高校的法人地位

法人治理模式在现代社会已得到广泛认可，随着社会经济、文化的发展，法人制度逐渐被推广到社会的诸多领域。目前世界上许多国家和地区都赋予现代高校独立的法人地位，为高校的管理提供了法律依据，同时极大地促进了高校的对外交流，有效解决了现代高校发展过程中所面临的诸多问题。我国高校随着社会的变迁，经历了曲折的发展历程，具有一定的特殊性。目前，我国高校作为事业单位法人，与世界许多大学一样具有了独立的法人地位，在法律上享有民法规定的民事权利能力和民事行为能力，同时具有较强的社会公益性。但我国高校法人治理还存在诸多问题，严重制约了世界一流高校的建设。因此，研究高校法人治理的变迁、比较国内外现代高校法人治理模式，对于完善我国高校现代化治理尤为重要。

一、高校的法人地位

（一）法人的含义及分类

法人理论起源于罗马法，其概念最早于《德国民法典》得以确立。“法人概念设定的基本含义是，在法律上假定了某些组织体与具体的人相似，具有主体资格，它是通过法律制度形成的人。”^[1]法人治理最早广泛应用于公司或企业的管理，其优势在于充分运用法学与经济学理论，以实现公司利益最大化为目的，通过构建合理的公司治理结构，充分发挥权力制衡的作用，充分保障公司利益相关者的合法权益。法人概念本属于私法领域，近代随着民权运动的兴起，法人概念被引入公法领域，这标志着国家机构的行政权力开始分化，旧有的科层制管理体制被打破，部分具有特殊职能的行政机构将摆脱其附属地位，逐步走向独立、自主的发展道路。

法人制度是当前世界各国现代化经济和社会秩序得以规范的重要法律制度，各国的法人制度在实施过程中呈现出多样性，但基本遵循了共同的法律原则。法人的本质特征有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性。前者说明它首先是一个团体，一个组织，一个人的集合体，而不是一个个人，这是它有别于自然人的特征。^[2]世界不同法律体系对法人概念的定义略有不同，但都赋予了法人在法律上享有自然人的权利。大陆法系民法中将法人机关视为法人的必备机构，对内管理法人事务，对外作为法人代表，法人机关可由单一自然人或多个自然人组成。大陆法系将法人分为公法人和私法人，其中私法人又分为社团法人和财团法人，社团法人又分为公益法人和营利法人，财团法人则是指以捐赠财产为基础成立的法人。英美法系则依据法人资格的享有者是多人组成的集体还是具有特定职务的个人，将法人划分为集体法人和独任法人。英美法系法人分类中并未提及大陆法系中的财团法人，并由其信托制度代替财团法人制度的作用。集体法人是指由多数人组成并可永久存续的集合体，其与大陆法系的社团法人有异曲同工之处；独任法人是指法律赋予具有特定职务的个人享有法人地位，如教会教职人员。

我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织。”第三十七条规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（三）能够独立承担民事责任。”同时，我国《民法通则》依据性质及作用的不同，将法人分为企业法人和非企业法人。企业法人以营利为目的而设立，非企业法人包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。我国高校即属于事业单位法人。

图5-1　法人分类

（二）高校法人地位的起源

大学最早起源于中世纪，其产生的历史背景一定程度上决定其发展壮大必须具备相应的法人性质。随着中世纪城市运动的悄然兴起，早期近代城市的出现，为大学的诞生奠定了必要的社会经济基础；以早期基督教积累的文化为基础，以十字军东征为契机，东西方文化得以充分交流融合，为大学的诞生奠定了扎实的文化基础；社会经济的快速发展、商业的迅速繁荣加速了社会分工，社会急需大量具备专业知识的职业劳动者，教师和学生的聚集为大学的诞生提供了契机。高度自治是中世纪早期城市的共同特点，大多数城市都事实上实现了自治，并享有独立的立法权和司法权。受此自治风气的影响，商人、手工业者们也依据共同利益成立形式多样的行会，在此背景下，具有共同学术追求的教师和学生们自发聚集在一起交流学习，并城市为据点建立类似行会的组织，这便是早期大学的雏形。

随着中世纪城市的发展，教会、王权、新兴市民阶层等利益主体高度集中于城市，他们共同分享城市资源、享受城市便利的同时，各方利益的冲突在所难免，大学作为新生事物可谓势单力薄，其地位急需得到确立，其权益急需有效保护。以巴黎大学为例，当时巴黎大学学生由于和店主、市民发生冲突，遭到巴黎教区主教的武力镇压，死伤多名学生，随后巴黎大学师生上诉法王菲利普·奥古斯特，不久国王授予大学特权证书，承认巴黎大学师生合法的牧师资格，具有世俗当局的司法豁免权。1215年，教皇特使库尔松的罗比特为巴黎大学制定了第一个章程，取消了巴黎圣母院主事对大学的控制权，巴黎的教师行会由此获得了法律上的合法团体之资格。1229年，巴黎大学学生和市民爆发冲突，巴黎主教下令抓捕学生，引发大学罢课，巴黎大学解散，师生迁移至牛津、剑桥等地，1231年，国王圣路易承认巴黎大学独立，同时教皇也通过著名的被称作大学“大宪章”的教谕《知识之母》，给予大学新的法规章程，使巴黎大学最终摆脱了主教控制，并拥有结盟权、罢课权和自主授予学位的权力，至此“巴黎大学作为一个独立的法人团体正式成立”。^[3]

虽然早期大学与现代大学的组织结构存在巨大差异，但其本质上已经具备了法人地位和法人特征。首先，早期大学是具有共同利益诉求的人的集合，其对外可以代表一个集体的利益，独立参与社会活动；其次，早期大学具有自己的名称、章程、领导机构，并具有学位授予权，对内享有充分的自治权。由此可见，高校的法人地位自其诞生之初即被确立，是高校治理的本质特征和精神内核。

二、我国高校法人地位的确立

我国高校法人地位的取得并非一蹴而就，其确立历程伴随着整个中国高等教育体制改革过程，可以说，我国高校法人治理模式的构建与发展过程，是中国高等教育制度建设的一个缩影，也是中国高等教育法制化的具体体现。高校法人地位的明确，一方面为保障大学办学自主权提供了法律基础，另一方面也为大学合法权利的实现提供了法律依据。我国近代高校发展历史仅100余年，我国高校法人地位的确立过程不同于世界其他高校的自然演变，更多地受到管理部门的政策影响。

在计划经济体制时代，中国的社会经济秩序主要依靠行政手段和指令性计划来维持，不需要法人制度，亦缺乏法人制度发挥作用的社会环境。直到改革开放后，1986年颁布的《民法通则》对法人作了专门规定，中国才开始建立法人制度。1995年《教育法》和1998年《高等教育法》都明确了大学的法人资格，但是并没有对大学的法人机关做出规范。其根源在于中国的《民法通则》没有对法人机关作出相应的规定。中国大学在取得法人地位之后，除规定大学校长是法人代表之外，大学的治理结构几乎没有发生任何实质性变化。

我国现代高校作为事业单位法人，因其承担了为国家培养先进人才、促进国民经济发展国家科技进步等重任，除依法享有一般法人的基本权利和义务外，还具有其特殊性。如《高等教育法》第二十四条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”因此，我国高校作为事业单位法人具有较强的社会公益性，这也符合目前世界上大多数高校的共同发展趋势。

表5-1　我国高校法人化的重要事件

三、我国高校法人化的意义

（一）理顺政府与高校的法律关系

理顺政府与高校之间相关的法律关系，是正确界定政府与高校权利义务的基础。长期以来，在我国高校管理体制上，比较强调统一集中管理，政府对高校一直采取行政命令的方式进行管理，学校的办学权力有限。这种行政关系产生了很大的弊端，使高校的发展受到严重束缚，停滞不前。而实行高校法人制度，运用法人制度来处理高校与政府之间的关系，则可使政府下放权力，减轻负担。政府相对于高校而言，不再是无限责任的承担者。政府虽然还要对高校承担责任，但不是无条件的，所承担的责任也不是一成不变的。政府职能定位为管理者与高校的举办者。作为管理者，政府行使制度供给、宏观规划与预测、调控与监管等职能；作为高校的举办者，政府的主要职责是筹措与提供办学经费、选拔任命校长，审议学校发展规划和经费使用情况、监督与评估。除此之外，权力一律下放至高校。让高校自主办学，使其以独立的身份参加到社会生活中，独立享有法律权利，承担法律义务，将有力推动政府职能转变，改进政府管理方式，变无限政府为有限政府，变人治政府为法治政府，使教育管理体制改革不断发展。同时也可调动高校积极性，增加其竞争力。

（二）建立现代高校制度，推进依法治校

高校自主办学权的获得及其作用的有效发挥，在于能否建立现代高校制度，依法治校。由于高校地位模糊不清，导致高校内部管理制度不完善，权力分配不均，责任落实不清。在处理校内不同法律关系主体的权利义务方面，缺少法制意识和程序规则，权力的运用缺乏基本的程序和规则约束。高校的法人化，使高校作为独立的法人，有利于完善党委领导下的校长负责制，建立起以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构，完善高校内部权利制衡结构和管理机制。由于具有独立的法人地位，在校内管理活动中，高校必须按照法人的要求来行事：健全和完善各类决策机构，明晰党委权利、行政权力和学术委员会的决策权限分工，对违法、失职的责任负责人予以惩处；建立科学、民主的校长选聘机制，扩大教师民主参与选聘过程的范围；制定反映学校、教师和学生共同意志的内部章程，依法遵章管理；完善高校内部权利制衡结构和管理机制，形成科学民主、组织健全、职权明晰的校内管理体制，建立公平、公正的校内争议解决机制等等。由此，在高校内部形成学法、守法、用法、依法办事的良好环境。

（三）提升高校核心竞争力

当今世界是一个处处充满竞争的世界。在我国，高等教育正处在一个教育制度改革的特殊时期，每一个高校都面临着来自国内外非常激烈的竞争。要想在竞争中取胜，关键是要培养核心竞争力。核心竞争力的要素包括科研、管理和教学诸方面。高校法人化，使高校管理真正从政府职能中分离出来，实现自主办学，将对加强高校的核心竞争力有极大影响：

1.教育资源优化配置。由于政府权力的控制，高校在校务的日常管理上受到很大约束，而政府又没有太多的精力实施管理，从而导致了教育资源的极大浪费。高校法人化带来的管理自主权，使本应由学校决策的办学事务权回归学校，使高校在举办经营、经营投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等领域能够统筹兼顾，最大程度地控制了办学成本，有效配置教育资源，提高办学效率。

2.激活管理机制。高校法人虽然不可能像企业法人那样自主经营，独立核算，自负盈亏，但如果其采用企业化管理模式，拥有经营自主权，在对外关系上，如对财产有完全的处置权，就能自主地进行民事活动，独立享有民事权利，承担法律责任；在对内关系上，如果建立起有效的自我约束机制，协调好权力系统之间，管理阶层之间，学校各利益集团之间的关系，就能用好权，做到责权利的统一。能够使高校改变过于行政化的运行方式，建立起竞争机制，增强高校的社会适应性。

3.促进高校公平竞争，共同发展。目前我国高校的各种教学、科研经费主要来源于国家的财政拨款。而国家在财政拨款上又有照顾重点院校的倾向，致使一般院校与重点院校之间的差距人为加大，容易形成行业垄断。获得国家大量资金支持的院校，在竞争中优势明显，国家又会增加投入，形成良性循环；反之，则形成恶性循环。由此产生了这样的结果：一方面是重点院校有资金支持，不断发展；另一方面压制了一般院校向上发展的积极性。垄断无法形成公平的竞争，必将限制高校教育行业的成长壮大。要想打破这种行业垄断，实现高校间的真正平等，就必须使高校拥有财产自主权。资金是高校发展的生命线，资金充足就意味着竞争力的加强。我国目前各高校资金来源仅靠国家投入已不现实，高校除了通过政府拨款获得资金之外，还可以拓宽各种资金来源。具有独立法人资格的高校，就有条件、有能力寻求其他的资金来源，获得更大的竞争力。

4.加强高校与外界互动。现代大学要具有开放性，要能够接纳社会组织对大学权力合理的外部制约。目前我国大学权利的外部制约机制主要来自政府，随着高等教育法规的落实，政府对高校直接管理将转变成为立法、拨款、督导，评估等较为间接的方式。另一方面，高校作为独立的法人，将撩开神秘的面纱，无需通过政府，直接面对社会公众，与社会公众之间的关系将更加密切，更多地受到市场机制的制约。比如接受社会公众的捐资办学，这些社会力量将以董事会等形式制约大学的自主办学权；企业与高校的产、学、研合作机会大大增加，高校以企业为产业平台，将研究成果转化为产品，将实现高校与企业的双赢。

5.加强国际交流与合作。在全球化的国际社会中，世界主要国家的高等教育产业已从国内向国际发展，肯定会影响我国高教事业的发展。我国高校如果拥有独立的法人地位，获得充分的自主办学权，就能与国际接轨，“按照国家有关规定自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”，吸引国际生源和其他高等教育投资，在国际生源市场和其他高等教育市场上获得更有力的竞争优势基础。

四、我国高校法人治理困境

我国改革开放以来，随着经济社会各领域改革的逐步深入，高校以扩大办学自主权和确立法人地位为中心，开展了一系列现代化改革。1995年施行的《中华人民共和国教育法》和1998年实施的《高等教育法》都赋予了高校的法人地位，明确其在民事活动中依法享有民事权利，但由于种种原因我国高校法人治理仍然面临诸多困境，主要有以下几点：

第一，高校产权不够明晰，导致其实际治理结构并未发生法人化改变。首先，明晰的产权结构是确立高校法人治理结构的基础，目前，国家只是“虚位”的、抽象的产权所有者，大学产权的所有者实际处于缺位的状态。虽然公立大学各自都实际上占有并使用着一部分国有教育资产，但是并不能在日常经营中自主决策，更不能享有剩余索取权和资产处置权。简言之，高校并没有法律规定中的法人所拥有的完整独立财产权，无法行使从国家所有权中分离出来的高等学校法人的占有、使用、收益和章程规定的处分权。西方发达国家通过信托很好地解决了这个问题，即大学所使用的土地、建筑、资金等资产的所有权归属国家，政府作为国家的代表，将这些资产委托给大学管理，大学作为受托者享有信托期间对信托财产的自主管理权，政府无合理事由或未经合法程序不得干预。这种模式既解决了高校产权不明的难题，又有利于巩固大学的法人地位，确保其权利的实现。

第二，高校法人机关作为团体人格的法人，决策权力不应完全集中在一个人身上，因而法人机关的确立比确定法定代表人更为关键。从而导致大学在法人机关长期缺位的情况下维持基本的运行。根据《高等教育法》的精神，党委会承担者最高决策机构的角色。但现实中，党委会、校长、学术委员会都不同程度上拥有部分事务的最终决策权，但却又不能承担起法人机关的职责。《高等教育法》第三十条规定：“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，并在第四十一条至第四十三条中对高等学校校长、高等学校学术委员会、高等学校教职工代表大会的职权进行了规定。第四十一条：高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（二）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（三）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（四）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（五）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（六）章程规定的其他职权。高等学校和校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。第四十二条：高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。第四十三条：高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。在现实当中，中国公立大学并没有设立法人机关，处于法人机关缺位的状态。根据《高等教育法》的精神，党委会承担着最高决策机构的角色。但现实中，党委会、校长、学术委员会都不同程度上拥有部分事务的最终决策权。

与法人机关关系最为密切的两个主体是举办者和管理者。举办者与法人机关之间应当是信托与受托关系，举办者是信托人，法人机关是受托人，法人机关与管理者（大学校长）之间应当是委托与代理关系，法人机关是委托人，大学校长是代理人。中国大学的校长是大学的法人代表，是大学的最高行政首长，承担着管理大学的角色。由于法人机关的缺位，中国大学的委托与代理关系是残缺的。政府对于中国大学而言，同时扮演着举办者和管理者两种角色。由于高等教育资源和国家教育权被政府全面控制，中国公立大学长期以来处于被动和从属的状态，办学自主权尚未充分落实，办学的积极性没有得到充分的发挥。这也严重制约了我国高校现代化的发展步伐。

我国《公司法》规定，公司的法人代表由董事长担任，高等教育法规定，大学的法人代表由校长担任。徐彦冰认为，由单一自然人作为公司的法定代表人是一个制度缺陷，容易导致专权。^[4]德国公司法突出强调董事会的集体领导。日本公司法规定，确定数名董事共同代表公司。美国《示范公司法》第8.01条规定：“每个公司必须有一个董事会。所有公司的权力应当由董事会行使或在其许可下行使，公司的业务和事务也应当在它的指导下经营管理，但上述一切活动均应受公司组织章程的限制和约束。”英国《示范公司章程》第70条规定，公司的业务和事务管理权是由公司董事会以集体或合议的方式来行使，而不是授予某个董事个人。

朱云杰认为，中国公立大学法人治理存在如下缺陷。第一，公立院校法人治理主体缺失，大学缺少明确的治理责任主体。法律虽然明确了党委的政治领导权，但并没有赋予党委法人治理权限。第二，大学内部监督、制衡机制无效。单纯的内部人监控会使“内部人自身利益”凌驾于公共利益之上。第三，大学治理的行政化与封闭性。政府行政监控成为监督机制缺乏下的无奈选择。^[5]