在自由竞争时代，亚当·斯密的《国富论》为自由市场经济模式提供了强有力的支撑，人们坚信市场应该在资源配置中起绝对的作用，而政府的权利应该受到限制，其中比较有代表性的学者潘恩认为：“社会是由我们的需要所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的。前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。”[1]然而随着20世纪30年代西方经济危机的爆发，这种观点受到严重的质疑，政府的作用开始凸显出来，凯恩斯成了西方国家的“救世主”，凯恩斯认为市场的作用是有限的，只有通过政府积极的介入，干预和调节经济的发展，才能够避免危机的发生。许多学者也站出来支持凯恩斯的观点，论述“市场失灵”和政府的积极作用。而伴随着20世纪70年代西方国家“滞涨”现象的出现，凯恩斯等学者的观点又被怀疑。人们以更理性的视角看待市场和政府。市场有局限、政府也并不是完美的，政府也有缺陷，这种缺陷会导致更严重的问题。一批西方学者开始对政府与市场的关系进行多角度的思考，“公共选择理论”正是在这一背景下应运而生，其主要代表人物是詹姆斯·布坎南。布坎南认为：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯·缪勒的定义也常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在他们合著的流行教科书《经济学》中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”通过这些定义，我们发现公共选择理论主要论述的是关于人性的分析以及由此产生的政府、社会、市场的制衡。
一、人性的假设
任何改革也离不开人，因为改革的措施由人来制定，改革的过程由人来执行，改革的结果由人来承担。高校现代化治理改革也离不开高等教育相关的人，因此对人的分析就尤为重要，公共选择理论对人和人性做了明确的界定。公共选择理论认为人是“经济人”，而且是“理性的经济人”。
（一）学者分析
亚当·斯密最早提出“经济人”假设，他认为人都是为自己考虑，人工作的最大目的就是获取劳动报酬这一经济诱因。而最被人们所熟知的对“经济人”假设的概括是美国管理学家麦格雷戈在他所著《企业的人性面》一书中提出的X理论，其基本观点是：多数人十分懒惰，他们总想方设法逃避工作；多数人没有雄心大志，不愿负任何责任，而甘心情愿受别人指导；多数人的个人目标都是与组织目标相矛盾的，必须用强制的方法，才能迫使他们为达到组织的目标而工作；多数人十工作都是为了满足基本的需要，只有金钱和地位才能励他们工作。而布坎南认为的“经济人”是指经济市场或政治市场中的个体都具有经济人的特征。人是理性的，总是在追求自身利益的最大化。尽管“经济人”的假设随着社会发展和人们认识水平的提高是有一定变化的，但是它基本的特征确没有发生变化。
（二）“经济人”特征
布坎南等学者认为的“经济人”都是利己的，即从自身利益出发去考虑问题，在对待社会发展和改革问题上，也是希望能够实现自己利益的最大化。但是在社会发展中，单靠个人的力量无法改变社会现实，也无法实现个人利益，因此“经济人”逐渐变得更为理性，他们发现尽管自己和其他人存在利益诉求上的差异，但是并不影响彼此的合作。只有通过合作与协作在制度允许范围内实现利益最大化才是真正的“经济”。因此“经济人”除了是利己主义者同时也是利他主义者。利己和利他的并不矛盾，关键是如何调和。
（三）“经济人”下的制度建设
调和利己与利他的关键是制度建设。制度建设是以大多数人的利益为出发点的，也是推动社会发展的关键因素。“经济人”追求自身利益最大化本身是没有任何问题的，关键是追求自身利益最大化的行为可以是合法的，也可以是非法的；可以是正当的，也可以是不正当的。制度建设规范人们通过合法、正当的行为追求自身利益的最大化。因此“经济人”假设下制度建设显得尤为重要。“经济人”在制度的规制下的利己行为就实现了利他的目的，从而促进整个社会的发展。
总之，“经济人”假设的提出由来已久，而公共选择理论将这一假设和制度建设联系到一起，要求我们在进行制度设计时，既考虑到“经济人”的利己行为，也要考虑到全社会的利益，将二者融合到一起。
二、政府、社会、市场的分析
公共选择理论重点探讨的是政府失灵的问题。经过20世纪70年代发生的“滞涨”现象，西方各国普遍出现了财政赤字，国家财政面临严重危机，福利国家遭受空前的挑战。这些都在说明政府并不是超越利益的组织，其也存在利己性，也有弱点，也会失灵。尤其是政府活动也是由个体活动构成的，这些个体也会追求自身利益，在政府万能的观念下这些人极容易利用公权力为自己谋取私利，从而影响整个社会的发展。因此政府也需要监督与约束，这个时候社会和市场就可以发挥其积极作用。
（一）政府的优势和局限性
政府不能包办一切公共事务，但是在社会发展过程中却是不可或缺的，因为其在某些方面具有独特的优势。首先，政府可以制定制度。社会管理纷繁复杂，个人、工商组织、社会团体都可以参与其中，但是它们以何种方式参与、如何参与。这都需要由社会规则来决定，政府在这方面具有其他组织不可替代的优势。政府可以利用自身强大的力量和合法的暴力制定基本的法律、规章，并监督所有人遵守，从而保障社会的正常运转。其次，政府可以提供某些公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性，因此单靠个人或其他组织的力量并不能解决公共物品供给的问题。例如基础设施建设的高投入性、公共卫生、公共教育的正外部性等都决定了市场和社会主体不愿意介入其中或者没有能力介入其中，这就只能依靠政府来提供某些公共物品。再次，政府能够解决一些市场和社会无法解决的难题。人们为了追求经济效益，往往会不会从社会整体上去考虑问题，因此会出现一些破坏自然环境、浪费资源、贫富两极分化等问题，这些问题只有依靠政府建立各种制度、立法以及行政手段才能解决。
当然政府在管理公共事务中也存在局限性。首先，政府有时不能反映民意。由于公共政策制定执行的缺陷以及各利益集团对政府的影响，政府制定的政策有时会和实际脱节，导致政府难以推行科学和民主的决策。其次，政府行为效率较低。由于政府花费的是纳税人的钱，因此政府官员往往没有成本收益意识，做事不计成本。另一方面政府天生具有集中化倾向，因此政府会不断地扩张，人浮于事，这使政府成为社会的负担，降低了效率。再次，政府会产生垄断。如果说市场的垄断可以通过政府管制、法律规范来解决，那么政府垄断就必然会加大经济运行成本。而政府在介入经济生活中恰恰容易利用自身的优势，成为某一行业或领域的垄断者。最后，政府容易出现腐败现象。政府在对市场进行干预的过程中，容易利用手中的公权力，接受来自企业的特殊利益，出现寻租行为，产生腐败现象。
（二）市场的优势和局限性
市场通过价格机制、供求机制、竞争机制等实现对资源的配置，使社会资源得到充分的利用，因此市场的优势是比较明显的。首先，能够有效配置各种资源，在“经济人”假设的前提下，人们会将资源放在效益最大的方面，通过科学的决策同时也实现利润的最大化。实现资源的低投入、高产出，推动整个社会的发展。其次，市场能够促进科技的进步。为了在市场竞争中占据优势，实现利益的最大化，市场竞争者会主动地引进新设备，更新新技术，采用新工艺，开拓新市场，满足新需求，从而在科技进步的同时促进经济效益的提升。最后，市场能促进人的发展。市场经济的发展，为人的发展奠定了基础。市场促进了分工，促进劳动者职业的多样化；市场加速了生产，实现了商品的多样化；市场提高了效率，使得人们又更多自由时间的支配；市场促进产业进步，使得人们能有更多的交往。总之，市场促进了人的全面发展。
虽然市场有其强大的优势，但是从20世纪20年代开始人们就知道市场也有缺陷。首先，市场无法解决公共物品的供给问题。市场是以经济利益为出发点的，但公共物品的供给却是为所有人服务的，它没办法将不付费的人排除在外，即使想排除在外也是需要花费高额的成本的，非常的“不经济”，所以市场上没有人也没有组织愿意主动提供公共物品。其次，市场无法解决“搭便车”[2]的行为。比如说某工厂为生产产品而排放了污水，这就污染了河流从而影响到周围人的身体健康，而周围人与这个工厂没有经济上的来往，同时这个工厂又不给周围人经济赔偿，这种情况就叫做负外部性。又比如一个人在院子里点烟花给自己欣赏，但放烟花的同时不但给他带来了快乐也给他周围看烟花的人带来了快乐，而周围的这些人却不需要为此付出成本，这就产生了正外部性。从整个社会发展来说，应该鼓励正外部性行为，消除负外部性行为。而实际情况是从市场利润来说负外部性行为能够给企业带来更多的收益，单靠市场是无法消除企业的这一行为的。另外市场也无法解决垄断问题、社会财富分配不均等问题。
（三）社会组织的局限性和优势
市场与政府都存在失灵的问题，面对一些重大社会问题，政府和市场都无能为力，社会组织就应运而生，社会组织有自己的优势可以在一定程度上弥补政府和市场的失灵。首先，社会组织具有相对独立性，其不依附于政府和企业，不受政府行政权力的完全掌控，经济上不受市场的控制，因此可以单独的开展工作，能够保持相对的独立性。其次，社会组织具有非营利性。社会组织从它产生之初就确定了不以营利为目的，这就使社会组织可以在公共物品的供给领域比市场更具优势。社会组织的非营利性也使其实现了低成本、高产出，这无疑比政府的不计成本更具优势。再次，社会组织是由专业人士组成，更接近于普通百姓的需求，其工作重点是培养人们的互助精神，用专业知识解决老百姓息息相关的问题。
市场和政府都有缺陷，社会组织也不是完美的，社会组织也存在失灵，这被称为“志愿失灵”。从中国的社会组织分析来看，很多社会组织缺乏独立性，其依附于政府，不能独立地开展工作，这也造成了社会组织鱼龙混杂，人们对社会组织的公信力比较低。而我国关于社会组织立法上的不足又加剧了这些问题的发生，例如某些社会组织筹措不到足够的资金面临生存危机，还有一些社会组织以营利为目的。这些问题的出现直接导致了公民对社会组织的不信任，这不但使社会组织的职能优势发挥不出来，而且影响了整个社会的健康、有序的发展。
从以上分析我们可以看到，政府、市场、社会各有其优势和局限性，如果单靠某一方面的力量必然会带来诸多的问题。我们需要建立多元的利益主体，充分利用各方优势，完善制度体系，解决社会问题，促进社会发展。
三、公共选择理论的应用研究
公共选择理论是为解决现实问题应运而生的，集中了众多学者们的智慧，具有极高的实用价值，因此中国的学者将其应用到政府管理、高考改革、高房价的分析以及高等教育管理等方面。
学者靳燕凌和王进用公共选择理论解决中国政府管理问题。他们提出的公共选择理论在20世纪80年代后期得到广泛的认可。在中国，地方管理特别需要以公共选择理论作为指导。公共选择理论的政治活动的“经济人”范式、公共物品的市场化供给、方法论上的个人主义、经济学的交换范式都值得中国地方公共管理学习和借鉴。[3]
学者曹飞用公共选择理论解释中国的高房价问题。他认为公共选择理论中对“特殊利益集团”的分析，对于分析房地产市场并制定、设计相应的公共对策是一个有益的视角，并在这一视角下提出了房地产政策改进的方法：提高政策及制度设计的科学化与常态化；在坚持住房制度市场化基础上构建多元化的住房市场供应体系；改革土地出让制度和加强地方政府对中央政府公共政策的执行力度。[4]
学者邱瑜和张彩云基于公共选择理论的分析框架，对高校自主招生政策进行分析。他们指出高校自主招生涉及多个政策主体，他们利益诉求的不同对高校自主招生政策产生影响。并以此为基础提出了“逐步完善制度设计和监督体系、健全考试和认证体系、提高自主招生工作的专业性和科学性”完善自主招生政策。[5]
高等教育作为公共物品，自然也要受公共选择理论的影响，因此学者这方面的研究也是比较多，例如学者田爱丽和张晓峰在公共选择理论的视角下反思我国现行的教育管理制度。在文中他们提出“公共选择理论的‘政府失灵’的观点要求政府转变职能，弱化对学校的直接管理；‘经济人’假设要求我们重新认识教师的特性，并依此制定相应的教师管理制度。”[6]
四、公共选择理论的启示
公共选择理论在“经济人”建设的基础上分析了政府、市场、社会组织的局限性，尤其是政府干预的局限性。这为我们解决高校管理的问题提供了很多有益的启示。
（一）“经济人”假设为高校管理提供了人性依据
在我国的高校管理中，出现过多种人性的假设。例如“政治人”“单位人”“道德人”。“政治人”认为人具有天生的合群性，是政治动物。在高校管理中按照“政治人”假设就会过多地强调人的合作性，认为每个人都能够主动地参与学校管理，为学校的发展出谋划策。而实际情况是大多数人还是需要一定的推动力才会参与学校管理的。“单位人”假设是计划经济时代的产物，在高校管理中教职员工捧的是“铁饭碗”，他们的生老病死一切都由单位来提供，高校对他们来说，比天还大。进了学校的大门就是终身制。这样的假设直接限制了高校劳动、人事、分配制度的改革。高校管理中的“道德人”假设强调每个人都是学校的一员，每个人都可以随时地心甘情愿地牺牲自己的微小利益来成全学校的整体利益。但是教师、学生、高校管理者也是“人”，也有自己的喜怒哀乐，不可能要求他们完全放弃自我。在这三种假设都出现问题的时候，“经济人”假设无疑为高校管理带来了新的生机，为高校管理提供了人性依据。高校管理涉及诸多人的因素：学生、教师、高校管理者、社会知名人士、政府人员等。每个人在高校管理中都有自己的利益需求，希望追求自己的经济利益最大化。学生想要的是就业满意度、教师需要的是工资福利等、高校管理者需要的是名誉和地位……如果不对他们进行约束，高等教育的发展必然会陷入混乱之中。因此在“经济人”假设下就要把多方利益主体纳入到同一个制度范围内，强调大家的共同利益，减少矛盾和争论，从而共同为高校发展努力。
（二）政府、市场、社会的分析为高校外部管理的多元制衡提供了理论依据
政府、市场、社会各有其优势和缺陷，因此在高校管理中应充分利用三者的优势、规避它们的缺陷。
政府可以为高校发展创造良好的外部环境。政府可以通过制定法律、法规和规章规范高校管理各方的行为，保证高校管理的发展方向。政府可以为高校发展提供足够的资金支持。政府可以进行灵活的制度安排，保障高校管理的活力。政府可以健全高校管理的监督机制，保证高校的健康发展。当然这一切作用并不是自动发挥出来，而是需要市场和社会的配合。市场可以弥补政府的低效率，增加对高校的资金投入，提高高校管理效率；社会组织可以协助政府监督高校运行，成为政府制度安排的一员，为政府立法提供良好的建议。
市场可以实现高校资源的优化配置。由于市场的营利性以及私人性。高校管理不能完全交给市场，而只是需要市场成为高校管理的参与者。高校可以利用市场的优势筹集各方资金为自己发展服务。高校也可以吸取市场在人事、财务管理方面的效率和成功经验为自己服务，从而增强高校的竞争力，减少政府的财政负担。当然这需要政府在政策和行动上予以监督和支持，社会组织在专业的角度上予以监督和约束。
社会组织可以保证高校的健康发展。社会组织可以充分利用自己的独立性和非营利性，监督高校的运行，为高校的发展提供专业性的建议。社会组织可以为政府制定高校管理的政策出谋划策。社会组织可以利用自身优势，齐集社会力量为高校管理服务。当然这些优势的出现需要政府通过财政、税收等优惠政策予以支持，需要市场的运行方式为其服务从而提高社会组织效率。
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