准确把握政策内涵

2011年10月，国务院下发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，决定自2011年秋季学期开始，在全国集中连片特殊困难地区启动农村义务教育学生营养改善计划试点工作。青少年是祖国的未来、民族的希望，营养改善计划作为一项重大惠民政策，对于改善农村学生营养状况，促进学生成长发育和全面发展，提高国民综合素质，具有重大而深远的意义。因此，必须以对人民、对社会高度负责的态度，准确把握政策，精心组织实施，切实把营养改善计划建成民生工程、阳光工程、放心工程。

一、因地制宜，选择合适的供餐内容和模式

营养改善计划包括内容较多，各项内容组成了一个相辅相成、互为补充的政策体系，应结合当地实际贯彻落实。

供餐内容。要因地制宜，选择合适的供餐内容：为学生提供完整的午餐，包括主食、副食、汤（粥）或相同价值的食品；为学生提供早餐或课间餐，包括牛奶、鸡蛋、面包、水果等。学校可参照有关营养标准，结合学生体质状况、当地饮食习惯和物产特点，科学选择供餐内容，制定供餐食谱，做到合理搭配和营养均衡，保证营养质量。提倡利用当地物产资源，突出地方口味特色。要切实尊重少数民族宗教信仰和饮食习惯。

供餐模式。要综合考虑本地区农村中小学食堂现状、饮食习惯、物产特点、交通运输条件和供餐单位情况等因素，合理确定供餐模式。

学校食堂供餐。指由本校食堂为学生提供就餐服务。适合学生人数较多、规模较大，且食堂达到供餐要求的学校。具体可分为两种方式：一是包餐制，即全体学生统一伙食标准，由学校食堂提供统一饭菜，一般适用于小学。二是自购制，即饭菜品种、数量由学生自由选购，学校食堂凭饭卡结算，一般适用于中学。

企业供餐。指向具备资质的餐饮企业、单位集体食堂购买供餐服务，实行统一配送。适合地理位置相对集中、交通便利但不具备供餐条件的学校。实行企业供餐的，要以县为单位，通过政府采购或招标方式确定供应商、供应品种及价格，并对食品制作和配送提出明确要求。

家庭（个人）托餐。指由学校附近家庭或个人，在严格规范准入的前提下，承担学生伙食加工或配送服务。适合地处偏远、规模较小，且食堂设施配备达不到标准要求的学校或教学点。

试点县应逐步探索“大校带小校”的模式，由配有食堂并具有供给能力的学校向周边不具备供餐条件的学校提供就餐服务，以扩大供餐规模，减少成本开支，提高供餐效益。

二、把握政策，妥善处理难点问题

营养改善计划是一项政策性很强的工作，需要全面领会，准确把握，正确处理计划实施过程中的复杂和难点问题。

关于实施范围。此次营养改善计划的资助范围是农村义务教育学校的学生，不包括县城学校所在地的学生及来自农村的学生。受助对象以学校区域划分，而不以学生类别和家庭经济状况划分。这种划分办法，有利于控制农村学生向县城学校的无序流动，促进县域内义务教育的均衡发展。近几年来，随着城镇化进程的加快，县城所辖区域范围越来越大，到县城就读的农村学生越来越多，致使县城义务教育学校在校生人数所占比重急剧增大，有的甚至占到全县义务教育学生总数的60%以上。

关于补助标准。此次确定的每生每天3元的补助标准，是综合考虑我国财力状况和贫困地区生活水平等多种因素确定的，比较符合我国目前的实际情况。按此标准测算，全国680个试点县每年需要资金160亿元，而且将成为每年财政的刚性支出，是一个不小的数目。这在当前发展经济、改善民生各方面都需加大投入的情况下实属不易。需要指出的是，这次实施的营养改善计划，不是提供“免费午餐”，而是“膳食补助”，也就是说，学生的午餐并不是全由政府“包”起来的。此外，家庭经济困难的寄宿生仍然享受原来的“一补”政策，这样，每生每天膳食补助将达到7～8元，能够基本保证其就餐需要。当然，随着经济发展和人们生活水平的不断提高，营养改善计划补助标准也应相应地进行调整，以不断提升这项计划的实施效果。同时，应制定具体措施，鼓励有条件的地方安排专项资金，和中央资金捆绑使用，适当提高学生营养餐补助标准。

关于民办学校。农村民办义务教育学校是否统一纳入营养改善计划范围，国家有关文件没有做出明确规定，需要在实际工作中妥善处理。参照农村义务教育经费保障机制的有关政策和做法，对于那些受县级人民政府委托承担义务教育任务的民办学校，可以将其纳入营养改善计划实施范围。同时，要按照规定对其收取的学杂费标准进行限制。

三、强化措施，确保营养改善计划顺利实施

农村义务教育学生营养改善计划涉及面广、影响因素多、风险大，是一项复杂的系统工程。因此，必须抓住重点，采取有效措施，强化管理，确保这项计划的顺利实施。

（一）加快食堂建设，改善就餐条件

改善就餐条件是实施营养改善计划的重要基础。目前，农村中小学校生活设施严重不足，食堂缺口较大，成为亟待解决的突出问题。筹措资金是进行食堂及其他生活设施建设的关键。因此，试点县要全面排查，摸清底数，准确测算资金需求，制定食堂新建和改扩建规划。所需资金主要通过两个渠道解决：一是统筹农村中小学校舍维修改造长效机制资金、初中改造工程资金、中小学校舍安全工程资金和农村薄弱学校改造计划资金，将学生食堂列为重点优先建设。二是中央和地方各级财政单独安排专项资金，用于学校食堂建设和购置相关设备。食堂建设要本着节约、安全、卫生、实用的原则，严禁搞超标准、豪华建设。规模较小的农村学校和教学点，可根据实际改造、配备伙房和相关设施。

总之，通过多种形式进行食堂建设，使其达到餐饮服务许可的标准和要求，为学生在校就餐提供基本条件。学校食堂应以服务师生为宗旨，坚持“公益性”和“非营利”原则，实行独立核算，合理控制伙食价格。学校食堂不得对外承包，凡已经对外承包的，应妥善处置经营权问题，终止经营合同，收回学校自主管理。

（二）实行严格管理，确保食品安全

食品安全关系到学生的健康成长，关系到生命安全，关系到社会稳定，必须牢固树立安全第一意识，把食品安全工作摆在首要位置。一是要建立从农田到餐桌的食品质量和安全保障链条。针对原料供应、加工操作、包装储存、餐具消毒、场所环境卫生、人员健康检查等各个环节，制定和落实具体的监管措施。二是建立食品供应准入制度。凡进入“计划”的食品及原辅料供货商，必须持有“食品生产许可证”或“食品流通许可证”，对不符合要求的供应商，一律取消其供货资格。要严把食品质量关，严格落实监督检查措施，坚决防止重大中毒事件的发生，确保学生健康安全。三是建立健全责任制和应急机制。要明确分工，建立各项责任制，做到层层把关，责任到人。要开展食品安全风险评估，制定详细的应急预案，做好校园食品安全突发事件的处置、应对和报告工作。同时，要建立责任追究制，对于因工作疏漏，发生食品安全事故的，要依法追究有关人员的责任。

（三）规范运作程序，强化过程监控

一是要制定中小学食堂供餐规范，明确数量、质量和操作标准。建立原料采购、食物配送和领取、库存盘点等管理制度，确保规范化操作，精细化管理。二是对供餐企业和食品配送必须严格实行政府集中采购或公开招投标，杜绝暗箱操作，防范贪污受贿等违法违纪行为，确保廉洁运作。要将实施进展情况和结果向社会公示，主动接受社会和舆论监督。三是对管理流程进行全过程监控，对食品配送、收发涉及的时间、人员、数量、批次等要素进行详细登记，对食品及原材料的采购实行索证（索票）登记，对所用食品实行存货留样，确保食品采购、保管等环节不出现漏洞。

（四）加强资金管理，坚持专款专用

要将财政补助资金纳入国库管理单一账户体系，实行分账核算，集中支付，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。要建立实名制学生信息管理系统，防止套取和冒领国家补助资金的行为。要定期公布学生营养改善计划经费项目、学生名单、配餐标准、营养食谱、数量价格以及学生营养用餐信息，严禁克扣和浪费。

要明确经费使用范围和支出标准，补助资金应足额用于为学生提供食品，不得直接发给学生个人和家长，食堂不得提取任何费用，严禁用于补助教职工伙食和学校公用经费支出，严禁产生“挤出效应”，确保每一分钱都“吃”到学生嘴里。要健全财务机构，制定内控制度，加强财务管理，确保资金使用安全、规范、高效。

《河北教育》2012年第3期，张益禄