高校现代化治理与核心竞争力培育

近年来，随着依法治校等理念的深入，高校逐渐步入了现代化治理的轨道，但由于深受计划经济体制以及其他因素的影响，我国高校现代化治理存在着诸多障碍和问题，较严重地制约着高校治理体系和治理能力的现代化。因此，应以统筹推进世界一流大学和一流学科为契机，着眼于高校核心竞争力培育，切实推进高校的现代化治理。

一、高校现代化治理的主要障碍

高校现代化治理是各种权力协调运行下的高效率治理，是以实现大学的特色化发展为重要导向的治理，但目前我国高校仍存在着行政化倾向较严重、特色不突出、低层次重复等问题，成为高校现代化治理的主要障碍。

（一）高校行政化

无论是传统的高校管理还是现代化治理，行政组织、行政权力、行政人员以及行政工作是高校不可回避的问题，如何协调高校行政与教学、科研的关系，以及高校与政府之间的关系，是衡量高校是否实行现代化治理的重要标准之一。

在传统的“高校管理”语境下，政府及其部门对高校负有管理责任，高校办学行为很大程度上以政府的行政指令为主，办学自主权较小，在逐渐落实高校办学自主权的过程中，重大决策以及具体管理的一些事项仍由政府决定或规定；高校内部亦是如此，高校及其职能部门对教学、科研、师资队伍建设、学生管理、后勤等实行单向度的管理。由此造成的后果是：

一是高校管理的行政官僚化。类似于行政机关，高校具有行政级别之分，存在着副部级、厅级之别，相应地，高校校长也具有副部级或厅级的行政级别差异，而高校内部则形成了处级、科级的行政科层制，也相应地配备了正处级、副处级、正科级、副科级的领导干部，由此形成了高校内部的行政化治理结构。对此，高校管理者以及学者已深刻地认识到其弊端，并提出应改变高校的行政官僚化管理结构，但由于长期形成的此种格局无法根本革除，在我国高校目前普遍存在着行政级别以及民众较看重高校行政级别认知的情况下，即便取消高校的科层制管理结构，也将带来现实运行中的不适。例如南方科技大学取消校长的行政级别后，在开会时因校长座次安排这样的“小事”也令举办者伤透脑筋。^[25]

二是资源分配的行政化。与高校管理的行政科层结构相比，高校行政化的最大弊端在于各类资源分配，包括课题项目申请、职称评定、经费使用等与教师息息相关的事项，在行政化管理体制下，很大程度主要根据行政权力而确定。例如，政府向高校放权并不断扩大办学自主权的过程中，出现了“跑部钱进”的异常现象，而高校内部的各类资源往往优先考虑具有行政级别的人员或由其负责分配，造成资源分配过于集中，但这些人员可能因时间、精力等原因，获得资源后无法亲自开展工作，只能进行“二次分包”。

三是高校评价机制单一化。学术性是高校有别于其他组织的重要特点，学术评价是最基本的评价，是对广大教师的教育教学质量以及科学研究能力与水平的认定。但学术评价标准制定以及评定工作开展等主要由行政组织负责，忽视学术活动的当事人——教师——的参与不足，政府设定的各类评奖活动也采取的是单一化的评价标准，尽管具有较高的公信力，广大教师的参与积极性也高，但不享有一定社会资源的青年教师很难入围，因而无法充分地发挥评奖的激励作用。

（二）高校同质化

凝练办学特色、实现高校的特色化发展是我国高校现代化治理的重要目标之一。为此，《高校章程制定暂行办法》多次提到“特色”一词，比如第1条从宏观上规定立法宗旨“为完善中国特色现代大学制度”；第4条规定“高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导”，同时也明确提出“应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色”；第13条第2款规定“学校根据发展需要和办学特色，自主设置有政府、行业、企事业单位以及其他社会组织代表参加的学校理事会或者董事会的，应当在章程中明确理事会或者董事会的地位作用、组成和议事规则”；第17条规定“高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，……”；等。2010年1月26日上午，温家宝在与来自教科文卫体各界的10余名代表会谈时，也明确指出：“一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学。”

但从目前我国高校的发展来看，“千人一面、千篇一律”现象仍较突出。无论是本科、专科高职等不同层次的院校，还是同一层次中的众多高校，专业设置、培养方案、教材选用、教学方式等均存在着同质化倾向，无法体现出高校自己的特色。当然，这种现象也因社会对同专业人才的规格要求具有一定联系。但一方面，高校的办学特色首先体现为独特的办学理念和大学精神，而我国的很多大学离此目标尚存在较大差距。有学者曾对大学校训进行统计分析，指出校训的趋同化问题，并由此折射出高等教育的同质化，这也具体体现为高校办学的同质化^[26]。另一方面，除了学科性较强的高校外，很多高校的人才培养沿袭着“大众化”的发展道路，未能与本校的特色学科相融合，而不同层次的高校也未能充分地体现人才培养的基本要求，比如专科高校院校重在培养以实践应用能力为导向的应用人才，但教材编排以及教学环节均未能很好地体现实践性要求。

（三）高校低效化

在推进高校现代化管理的过程中，传统的高校行政管理思维尚未完全根除，现代化的治理理念以及治理机制尚未完全确立，导致高校运行的低效化。主要表现为：

一是高校人才培养的效度欠佳。如前所述，人才培养存在着同质化倾向，未能充分地体现市场对人才的需求，而人才培养的知识结构和个人能力也未能真正地体现“宽口径、厚基础、强能力”的复合型人才的需求。这种情况反映在就业层面，则集中表现为大学生的竞争力不强，特别是尚处于上升期的高校以及出现供给“过剩”的专业，大学生因不具备特色的个人潜质，与名牌大学的毕业生相比，存在着较明显的竞争优势。

二是高校管理的低效化。一方面，传统的行政管理模式无法适应现代高校的管理需要，无法充分地调动广大师生的积极性，较突出的体现是，对于高校及其职能部门发布的规章制度，即便是涉及到个人的切身利益，一些人员也“不在乎”，表现出冷漠的态度，造成高校管理工作难以推进。另一方面，尽管以师生为主要主体的利益相关者参与高校治理的诉求和积极性均较高，但由于尚未建立完善的参与机制，以及这些主体的民主参与意识不强，导致民主治理要么流于形式，要么纠缠于细节而影响治理效率。

三是高校教学与科研的低效化。主要表现为：一方面，课堂教学中，大多数老师仍沿用传统的讲授模式，学生的主体作用未能充分地发挥；而若将课堂教学的主导权交给学生，以学生为中心进行讨论式等现代化的方式教学，则又难以控制教学秩序和进度，无法保障教学的效率和效果。另一方面，高校科研也存在着低效化问题，包括科研成果的创新性不足，很多成果属于低层次的反复；未形成产学研一体化的格局，科研成果的市场转化率较低；很多教师将科研作为职称评定的一项“任务”，缺乏从事科研的积极性、主动性和自觉性；等等。

二、高校现代化治理的实践困境

高校现代化治理面临的这些障碍并非一朝一夕形成的，如何破除这些障碍，既需要时日，需要在高校治理的顶层设计下分步进行、稳妥推进，也需要不断加强高校现代化治理体系和治理能力建设，切实改革高校现代化治理中的实践难题。

（一）高校的现代化治理体系有待完善

高校现代化治理体系包括法律制度、治理结构以及与之相适应的文化认同等。目前，我国高校治理体系存在的问题主要包括：

一是高校法制资源供给不足。法治化是高校现代化治理的基本原则，其前提是必须具有与之相适应的法制资源，即确保“有法可依”。我国高校治理的法制资源不足主要体现为：首先，尽管已经建立了高等教育的基本法律法规，但大多停留在宏观层面，缺乏可操作性，而即便是制定了相应的“实施细则”，也仍然无法与高校的治理实践紧密结合；其次，21世纪以来，高校处于快速发展期，特别是投资主体多元化以及“互联网＋”“大众创业、万众创新”等新时期，高校的人才培养等理念发生着变革，也涌现出一些新的改革措施，但法律法规对此尚无明确规定，导致高等教育综合改革的某些措施缺乏明确依据；最后，从高等教育法律法规到以大学章程为核心的高校规章制度，规范性文件层级多、种类杂，存在着规定不一等问题。

二是高校现代化治理结构不完善。一般而言，高校治理结构只要是指高校内部的法人治理结构，即是否具备完善的组织机构以及权力运行体系，但高校现代化的治理结构并不限于此。从主体角度来讲，高校现代化治理是包括政府、市场、社会等在内，对高校的多元治理。长期以来，政府在高校治理中的地位和作用较为凸显，但市场、社会则存在缺位。“现代意义上的市场是指法规和现代管理意识下的自由、公平、开放的竞争的市场”^[27]，但高等教育发展并未引入充分的市场竞争机制，市场的介入主要体现在毕业生就业环节，具有滞后性等。此外，由于我国社会组织的培育较晚，其参与高校治理的意识、能力、方式、途径以及机制等均未完全建立，即便是近年来建立的为高校提供专业服务的社会组织，大多具有半官方性，其独立性和权威性仍有待加强。

三是高校现代化治理体系的运行基础薄弱。任何制度的运行均依赖于民众的社会意识，我国高校现代化治理体系的构建与运行也须以与之相适应的社会意识为基础。相比而言，包括法制资源、组织结构等显性的现代化治理体系中的显性因素的构建与变革较为容易，但这并不意味着行为规则的改变必然带来人们思想意识和行为的调整。相反，行为规范的调整依赖于内在的认知，是制度内化的产物，思想观念跟不上现代化治理的要求，必然导致制度运行的低效，而“规范性制度要素、文化—认知性制度要素本身所具有的‘慢动性’特征与规制性制度要素的‘快动性’特征之间的摩擦也加剧了这种角力的程度”^[28]。

（二）高校的现代化治理能力有待提升

高校现代化治理能力实际上指的是高校充分调动现代化治理体系的各种要素的统合能力，是运用制度、权力、结构、人员等资源，将与高校治理有关的因素整合起来，形成朝着办学目标共同奋斗的凝聚力、统合力以及由此表现出的强大效能。我国高校现代化治理能力不足主要表现为：

一是权力运行不畅。高校治理大体上包括以下方式：一是以常态化的组织机构为依托，建立的组织化的权力运行体系，包括纵向的垂直管理体系和横向的权力分工制约、协调运行体系；二是以“事项”为模块，整合各个部门而形成的“块状”组织结构和权力机制。上述两类权力运行均不同程度地存在着不顺畅现象，例如纵向的垂直管理体系很容易异化为行政管理模式，受到基层单位的抵触；而横向的权力运行要么存在着“分工有余”但“配合不足”，各自为阵，相互掣肘，要么制约虚化或流于形式，对于某一牵头部门提出的方案，其他部门则“例行公事”；以“事项”为模块的权力运行，也或多或少地存在上述问题。

二是凝聚人力资源的能力有待加强。高校治理现代化不仅体现为治理体系现代化层面，还体现为制度执行层面，主要是“人”的现代化，而治理能力现代化则指的是具有现代治理理念的治理者凝聚人力资源的能力。因此，一方面，作为治理者的“人”，是否有现代治理理念和意识，对于提升高校现代化治理能力起着关键作用，也决定着他们能否充分地利用各类现代化的治理资源来凝聚人心，形成共同治理的合力。当前，我国高校治理能力不足直接体现为无法充分地调动广大师生员工以及社会主体参与高校治理的积极性，或无法为他们参与高校治理提供适当的渠道和机会，使他们积极地为高校发展献计献策。

三是教育手段和方式方法不足。高等教育的对象是大学生，高校治理的最终目的在于提高高等教育质量，这直接体现为大学生的培养质量。随着价值观念多元化以及“90后”成为在校生的主流，无论是课堂教学还是实践教学，“90后”具有自身独特的特质和诉求，创新教育教学手段和方式方法，充分调动大学生学习探索的积极性和主动性，提高教学质量和效率是提升高校现代化治理能力面临的又一重大问题。

【注释】

[1]薛国仁、代蕊华：《高等教育基本规律论》，《上海高教研究》1997年第7期。

[2]［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，第199页，商务印书馆，1983。

[3]梁平：《语义与实践：中国特色法治文化及其建设路径研究》，《法学杂志》2013年第3期。

[4]2001年-2015年全国高校毕业生人数，http：／／career.eol.cn／kuai_xun_4343／20141205／t20141205_1209695.shtml.

[5]任意：《从人力资源大国向人力资源强国转变——我国人才发展的指导方针和总体部署》，《经济日报》2010年06月11日。

[6]樊未晨：《我国已成为第一科技人力资源大国》，《中国青年报》2015年07月02日。

[7]陈先哲：《我国高等教育面临双重转型：外延式向内涵式发展》，《中国社会科学报》2015年03月12日。

[8]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995。

[9]尹达：《教育治理现代化：理论依据、内涵特点及体系建构》，《重庆高教研究》2015年第1期。

[10]翟振元：《建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化》，《中国高教研究》2014年第1期。

[11]尹达：《教育治理现代化：理论依据、内涵特点及体系建构》，《重庆高教研究》2015年第1期。

[12]王秉琦：《推进高校治理体系和治理能力现代化》，《中国教育报》2014年06月30日。

[13]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。

[14]秦德君、陈雪虹、陈蔚：《推进我国高校治理能力现代化的若干思考》，《东华大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

[15]别敦荣、韦莉娜、唐汉琦：《高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则》，《复旦教育论坛》2015年第3期。

[16]翟振元：《建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化》，《中国高教研究》2014年第1期。

[17]俞宪忠：《制度现代化结构》，《天津社会科学》2002年第5期。

[18]R.Rhodes.The New Governance：Governing without Government.Political Research，1996，P154.

[19]John R.Boatright.Contractors as stakeholders：Reconciling stakeholder theory with the nexusof-contracts film［J］.Journal of Banking and Finance，2002（26）：1837-1852.

[20]李福华：《利益相关者理论与大学管理体制创新》，《教育研究》2007年第7期。

[21]孙远东：《组织管理方式的历史生成与现代重构》，《管理现代化》1998年第4期。

[22]D·S·皮尤著，《组织理论精萃》，彭和平、杨小工译，中国人民大学出版社，1990。

[23]彼得·布劳，马歇尔·梅耶著，《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社，2001。

[24]见《高等学校章程制定暂行办法》第11条。

[25]唐小涛：《抱歉！没有级别的我给排座次的人添麻烦了》，《成都商报》2015年03月05日。

[26]王传涛：《校训趋同化背后是高校教育同质化》，新华每日电讯，2014年08月27日。

[27]冯增骏：《市场机制引入与教育管理体制创新》，《比较教育研究》2005年第3期。

[28]张建：《教育治理体系的现代化：标准、困境及路径》，《教育发展研究》2014年第9期。