关于民办教育营利与产权问题的探讨

近年来随着民办教育的快速发展，对与之相关的民办教育“能否营利”与“产权”问题的争论也越来越激烈，社会各界可谓众说纷纭。这两个问题关乎着民办教育的生存与发展。解决得好，可以使民办教育投资者获得合理回报，同时又不致使受教育者负担过重，从而使民办教育获得平稳持久的发展；如果解决得不好，将极大地挫伤办学者的积极性，不利于我国教育事业的全面发展。

一、关于民办学校能否营利的问题

近年来，随着民办学校的数量及资产规模的逐步扩大，民办学校能否营利问题日益受到社会各界的关注。按照《中华人民共和国民办教育法》第25条的规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，但事实上，民办教育举办者当中有几人能够做到真正“捐资办学”呢？追求盈利是投资民办学校的主要目的之一。这一状况充分反映了一个亟待解决的矛盾：民办学校法定的非营利性与举办者投资寻利性之间的矛盾。2003年9月1日出台的《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”，同1997年出台的《社会力量办学条例》相比，“合理回报”是一个重大突破。

（一）对于营利问题的争论

在有关民办学校营利性问题的争论中，主要形成了以下几种观点：

第一，认为教育是公益事业，任何组织和个人都不能营利。这种观点与现行法律法规吻合，它意味着社会力量只能以捐资形式办学，在我国目前的社会状况之下显然不利于调动社会力量参与办学的积极性。

第二，认为不以营利为目的不是不能营利，但营利结余必须完全用于学校的发展，不能用于对举办者和办学者的分配。这种观点意味着投资教育的机构和个人不必期望有所回报。对此有人质疑，如果民办学校的产业和收支结余不能用于个人分配，公民还有什么办学积极性可言?

第三，认为教育不完全是社会公益事业，应该允许学校营利，并且使投资者得到合理的回报，只要回报收益率高于同期储蓄利率低于债券收益率，就可视为不以营利为目的。这种观点将迫使以营利为目的的投资者因回报率较低、收益与风险不成比例而撤出教育投资，改为投资债券或其他回报率高的行业。

第四，认为办学应允许营利，年度营利部分除维持发展外，可作为收益返还投资者。其潜在影响是，可以吸引更多的投资者投资教育，收益大小由市场机制平衡。

上述四种观点中，前两种观点与现行法规政策基本一致，而后两种观点均主张给民办教育的举办者以一定的回报，与现行政策所规定的民办学校的非营利性相抵触。

（二）西方国家的经验借鉴

从世界各国私立教育的发展情况来看，私立学校有两种存在形态：非营利学校和营利性学校。两种学校的对比如表1。

表1 有关国家非营利学校和营利性学校差异比较

虽然在世界各国的私立学校中，绝大多数属于非营利性学校，但营利性学校的存在也是一种客观事实。例如，在美国存在为数不少的营利性学校，它们多数为高中后职业培训机构，实行非学历教育。但学历教育也为数不少，如加州有营利性学校2300所，其中十分之一为学历教育，涌现出以凤凰城大学为代表的一批营利性大学。西方国家非营利性学校大多由基金会或各种公益性社会团体来举办，并由董事会之类的组织来管理。举办者出于“捐资办学”的目的来兴办学校，不存在营利与否的问题，自然对能否营利以及日后的财产所得不感兴趣。由于我国目前民间资本尚不雄厚，更缺乏实力雄厚的各种公益性的社会基金和大量类似教会的慈善组织，政府也无力给民办学校很大的资金支持，单纯依靠民间捐资办学来发展民办教育显然是不现实的，不利于调动民间力量投资办学的积极性。

需要说明的是，举办者及投资形式的不同（即资金来源的不同）从根本上决定了能否营利以及收费的标准和收入的分配等关键性问题：由于营利性学校由社会组织、企业或公民个人出资举办，按照企业的方式运作，自然学校资产的所有权、盈余分配权也归出资人所有，收费的高低完全依据学校的教学质量由市场进行调节；而非营利性学校由于资金来源的不同，导致了截然不同的收费标准与资产收益的分配。总之，“能否营利”“收费标准的高低”“收入的分配” 与“资金来源”是密切相关的。

中国民办教育要想获得大发展，在积极鼓励社会力量 “捐资办学”的同时，还需要积极鼓励社会力量“投资办学”。投资办学与捐资办学不同，“捐资”是一种转让财产所有权的行为，亦即私人或社会组织的财产一经捐出，捐资人对其不再享有所有权，当然也就不享有财产收益权，无权要求回报。 “投资”是一种商业性的营利行为，投资者不仅不失去对所投资产的所有权，而且还希望获得资产增值回报。既然是投资办学，投资办学者就必然会提出享有学校产权和财产收益权的要求。事实上，在我国民办学校的办学实践中，不予举办者回报的政策限制早已被打破，采用各种办法给举办者一定的回报已经是一种非常普遍的现象。基于我国目前的国情，将民办学校区分为非营利性学校和营利性学校分类管理，是大力发展我国民办教育的现实选择。我们既鼓励国内外热心于教育事业发展的有识之士和社会团体“捐资办学”，也应允许、鼓励社会团体或个人采取多种形式投资办学，允许其适当营利，国家可采取包括税收在内的多种手段加以调节和管理。只有这样，才能使我国的教育事业在较短时期内获得较快的发展。

总之，为了鼓励民间投资兴办教育的积极性，为了促进现阶段民办教育的快速发展，缓解我国教育供需严重脱节的矛盾，我们认为应当允许民办教育营利。国家通过审计、监督，运用税收、法律等非行政手段加以调节。

（三）对于营利相关问题的分析

既然允许其营利，接下来涉及的一个问题就是允许民办学校实施“收费放开”的政策。民办学校的收费问题也是制约其发展的一个重要因素，收费高了，家长承受不了；收费低了，投资者不能获得足够回报，将影响投资办学的积极性。还是将收费放开为好。学校如何收、收哪些项目、收多少均由市场来决定，由竞争来调节。按照生均培养成本核算，收费标准（价格）应根据建筑物、固定资产的折旧、教职员工的工资、福利、公务和业务开支以及设备购置和修缮费用等全面核定，这个标准是否恰当，还决定于买方市场（家长或受教育者个人）的承受能力。为了充分发挥民办教育的办学灵活性及自主性，民办学校的收费可以采取向物价部门备案的制度，没有必要向国办学校那样采取申报审批的制度。这样一来，民办学校之间也许会打收费仗，但卖方市场的激烈竞争并不是坏事。竞争是客观存在的，竞争既可以使民办学校优胜劣汰，还可以激活其内部管理和增强风险意识。教学质量不好、管理不善，收费再低，家长也不会送孩子入学；与之相反民办学校如果有好的教学质量，能够真正培养出为社会所认可的实用性人才，即使收费高一些，也能为社会所认可，这就是“知识无价”的真谛，新东方外语培训学校、西安翻译学院等学校的办学实践恰好验证了这一点。市场最能检验“企业的产品”，如果一所民办学校的毕业生能够相对容易地找到一份不错的工作，为用人单位所认可，那么这所学校的竞争力就强。在市场经济环境下，教育市场也完全可以向其他行业一样：允许民办学校营利，将收费放开，主要依靠市场进行调节，相关主管部门及社会中介组织依据相关法律法规对其进行适度监管。

此外，将收费放开，允许投资者在维持学校正常发展的前提下取得部分盈利，也有利于调动投资者办学的积极性。

还有值得注意的一点就是：办学与办企业相比虽然较为稳定，但同样充斥着风险，在某些阶段（如学校刚刚起步或是管理不善时）还有可能出现亏损。在制定民办教育的盈利政策时这一因素也应给予充分考虑。

放开收费与乱收费是两个概念，乱收费是巧立名目向学生收取各种不合理费用，而民办学校的放开收费应当是合情合理公开的。再者公立学校已经得到了国家财政的经济保障，实行的是低收费，而民办学校则是依靠自己的教育服务向学生收取费用来运作的，收费肯定要高一些，这也是正常的。所谓放开，其原则只能根据家长的承受能力和投资者的所接受的回报水平定标准，且只能一次性的收费。

需要说明的是，收费放开不是不要国家的管理。相反，在收费放开之后更需要国家有关部门加强财务审计、监督，并通过税收、法律法规等非行政手段加以调节，引导其良性发展。财物审计、监督、税收等是保证民办学校经费合理使用和维持学校健康发展的有效调控手段。教育主管部门可以将国办学校的教学质量、收费标准作为参照系，依据民办学校的教学设施、师资、教学质量等因素制定一系列的评判标准，会同财政、物价、审计等相关部门及社会中介组织不定期地对民办学校进行质量抽查，并定期将抽查结果对社会公布，为学生、家长提供参考依据。此外，为维护受教育者的合法权益，民办学校还可以考虑应成立由学生、家长和社会相关单位或人员组成的财务监督机构，定期向该组织通报学校收费形成收入的收支情况和学生待遇的保障情况，采取“内外结合、以内为主”的监管方式，规范民办学校的收费管理。

除了上面的主要问题之外，对于以下几个问题的回答也显得尤为必要：首先，回报的基数问题。《民办教育促进法》规定的是在扣除“办学成本”“预留发展基金”以及按照国家有关规定提取“其他的必需的费用”后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，这一规定有利于保障学生的利益和民办学校的正常发展。但是对于什么是“办学成本”，“预留发展基金”“其他必需的费用”的内涵外延究竟是什么仍没有一个清楚的界定，缺乏具体实施细则，使得在具体操作上存在一定的难度。其次，回报的比例数问题，究竟回报多少为宜?有人认为应规定一个最高限额，我们认为这样做不妥，一是规定多少为宜，这个度很不好掌握，实施起来较为困难；二是，这样做会限制民间投资教育的积极性，从经济学角度来讲，经济人不会去创造不属于自己的利益，从而限制民办教育的发展，不利于“穷国办大教育”问题的解决。我们认为应该放开营利的幅度，而主要由市场去调节。再次，是学校设立后马上就可以取得回报，还是学校要运转一定的时间后才行。在我国目前民办教育发展还很不规范的现实情况下，为了民办学校的稳定发展，我们认为，应以若干年后再实施回报为宜，起码也要等民办教育步入正常或良性发展道路之后再进行营利分配，这样能减少欺诈、乱收费等恶性事件的发生。

二、关于产权界定问题

与民办学校营利性问题密切相关的是关于民办学校的产权问题，这里主要指民办学校财产的归属问题，包括各方投入资产的归属以及民办学校在发展过程中形成的积累资产的归属问题。目前社会各界主要形成以下三种观点：

第一，认为教育是社会公益事业，民办学校是社会公益组织，民办学校的财产所有权应归民办学校所有，民办学校的举办者既不享有民办学校财产的所有权，也不享有财产收益权。

第二，认为既然举办者利用自筹资金投资办学，按照谁投资、谁拥有、谁受益的原则，民办学校的财产所有权理应归举办者，举办者理应享有财产的收益权，获得投资回报。

第三，认为应在保证民办学校公益性的前提下，按民办学校财产的来源结构划分民办学校的财产所有权。举办者仅对其投入部分享有所有权。具体来讲，举办者出资形成的校产归举办者所有；社会各界的捐赠、赞助以及学校自身运转过程中增加的资产，归学校所有；由政府的直接或间接投入形成的资产，归国家所有。并建议从学校固定资产中，拿出增值的1%～2%，设立对办学有功人员的奖励基金。

上述观点第一种与现行政策法规基本一致，但按此观点处理显然不利于调动投资者举办民办教育的积极性。后两种观点程度不同地承认了民办学校举办者对民办学校财产享有一定的所有权，与我国现行政策法规对民办学校产权的界定不完全一致。最后一种观点在具体操作起来存在一定的困难，因为在学校增值的资产中凝聚了从举办者到社会各方的大量心血，这其中很难分清究竟有多少是来自于社会的捐助、多少来自国家的间接投入、多少是来自举办者或管理者辛勤工作的结果，具体实施时肯定会遇到较大的阻力。第二种观点则较为切实可行，也有利于现阶段鼓励民办教育的发展。先期投入理应与后期的营利相一致，如果说允许民办学校盈利且允许盈利放开这一前提已经确立，那么民办教育投资者对财产收益所有权的拥有就是顺理成章的事情。

其实，民办学校的营利性和民办学校产权归属是同一个问题的两个方面。民办学校的举办者能否营利取决于他是否享有民办学校财产的所有权，因为财产所有权是财产收益权的基础。承认民办学校举办者享有所有权，就应承认他有权获得一定的财产收益回报。同样，承认民办学校的举办者可以获得学校财产的收益回报，就意味着要承认他享有一定的财产所有权。

对于产权的归属，以下几个观点必须明确：（1）不能要求投资者都作无私奉献，只讲投资、不讲回报是不现实的；（2）办学人将学校的财产非法转让或卷走，这是必须制止的，但与产权归属的问题是两码事；（3）学校永远服务社会，只要资产还在学校，学校还在存续，它终归是属于社会所有的；（4）投资者有讲求名分的精神需求，他投资办了学校，但学校和学校的财产不能记在他的名下，而要记在别人或国家的名下，这是投资者不易接受的；（5）民办学校的学生家长也是纳税人，他们对国家都有贡献，政府应该给予这些学生就读的学校以适当的资助或奖励才是；（6）为了在现阶段鼓励民办教育的发展，民办学校在发展过程中由于国家政策优惠、社会各方捐赠等因素形成的增值资产可以归投资举办者所有。

对于民办学校产权的界定我们认为应遵循这样一个基本原则：即投资举办民办学校的举办者拥有民办学校财产的所有权、使用权、收益权和处置权。民办学校举办者可以将民办学校财产的经营使用权通过委托—代理方式交给非财资产的审核监督，确保在校师生的切身利益。

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《河北大学学报》2004年增刊，张益禄　王耀忠