深化教育投资体制改革

经费投入是教育事业发展的重要保证，也是促进义务教育均衡发展的一个关键因素。如何进一步深化和完善教育投资体制改革，加大经费投入，发挥经费分配的调控作用，合理配置教育资源，推动义务教育在更大范围、更高层次的均衡发展，是我国新时期教育战线面临的一项重要而长期的任务。

一、坚持“各级共同分担”，完善财政转移支付制度，按照各地财力状况确定经费分担比例，努力实现义务教育投入总体水平的相对均衡

经费投入均衡是义务教育均衡发展的基础。由于我国各地经济发展严重不平衡，对教育投入的水平差距较大，造成区域间义务教育发展的不均衡。总体上看，那些经济发达地区要明显好于经济欠发达地区，城市要明显好于农村，内地要明显好于边远地区。从2006开始，我国逐步建立起新的农村义务教育经费保障机制，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，从根本上解决了农村中小学经费严重短缺的问题。新机制一个明显特点，是明确了各级政府的责任，实行了“分项目、按比例”共同分担经费的办法，即按照东部、中部、西部不同区域经济和财力状况分别确定中央和地方经费分担比例。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定：中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。免除学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免除教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区自行承担。校舍维修改造资金，中西部地区由中央和地方按5:5比例分担，东部地区主要由地方自行负担。按照国家的基本思路，各省结合本地实际也制定了教育经费分担的具体办法。以河北省免除学杂费资金为例，除中央财政负担的60%部分外，地方政府负担的40%部分由省、市、县三级财政分担，即按照前三年人均可用财力在全省排名前30位的县，省、市、县分担比例为15%、10%、15%；排名后50位的县，分担比例为25%、10%、5%；其他县分担比例为20%、10%、10%。这种资金分担方案，将资金分担比例直接与经济发展水平挂钩，经济发展水平越高，资金负担比例越高；经济发展水平越低，资金负担比例越低。增强了经费的调控能力，有效地平衡了各地教育经费投入水平。

资金分担机制作为一项重要的调节政策，缩小了区域间教育发展的差距，对于促进义务教育均衡发展起到了积极作用。但是，这种机制也存在一些问题，应逐步加以完善。一是要相应调整各级财政资金分担比例。作为一项重要的财政政策，资金分担机制应保持相对稳定，以便各级财政部门能够根据所负担资金情况编制年度预算，也便于各县按照所得经费的数额制定支出方案。但是，由于受多种因素的影响，各地经济和教育发展情况会发生较大变化，需要对经费分担比例进行动态调整，使其资金分担水平与财力状况基本相适应。二是要建立城市义务教育经费分担机制。我国已建立起农村义务教育经费分担机制，但尚未建立城市义务教育经费分担机制。这种政策的缺失和滞后，不仅影响了城市义务教育均衡发展，而且不利于统筹城乡义务教育。因此，应尽快建立城市义务教育经费分担机制，并在区域划分、经费项目、分担比例等方面，与农村义务教育经费分担机制相衔接，从而形成一个完整的政策体系，对城乡义务教育的资金投向和水平进行有效调控，促进整个义务教育的均衡发展。三是要不断丰富经费分担机制的内涵。现行经费分担机制在区域和类别划分上比较简单，如国家是按照西部、中部和东部三个区域划分，属于同一个区域的省份实行同一政策，但同一区域内各省（市）之间经济状况也存在着明显差别，显然不够合理。河北省按照人均财力划分三个档次，据此确定资金分担比例，较之按区域划分更为科学，但处于类别临界点的县（市、区）仍存在着问题，如排名第30位和第31位的县，由于处于两个档次的分界线，财力状况虽然几乎相同，但前者与后者得到上级补助资金的数额却有较大差距。这就需要不断完善现行经费分担机制，对区域和档次的划分再细一些，并适当增加一些调控因素，不仅要看各县的人均财力，而且还要考虑教育现状、地域特点等，使经费的调控更加符合义务教育均衡发展的需要。

二、坚持“工程项目带动”，加大经费投入力度，调整和优化经费支出结构，合理均衡地配置教育资源

近几年来，国家实施了一系列教育重点工程和重大项目，涉及面之广、资金量之大都是前所未有的。这些工程和项目，不仅极大地改善了办学条件，优化了中小学布局，同时，合理配置了教育资源，有力地推动了义务教育均衡发展。大体可分为三类：（1）“两免一补”政策。对义务教育实行免费提供教科书、免除学杂费和补助寄宿生生活费政策，是我国教育史上具有里程碑意义的重大举措，它从根本上解决了上学贵、上学难问题，确保每一名学生不因家庭经济困难而失学，保障每一名学生平等接受教育的权利。通过维护教育公平，促进义务教育均衡发展。（2）基本建设工程。主要是校舍维修改造工程、校舍安全工程、取暖工程等。这些工程资金投入大、持续时间长，对于加强学校基本建设和基础设施建设，发挥了巨大作用。在工程立项和资金分配方面，重点向贫困地区和薄弱学校倾斜。通过扶困帮弱改善办学条件，促进义务教育均衡发展。（3）布局调整工程。根据教育发展规划和学生人口等情况，撤并那些规模小的学校和教学点，在县域内打破原有乡镇行政区域界限，重新进行学校布局，扩大办学规模。同时，针对学校撤并之后学生到校距离较远的情况，建设寄宿制学校。通过优化学校布局和重新配置教育资源，促进义务教育均衡发展。

实践证明，坚持实施教育工程和重大项目，是我国增加教育投入的一个重要途径，也是促进义务教育均衡发展的有效举措，应更好地发挥其积极作用。（1）建立筹措工程资金的长效机制。实施教育工程是一项长期而艰巨的任务，因此，需要建立起稳定而可靠的经费来源渠道。义务教育是社会公益事业，所需资金全部纳入公共财政保障范围。各级财政在制定教育长期投资计划和编制年度经费预算时，要根据财力可能和教育发展情况，准确测算资金需求，予以重点保障，不断为工程注入新的资金。同时，要注意调整资金投向，新增资金部分重点用于贫困地区和薄弱学校，以提高工程实施的针对性和实效性。（2）注意克服“重硬轻软”的倾向。多年来，国家实施的教育工程，大都用于学校基本建设，使办学条件得到明显改善。但在教师培训等方面没有实施专门工程，资金投入相对不足。推进义务教育均衡发展，主要有两大关键因素，一是校舍和设备等物质资源的均衡，二是师资配备的均衡。从某种意义上说，师资配备的均衡是更为重要的因素。目前，随着中小学办学条件的明显改善，师资问题显得尤为突出。应不断调整经费支出结构，设立专项资金，启动加强师资建设工程，做好师资培训、培养和招聘等工作，不断提高师资水平，逐步改变重硬件建设、轻软件建设的倾向。同时，要按照均衡发展的要求重新配置教师资源，从物质资源和师资资源两个方面进行有效调控，真正实现义务教育均衡发展。（3）统筹谋划各项工程。目前实施的各项教育工程和项目，尽管规划目标、资金用途、基本要求不尽相同，但都是旨在改善办学条件，提升办学水平和教育质量。应根据各项工程的不同情况，找准切入点和结合点，将其有机地结合起来，并按照教育发展总体规划和均衡发展的要求，统筹考虑，避免重复投资和浪费，发挥工程的综合效益。

三、坚持“经费省级统筹”，深化投资体制改革，推动义务教育在更大范围、更高层次的均衡发展

随着农村税费改革的展开，我国农村义务教育实行了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。与此相适应，建立起了“以县为主”的教育投资体制。这种新的投资体制实现了两个根本性转变：一是取消了农民集资和农村教育费附加，把农村义务教育投入的责任从主要由农民承担转为全部由政府承担；二是经费投入主体上移，把政府对农村义务教育投入的责任从以乡镇为主转为以县为主。“以县为主”的投资体制，不仅为农村教育发展提供了制度保障，也为农村义务教育均衡发展奠定了坚实基础。它可以统筹考虑县域内学校的发展情况，制定全县教育投资规划和教育发展规划，通过经费的分配和调控，加强薄弱学校建设，合理调节和配置教育资源，从而达到县域内义务教育均衡发展。但是，随着形势的发展和变化，“以县为主”的投资体制也逐渐暴露出一些问题，如难以解决县域之间教育发展的不均衡，造成一些教师无序流动、学生跨县择校等状况。从我国教育整体发展的要求看，义务教育均衡发展仅仅局限在县域内是远远不够的，必须不断扩大其范围。

实行“经费省级统筹”，是义务教育投资体制改革的正确选择，也是推进义务教育均衡发展的必然要求。从教育方面看，县级财力普遍比较薄弱，难以承担起繁重的事业发展任务。“以县为主”的投资体制已不能很好地适应义务教育发展的需要，必须将投入重心上移。从财政方面看，我国实行高度集中的分税制，税收收入呈倒“金字塔”型，处于上端的中央和省级财政掌握了较多的财力，而市、县财政所支配的收入较少，需要通过转移支付，加大对市、县财政的支持力度。而坚持“经费省级统筹”，能够克服“以县为主”投资体制的局限，站在全省的高度，统筹谋划，推动义务教育在更大范围、更高层次的均衡发展。

省级统筹主要包括：统筹制定全省（市、区）经费筹措的各项政策措施，统筹落实地方各级政府分担资金的比例，统筹安排中央转移支付资金和省级资金，统筹制定教育投入的相关标准。目前，应主要做好以下几项工作：第一，制定和完善地方筹措资金政策。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》精神，一方面，各地积极落实国家各项筹资政策，保证教育经费的法定增长。另一方面，出台了一些新的地方筹措教育经费政策，如《河北省中长期教育改革和发展规划纲要》中规定：新建住宅小区和旧城改造凡达到一定建筑面积的，依据各地教育设施规划，由开发单位负责按比例同步建设中小学校、幼儿园，无偿交教育部门管理使用；建筑面积较小的，按比例缴纳建设学校资金；城市维护建设费收入中提取10%用于中小学校舍维修。按增值税、营业税、消费税的2%足额征收地方教育附加。这些政策和措施，不仅增加了省级教育经费的总量，提高了经费保障水平，而且增强了省级调控经费的能力，通过转移支付的方式，重点扶持贫困地区，逐步缩小其与先进地区的差距，适当平衡县域之间教育的投入水平。因此，要认真落实好地方各项筹资政策，不断开辟财源，拓宽资金渠道，为义务教育均衡发展提供有力的财力支撑。第二，不断调整学校的生均经费标准。生均经费是衡量义务教育经费投入水平的一个重要指标，也是学校正常运转的基本保障。从2008年开始，国家统一制定了农村中小学最低生均经费标准，即小学为300元，初中为500元，之后不断进行调整。目前河北省农村小学和初中生均经费标准（含取暖费）已分别达到555元和755元。由国家或省制定统一的农村中小学生均经费标准，不仅保证了学校的正常运转，而且使学校之间的基本经费水平趋于平衡。随着经济和教育的发展，需要不断提高生均经费标准，逐步实现教育经费水平的高位均衡和义务教育发展的高位均衡。第三，大力推行标准化学校建设。建设标准化学校是均衡配置教学资源的重要途径，也是推行义务教育均衡发展的有力抓手。因此，省级教育行政主管部门，要大力组织实施标准化学校建设，在深入调研和摸清底数的基础上，制定全省建设的总体规划和评估体系，就学校的占地面积、建设标准、建设规模、设备和师资配备等，做出原则性规定，使不同区域间同类学校的建设标准和师资配备大体一致。各地应根据本地的实际情况，制定具体的实施细则。同时，要注意发挥“经费省级统筹”体制的优势，加大经费投入力度，以标准化学校建设带动义务教育的均衡发展。

《河北教育》2012年第1期，张益禄