场，为其提供有形和无形的资源支持。就当前发展来看，在民办高等教育生产要素市场建设上，有必要在以下三个方面寻求突破。

探索建立民办高等育产权交易市场。就民办高等教育行业来讲，借鉴经济领域产权交易市场的运行规则和操作经验，探索建立民办教育产权交易市场，其重要意义体现在以下几个方面：第一，有利于促进民办学校产权流动，推动教育资源的优化配置。按照《民办教育促进法》的有关规定，民办学校可以进行分立、合并，也可以进行变更、终止。这就涉及民办学校的产权界定、价值评估和资产交割等活动，通过产权交易市场中介，提供各种专业服务，使这些活动更加客观、公正及高效地进行，有利于促进民办院校之间的资产重组，推动民办高校做强做大。第二，有利于实现办学投入主体的多元化，进一步完善民办学校法人治理结构。通过教育产权交易市场，可以变更、引进新的学校举办者，实现学校出资主体的多元化，分散和均衡学校“股权”分布状态，有利于杜绝“一股独大”现象，克服“权力垄断”问题，从而能够确保重大决策更加民主化、科学化。第三，有利于保护出资人的权益，吸引更多的社会资金进入民办高等教育领域。一旦建立了教育产权交易市场，民办学校的原有出资者就可以通过公平交易，选择转让其所持有的学校“股权”，安全退出教育“市场”；而新的举办者则可以通过自由购买部分民办高校的“股权”，顺利进入民办教育行列。这就使得出资人的权益有了更加充分的保障，从而有利于调动出资人的积极性，有助于吸更多的社会资金参与举办民办高等教育事业。

加快建设民办高等教育人才市场。对于民办高等学校来说，积极建设民办教育人才市场，为其发展提供人力资源，意义也十分重大。鉴于当前教育人才市场规模还不健全、人才市场功能尚未全面彰显以及其为民办院校所能提供的服务仍比较有限等现状，有必要加快建设专门针对民办教育的人才市场，为各级各类民办学校提供人才信息、人才交流、人才开发(专业培训)、人才保障(社会保障)和人才管理(人事代理)等专业服务。对于民办高校而言，除了要建立专门针对教师及各类专业管理人员的人才市场外，还要积极构建针对院(校)长等高端人才的专业市场，为推进民办高校校长职业化提供条件保障。

尝试建立民办教育资本市场。“对于经济领域、企业组织而言，资本市场的作用不言而喻。而在现有法律框架下，对于国内民办高等育机构而言，资本市场则无疑还是一块禁地”。[14]在可以预见的未来，如果能够对民办高等育实行分类管理，将民办高校区分为营利性学校和非营利性学校，那么，对于其中参照企业法人形式进行管理的营利性民办学校，则可以按照《公司法》规定，借鉴美国等国家营利性私立大学的做法，允许其通过资本市场进行直接融资和资源配置。这样做，一方面有利于这一部分民办学校做强做大，获得更好更快地发展；另一方面，也有利于广泛吸收社会资金转化为教育资源，推进高等教育的大众化乃至普及化。

二是健全教育中介组织，推动民办高等教育内涵建设。教育中介组织特指为各级各类教育提供决策和管理等服务的社会组织。教育中介组织不是政府的附属物，也不是学校的代言人，更不是政府与学校的一个行政管理层次，而是按照一定的法律法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，在社会活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，实施具体的服务性、执行性及部分监督性行为的社会组织。作为“第三部门”和公益性机构，“教育中介组织的核心目标是为政府和学校提供优质服务(如提供信息、咨询、督导评估等)，而非赢利”。[15]教育中介组织在高等教育管理和院校发展中的作用，主要体现在以下四个方面[16]：一是缓冲作用；二是行业协调、管理作用；三是利益申诉和行业维权作用；四是研究、咨询和论坛作用。建立健全民办高校中介组织，对于完善政府部门的宏观管理，推进民办高校法人治理，推动民办高等教育内涵建设，具有十分重要的意义。“在民办高等教育中介组织的发展上，借鉴国外经验，从当前民办高等学校的实际情况和具体特点出发，今后一个时期，需要重点加强和推进如下三类教育中介组织建设”。[17]

研究咨询型中介组织。这一类中介组织的主要功能是为政府的教育决策提供服务。如法国的全国高等教育和科学研究审议会、美国的卡内基高等教育政策委员会、英国的大学基金委员会、我国台湾地区的私立学校咨询会以及国内不少省级教育行政部门设立的教育科学研究院等。这一类中介组织还可以接受政府或学校委托，开展民办高校办学状况调查和研究，起到下情上达、沟通政府和学校的作用。同时对申请设立的民办高等学校，组织先期评议，提出咨询意见。

鉴证型中介组织。这一类中介组织的主要功能是评介教育机构或个体是否达到既定的最低标准，并授予合格的机构或个体鉴证或证明。如澳大利亚的学习委员会、英国的独立学校议会、美国的卡内基教学促进基金会和我国北京、上海等地设立的教育评估院等。这一类中介组织最重要的任务是按照教育行政部门的规定，接受其委托，结合地区和学校的实际，制定切实可行的鉴定与评估标准，在确保私立高等学校基本质量的同时，保证它们有不同于公立高校的办学特色。

行业协会型中介组织。这一类中介组织的主旨是实现教育机构的自律，提高其服务质量。如美国大学教授协会，美国大学和学院联合会以及中国民办教育协会等。这一类中介组织的首要特征是自律，它通过制定行业守则，促进行业的自我协调、自我约束和自我管理，并致力于解决民办高等学校遇到的一些共性问题，在避免彼此之间恶性竞争的同时，维护本行业的共同利益。

三是改善人文舆论环境，促进民办高等教育健康发展。“所谓人文环境，是指人类社会的各种文化现象所构成的社会氛围”，[18]是一定社会系统内外文化变量的函数，这些变量包括共同体的态度、观念、信仰系统和认知环境等。人文环境是人为的、社会的、非自然的，它既是人类生产和社会活动的产物，同时又会反作用于人类的生产及社会活动。同样，人文环境对于民办高等教育的生存与发展也会产生重要影响，其中尤其是人们对民办高等教育的价值判断、认知态度及舆论氛围。

正确认识民办高等教育的地位和作用。当前，阻碍民办高等教育发展的社会因素很多，包括观念障碍、体制束缚、市场环境和办学模式等，但在所有因素中，认识模糊是第一位的。虽然，随着民办高等教育的快速发展，人们对其存在价值已经有了一定的认识。但从整体上看，社会对民办高等教育的重要作用仍缺乏全面、足够的认知，很大程度还只是停留在诸如弥补政府投入不足、缓解高等教育入学压力等层面上。有的部门、有的人员，至今仍对发展民办高等教育认识不足、重视不够，在对民办高等教育的看法上，还不同程度地存在“补充论”“权宜论”和“可有可无论”等错误观念。有些人甚至以少数民办高等教育机构存在某些失范行为且高等教育资源已出现局部过剩为由，提出政府部门可以通过“规范管理”对现有的民办高等教育市场进行“清理”，主张对民办高等教育“实施严管”“加以限制”。如果用这些观点来指导实践，那对我国民办等教育的健康发展将是十分不利的。

事实上，历经三十年的萌芽、恢复和成长，我国民办高等教育已从20世纪90年代初中期的“公办高校的有益补充”，发展到前些年的“高等教育体系的组成部分”，一跃而成为现今“国家高等教育事业的重要组成部分”。民办高等教育的复兴与崛起，已经为国家经济和社会发展做出了重要贡献，其存在意义正如国办发〔2006〕101号文所指出的，“这对满足人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，以及深化高等教育办学体制改革，具有重要的积极作用。”[19]

历史已经证明在当前和今后相当长的一个时期内，民办高等教育在我国高等教育体系中的地位和作用一定会显得更加突出和重要，而绝不是无关紧要和可有可无的。“因为相比于世界很多国家，我国目前的高等教育毛入学率仍然处于较低的水平”。[20]中国要在未来实现由人口大国向人力资源强国转变，在更大程度和更高层次上提升全民族素质，必然要进一步推进高等教育大众化进程，并逐步实现高等教育普及化。而在“穷国办大教育”的现实背景下，“广泛发动社会力量参与办学活动，继续推进民办高等教育的发展，无疑就是唯一正确的选择”。[21]对此，各级政府和社会各界都应该有清醒的认识，引起足够的重视，并切实转变思想观念，自觉采取积极行动，全力确保民办高等教育健康、和谐和可持续发展。

理性看待民办教育的回报问题。《民办教育促进法》规定，民办学校的出资人可以从办学结余中取得合理回报。“这是我国第一次以国家立法的形式确认了合理回报的合法性，使民办学校把盈利从暗箱操作变成阳光下的行为”。[22]然而，这项在理论上有重大突破的制度在实施过程中却遭遇了巨大的政策尴尬。一方面，在各地换发新的民办学校办学许可证过程中，大多数民办高等学校都选择了“不要求合理回报”；另一方面，不少民办高校的出资人或举办者又通过抽逃开办资金、挪用学校经费及虚增办学成本等违规乃至违法方式变相获取回报。

调查表明，造成以上局面的原因大致有三个：(1)社会舆论普遍对营利性民办学校抱有成见，举办者担心一旦选择要求取得合理回报，会造成不好的社会形象，从而影响自身的招生及发展；(2)政府相关部门对要求经济回报的民办高校具有排斥心理，举办者害怕要求合理回报后，不仅得不到应有的政策性支持，还会受到制度性歧视；(3)取得合理回报的条件过于苛刻、程序过于繁琐，且相应的税收优惠政策及具体回报办法迟迟没有出台，也导致出资人顾虑重重，不敢公开要求取得经济回报，转而采取各种暗箱操作的方式，获取灰色回报。正是由于合理回报政策没有得到妥善落实，使得立法本意未能真正实现，既抑制了举办者出资办学的热情和动力，也影响了我国民办高等教育事业的更好发展。

要破解以上难题,关键在于要理性看待我国民办教育的合理回报问题。首先，允许“合理回报”与《教育法》中“不得以营利为目的”的办学规定并不冲突。这一法律条文的意图是在保证民办学校公益性的前提下，把允许民办学校举办者获得合理回报，作为一种优惠政策和奖励措施，目的在于吸引和鼓励社会对民办学校的资金投入。需要指出的是，这种合理回报是有条件的、有限制的，并不意味着民办学校可以“以营利为目的”乃至“唯利是图”从事办学活动。简单地把“办学结余”视同企业利润，而把要求“合理回报”看作是营利行为，都是片面的、不正确的观点。其次，给予民办学校的出资人一定的经济回报，也是我国发展民办教育的一种现实的制度选择。因为，特殊国情决定了现阶段我国民办高等教育的基本特征为投资办学而非捐资办学，而且这一基本特征在很长一个时期内不会改变。这就要求我们在大力倡导捐资办学的同时，必须实事求是，从社会主义初级阶段的具体国情出发，探索一条不同于西方模式、具有中国特色的民办高等教育发展新路。其中最关键的，就是要在坚持教育公益性的基础上，分类明确民办学校剩余财产的最终归属，并按照《民办教育促进法》政策精神，尽快制订出台出资者的合理回报政策，以稳定现有举办者的信心，调动各方面出资办学的积极性，从而激励更多社会资金转化为教育资源。实践证明，离开了对举办者切身利益的有效保护，就不可能形成民办教育大发展的良好局面。

构筑有利民办高等教育发展的舆论环境。当前社会各方面在对民办高等教育存在价值的认识上，还带有一定的偏见。一些人片面地认为“民办教育就是为赚钱”，对民办教育抱有不信任甚至不友好的态度；一些新闻媒体对少数民办高校办学不规范行为所进行的过度渲染和失真报道，加剧了大众对民办高校的不良印象和负面评价；人们所普遍持有的“民办高校教育质量总是不如公办高校”的传统观念，则使民办高校在招生和就业上困难重重，不少人内心深处根深蒂固的“重公办、轻民办”的陈旧思想，以及由此而产生的种种制度排斥和政策歧视现象，既造成民办高校及其师生难以充分享受到法定的平等待遇，也极大地制约了民办高等教育的发展……凡此种种，无形之中都构成了一个不利于民办高等教育健康运行、和谐发展的舆论环境和社会氛围。

针对上述情况，在今后一个时期，在促进民办高等教育发展问题上，除了要推出切实可行的鼓励和扶持政策外，还应该努力改善民办高等教育发展的社会舆论环境。正如前篇所述，民办高等教育的快速崛起和迅猛发展，为国家和社会作出了重大贡献。虽然当前江西民办高等教育在发展中还存在着不少问题和矛盾，但从总体上看，江西民办高等教育发展态势是健康的，民办高校的主流也是好的。除了投资体制和运行机制不同之外，民办高校与公办高校的办学宗旨和根本使命是一样的，都是在培养社会主义事业的建设者和接班人，民办高校照样可以在适合自身特的办学定位上培养出各类合格的人才。因此，民办高校的举办者、办学者和全体教育工作者所作出的努力、付出的劳动理应得到全社会的尊重。

对于正在成长和发展过程中的民办高校，社会各界应以更加宽容的心态，客观公正地看待其所存在的问题与不足，不以偏概全，应给予其更多的关心、理解、爱护与支持。对于民办高等教育的重要地位及作用和各类办学主体为社会所作的突出贡献等，新闻媒体则要大力加强正面宣传与友好报道，积极营造有利于民办高等教育发展的舆论环境和社会氛围。只有这样，才能提升民办高校的社会认可度和美誉度，重塑民办高等教育的良好形象，从而激励各类办学主体的办学热情，提高举办方投资教育的积极性，促进民办高等教育事业更好更快地发展。

[1] 张铭.我国民办高等教育发展的困境与机制创新研究[D].上海：华东政法大学.2013：37.

[2] 陈敏.民办高校教师权利保障机制研究[D].南昌：江西师范大学.2008：34；

[3] 杨炜长.完善民办高校法人治理结构的现实思考[J].高等教育研究.2005（8）：51；

[4] 杜志宏.基于和谐三角理论的民办高校治理结构完善路径[J].现代教育科学.2010（4）：36；

[5] 刘喜琴.参与话语下民办高校治理模式的结构性分析[J].中国高教研究.2013（2）：72- 75.

[6] 表中民办高校治理模式分类借鉴苗庆红.民办高校治理结构的演变研究[J].中国高教研究.2005（9）.

[7] 王旭.基于层次分析法的民办高校办学风险管理[J].教育发展研究.2013（3）：30.

[8] 解慧珉，吴君民，卢艳.民办高校财务风险管理[J].会计之友（上旬刊）.2008（9）：25.

[9] 解慧珉，吴君民，卢艳.民办高校财务风险管理[J].会计之友（上旬刊）.2008（9）：25.

[10] 刘俊新.浅谈民办高校财务风险控制.[J]教育学术月刊.2010（8）：64.

[11] 毕振力. 教育公平视角下政府对民办高校的管理与资助政策研究 [J]. 教育与职业.2013 （11）：16；

[12] 陈新民，尹晓敏. 区域经济发展视野下的民办高校经营研究[J].浙江树人大学学报.2010 （1）：14.

[13] 董圣足，卢丽琼. 论民办高等教育发展的社会环境及其改善[J].浙江树人大学学报.2010 （6）：1- 6.

[14] 注释：在国内，目前除了“新东方”等少数几家民办非学历教育机构，以独立法人身份直接或通过其母体间接在国外资本市场上市外，尚无一家学历教育机构获准在资本市场上市。

[15] 胡卫.民办教育的发展与规范[M].北京：教育科学出版社，2000：159.

[16] 刘小强.大众化时期的我国高等教育中介组织[J].复旦教育论坛.2005(4)：63—66.

[17] 胡卫.民办教育的发展与规范[M].北京：教育科学出版社，2000：159.

[18] 谢佐，何颖.青海人文环境与公共关系[J].青海民族研究.1998(4)：46- 48.

[19] 国务院办公厅：《关于加强民办高校规范管理促进民办高等教育健康发展的通知》，2006年12月21日.

[20] 权威资料显示，我国2008年高等教育毛入学率为23%，不仅低于墨西哥2006年和巴西2004年26%的水平，也低于世界25%的平均水平，与转型国家平均57%和发达国家平均67%的水平，差距更是悬殊。参见：规划纲要工作小组办公室：《国家中长期教育改革和发展规划纲要21个专题论证报告》，2009：32.

[21] 根据有关预测，我国高等教育毛入学率将在2020年达到40%。由此推算，，到2020年时，我国高等教育在校(在学)生规模将达到3550万人，其中普通高校在校生规模将达到2 700万人。为此，将至少需要新增普通高校基建投入1800亿元，同时财政每年还要增拨高校生均经费100亿元以上。如此庞大的教育投入，如果不广泛调动社会力量投资办学，而单纯依靠国家投入，政府财政将不堪重负、难以为继。参见：规划纲要工作小组办公室：《国家中长期教育改革和发展规划纲要21个专题论证报告》，2009：33—36.

[22] 徐志勇.试析我国民办教育投资回报的相关政策[J].教育研究.2005(9)：64—69.