高教经费分配制度改革的新构想

高教经费分配制度改革是高教财务、管理体制乃至整个高等教育体制改革的重要组成部分。进一步改革和完善现行的高教经费分配制度，使之更好地适应我国高等教育事业发展的需要，这是高教财务工作所面临的一项紧迫任务。本文就如何改革高校主管部门对高校的经费分配制度，谈些粗浅的看法。

一、现行的“综合定额加专项补助”的办法需要进一步改革和完善

在一个较长时期内，主管部门对高校主要采用“基数加发展”的经费分配办法。这种办法把学校经费的多少建立在“不合理的基数”和“含混不清的发展”的基础上，有较大的随意性和盲目性，既不够科学，也不够合理。

“综合定额加专项补助”的办法，是高教经费分配制度的一项重大改革，它较之“基数加发展”的办法有许多优越性，主要是：

1.这种办法主要依据学生人数核定经费数额，把经费数额同学生人数的多少挂起钩来。同时对教职工超编的不再给予经费补助。这样就促使学校一方面挖掘潜力，尽可能多招一些学生，另一方面注意压缩教职工人员编制和优化教职工队伍结构，从而减少人员经费开支。

2.学校可以根据学生人数大体测算应得经费，做到事先心中有数，在主管部门下达经费指标之前就及时合理地编制经费预算草案，防止出现因主管部门下达经费较晚迫使学校被动地调整预算的现象。

3.学校对主管部门下达的经费实行包干使用，增强了学校管理使用经费的责任感，同时也避免了在经费方面主管部门与学校相互扯皮的现象。

4.主管部门能够在基本保证学校正常经费开支的基础上，用“专项补助”解决学校的一些特殊困难和问题。

总之，“综合定额加专项补助”的办法，是在长期的实践中摸索和总结出的一种行之有效的办法，其方向是正确的。但也应该指出，“综合定额加专项补助”的办法也存在着一定的缺陷，主要表现在以下几个方面：

（1）这种办法其内涵是不具体、不明确的。如不同性质院校的综合定额如何确定，各综合定额之间应保持怎样的比例关系，专项补助具体包含哪些内容等，并没有统一、确切的说法。

（2）这种办法在形式上比较简单，不能很好地适应目前高校复杂的经济活动的需要。如对学校一些生产性、经营性的单位是否可采取与一般的经费使用单位不同的办法予以扶持等，“综合定额加专项补助”的办法对这类问题是难以解决的。

（3）这种办法不能够较大程度地把经费同学校的经费使用效益挂钩。如综合定额方面，因为经费的数额只同学生的数量挂钩，而与学生培养的质量无关，势必造成学校片面地追求学生规模速度，忽视提高学生质量的现象。再如专项补助方面，其中主要是根据学校的困难程度而核定经费数额的，而有些“困难”则正是由于管理不善而造成的，对这些“困难”也给予专项补助是不合理的。

这些问题说明，“综合定额加专项补助”的办法需要进一步改革和完善。

二、高教经费分配制度改革的基本设想

进行高教经费分配制度改革的基本思路，概括地讲有两个方面：一是对原有的“综合定额加专项补助”办法的内容加以丰富，使之明确、具体、科学、合理。二是增设一些新的经费分配项目，以适应高等教育事业发展的需要，从而构成一个“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”四位一体的新的经费分配办法。具体内容是：

（一）综合定额在整个经费中占据份额较大，是经费分配中的主体部分，而且在分配上比较复杂。

1.综合定额基本的框架由三条主线组成：（1）按学校或学科的性质确定综合定额；（2）按照不同层次的学生制定综合定额；（3）按同一层次不同阶段的学生制定综合定额。将这三个方面有机地结合起来（或者说将三条主线交叉在一起），就可构成各类学生综合定额标准体系的框架。（图表略）

2.影响综合定额的几个主要因素。在制定综合定额时，应注意以下因素的影响：（1）学生人数规模的影响。如果仅仅按照学校或学科类别、学生层次制定经费综合定额，那么，那些人数规模较大的院校比人数规模较小的院校的经费实际水平就显得高些。我们称这种现象为“规模经费差异”。解决“规模经费差异”所导致的院校之间经费水平不平衡的现象，可采用“阶梯式递增”的办法。即以学校人数规模的大小分成若干段，以人数规模最低段为起点，依次递增确定适当的扣除数额，再分别从原综合定额中减去。（2）各类学生综合定额之间的比例的相互影响。主要是依据各类学生在培养过程中所消耗的人才成本大小而确定的。衡量学生经费综合定额是否合理，主要不是看某一层次学生综合定额标准数额的多少，而在于它与各层次学生经费综合定额标准之间的比例是否合理。某一类别的综合定额的多少，应该受到它与其他类别综合定额之间的合理比例关系的影响和制约。（3）预算总指标对综合定额标准的影响。一般说，当财政下达省（市）教委（高教局）的预算总指标增长幅度较大时，就应该相应提高综合定额标准；反之，就应该相应地减少。

3.综合定额的调整办法在经费总指标比上年增长时，可采用下列办法；（1）同比例增长法。即对所有院校在原综合定额的基础上按同一比例增长。在预算总指标“正常”增长的情况下，可采用这种办法。（2）同数额增长法。即对所有院校在原综合定额的基础上按同一绝对数额增长，当因人员经费等因素的增加而引起预算总指标增加时，可采用这种办法。因为人员经费的开支多少与院校的性质关系不大。如果经费总指标中既有正常经费增长因素，又有人员经费增长因素，则可以各自部分所占经费指标中增长部分的比例而分别采用“同比例”办法和“同数额”办法。

（二）专项补助部分

按补助经费的性质可分以下几种：

1.鼓励性的专项补助。主要包括：（1）新招学生专项补助。就是在各类新招学生的经费综合定额之外，分别给予的专项补助。主要用于新招学生的开办费。（2）新增专业补助。新增设一个专业，需要购置一定数量的专项设备和进行师资培训等，应根据专业的性质分别给予适当补助。（3）重点学科补助，即对那些师资力量强，有发展前景的学科给予的重点扶持。

2.专项必须费用。主要包括：离退休人员费用、世界银行贷款配套等方面的费用。

3.特殊困难补助。即对学校急需而自己又无力解决的特殊困难给予的补助。按性质可分成若干类别，如设备方面的特殊困难补助，修缮方面的特殊困难补助等。

确定特殊困难补助的项目和数额，主要依据当年的财力情况。在一般情况下，必须在保证必要的综合定额之后才能确定专项补助，那种用削减综合定额的数额去增加专项补助的做法，其结果或者是特殊困难项目挤占了正常的经费开支，或者是将原定的特殊困难补助款被迫补充到正常的经费中去，而特殊困难项目用款留有缺口。这两种情况都不利于经费的管理。

（三）效益经费部分

效益经费是对综合定额部分和专项补助部分的补充。它是将预算总指标中划出一部分，依据学校经费使用效益和办学效益的好坏而确定对其实行奖励或惩罚的一种分配形式。这种分配一般与院校的性质和规模没有多大关系。

实行效益经费，必须建立健全经费使用效益和办学效益的考核制度，制定一套完整的具体的效益指标考核体系，并据此进行检查、考核、评分及奖惩，这是搞好效益经费分配的重要保证。

因分配经费是在年初进行，所以考核效益情况应以上年效益情况为依据。在确定对学校实行奖励或惩罚之后，再分别增加或核减学校的经费指标。

高校经费使用效益和办学效益的考核是一个复杂的问题。在考核时，要正确处理以下几种关系：（1）宏观效益和微观效益的关系；（2）直接效益和间接效益的关系；（3）局部（校内）效益和社会效益的关系。从而使效益的考核建立在科学、合理、全面、准确的基础上，使效益经费真正起到应有的作用。

（四）有偿基金部分

有偿基金是从总经费指标中划出一部分，对高校某些单位或某些经费使用项目采取经费有偿使用的一种分配形式。主要用于扶持校办工厂、农场、科技开发公司等能够创造经济收入的部门或项目。使用这部分经费的单位，要在规定的期限内将经费偿还主管部门。

有偿基金的分配可针对不同情况而采用不同的形式，如对那些主要从事创收而又有自负盈亏能力的单位，可实行全部有偿的办法，对那些既具有创收性质、又承担校内一些教学、科研任务的单位，可实行部分有偿的办法。

对分配的各种有偿基金，要采用订合同的形式，就经费数额、经费项目、经费使用期限、经费效益目标等方面做出明确的规定，使之具有一定约束力。否则，这部分有偿使用的资金就可能流于形式，而实际变为无偿使用的经费。

“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”四位一体的分配办法，其中的各个部分，既是相对独立的，又是相互联系和统一的。正确有效地运用这种新的经费分配办法，不仅要搞好每一部分经费的分配，而且要注意处理各部分经费分配之间的关系，使之相互协调。

三、“四位一体”新办法的主要特征

“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”四位一体的经费分配办法，比之现行的“综合定额加专项补助”和其他经费分配办法有以下主要特征：

（一）多样性。新的经费分配办法，适应了学校复杂的财务经济活动。高等院校从总体上说属于事业单位，但就其内部的某个单位来说，又呈现出非事业单位的性质。如校办厂（场）具有生产企业性质，招待所属于服务行业性质，科技服务公司属于科研单位性质等，特别是随着我国经济体制和教育体制改革，使高等院校的经济活动更加复杂。此外，由于历史等许多方面的原因，高校之间的基础差别较大。新的经费分配办法中的各个部分，可以适应学校这些复杂的情况，采用多种手段有针对性地解决学校的一些实际困难和问题。

（二）合理性。新的经费分配办法，针对高校的实际情况，采用了一些具体的措施，使经费的分配更加科学、合理。如综合定额部分中用“阶梯式办法”解决“规模经费差异”，用“同比例增长法”或“同数额增长法”调整综合定额标准，专项补助部分中对经费种类的划分，效益经费部分中关于正确处理几种效益之间的关系，有偿基金部分中关于对不同单位采用不同的有偿使用办法等，都是对经费分配科学性和合理性的有益探索。

（三）有效性。新的经费分配办法，可以在经费的分配环节对经费的使用效益和学校的办学效益起到积极的促进作用。如实行效益经费，将经费的多少与学校的各种效益状况在一定程度上挂起钩来，就会促使学校切实加强财务管理，用较少的钱办较多的事，在提高经费使用效益上下功夫、做文章。再如，对部分经费实行有偿使用，能够增强经费使用单位的责任感和自身的造血机能与自我发展能力，为国家节约经费开支，特别是在目前高校经费比较紧缺的情况下，实行效益经费和有偿基金，就更有其重要的现实意义。

《河北财经学院学报》1990年第3期，张益禄