诺思将制度理解为两种规则的构成：非正式规则与正式规则。非正式规则泛指特定文化背景下的风俗习惯、意识形态、伦理道德、宗教信仰等，它普遍地存在于社会的各个层面；而正式规则是由公共权威机构制定的具有强制性的政治规则与经济契约，它体现着一个社会的制度化水准。
从正式规则维度，就总体而言，近三十多年来的教育政策变迁，在性质上多属于政府主导的强制性变迁，即一种由政府或法律自上而下强行引入并推行的制度变迁。也就是说，上述制度变迁是沿着由政府到学校的作用力方向发展的，“要不要改、改什么、如何改、什么时间改是由一个权力中心最后定夺的……是由政府命令和法律引入实行的、自上而下的教育制度创新”[7]。这种由政府主导的强制性变迁通常呈现两大特征。
首先，由政府设置政策变迁的起点和准则。教育范畴内的政策变迁，应是以“教育公正”为起点的。我国宪法明确规定，“接受教育是每个公民的权利和义务。任何一个追求民主、文明的国家，都力求使每一位公民能够同等地享有教育”。我国《教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”2006年修订的新《义务教育法》，增加了“推进教育公平、促进教育均衡发展”，“实施素质教育”，“将义务教育全面纳入财政保障范围”等内容，同样也是以“教育公正”为制度变迁准则的一个例证。当然，从更广泛与更深层次的意义上，我们应该认识到，政府之所以把教育公正作为制度变迁的起点，在于教育是国家与社会的事业，教育不仅能使接受教育的个人获益，更是促进国家稳定、民族团结、社会进步的利器。
其次，政府以政策供给者的身份，凭借法律法规、政策文件等手段实施政策供给。从20世纪80年代初起，我国教育法律的制定工作倍受重视，先后颁布了一系列专门的教育法律，如《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《教师法》等；同时，颁布并实施了一系列教育行政法规，如《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》、《社会力量办学条例》、《实施教育行政许可若干规定》等。虽然这些教育法律法规的文本过于原则化、概念化甚至粗略化，且不得不制定相关细则和条例加以补充说明，但它们的颁布和实施，无疑表明了我们对教育事业规律认识的进步，表明了我国教育管理正在向依法行政的方向迈进。
与教育法律相比，国家在不同时期制定的教育政策，对广大中、小学校的变革发展的影响更为直接，意义也更为深远。近三十多年来，对我国中小学校的变革发展起着指导性作用的政策文件很多，如《关于教育体制改革的决定》、《教育改革和发展纲要》、《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、《关于基础教育改革与发展的决定》、《2003—2007年教育振兴行动计划》等。这些教育政策文件不仅紧密切合其时的教育形势，而且其主要精神也一脉相承：一方面概括性地指明了学校在不同时期内，其培养目标、课程体系、教学方法、师资队伍、管理体制等诸多方面变革和发展的方向、内容或途径；另一方面，又对学校与社会及政府的关系、学校的教育经费保障、教师教育体制等问题做出阐释和规约，力图为学校内部各种变革活动的实现创设丰富的条件性资源。
毋庸置疑，政府主导的强制性变迁有高效性、权威性、普适性、正式与明确的特点，可以解决迫在眉睫的制度变迁需求，但是也存在某些难以克服的缺点。
首先，政策变迁沿着“中央政府→地方政府→学校”的路线推进，这种路线之下的制度变迁很难适应所有区域，因为不同区域的教育条件、教育资源并不在同一水平线上，而且制度变革的权力中心往往会根据自身的偏好，阻止来自基层学校和群体的制度变迁需求，也容易忽视基层学校尤其是教师和学生在制度变迁中的需求和作用，从而导致制度的“过剩”与“过度”现象。
其次，由于政策变迁的策划者、决策者、实施者、承担者与实际受益者的不一致，常导致对变迁所需成本估计的不足。从现实情况看，制度变迁的过程，不仅要花费大量的人力、物力、财力，用于制度变迁方案的提出、评估、选择及组织实施等环节；而且，对于学校场域中的人而言，学习与接受新的制度安排也会带来相当的心理损耗。
最后，任何既存的教育政策都业已形成与之相应的利益格局。出于追逐利益的需求，一些既得利益者尤其是利益集团必然竭力维护原有利益格局，并反对任何可能带来利益变动，尤其是对原本利益产生极大损害的新制度。因此，面对强制性制度变迁，一些地方政府或学校为维护既得利益，会“私下”选择修正新制度，继而造成“制度变形”抑或“制度失真”。
不过可以预见的是，伴随社会的发展进步，尤其是随着我国市场经济体制的深化和发展，政府作为教育政策的主要供给者，在教育政策创新过程中的作用正在发生深刻变化。“政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控”。[8]
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