高校与政府的关系

高校与政府的关系问题历来是高校发展中最重要的外部关系，在世界高等教育发展史上，高校与政府的关系主要体现在各自国家的教育管理体制上。大学组织属性特征、学术自由的社会责任，尤其是大学自治作为大学坚守的原则始终影响着高等教育自身和大学与外部关系的发展，控制与反控制、政府管理与大学自治始终成为难以平衡的矛盾和问题，因此，理顺政府与大学的关系，就成为高等教育管理中的重要课题，也是构建现代大学制度的需要解决的核心关键。大学与政府的关系并非中国特有，也非现阶段才出现，这是一个世界性的问题，自近现代高等教育产生之日起就与大学如影随形。尽管各国的国情和发展程度不一，但两者关系的核心问题是共同的。

一、高校与政府的博弈

大学自中世纪诞生以来，就有着较高的免疫力，对宗教和世俗力量保持着特定的距离，拥有着特许状所明确规制的自治权。这种自治权是大学崇尚的核心权力。布鲁贝克认为，自治是以研究高深学问为己任的高等学校的最悠久的传统之一。无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状，还是国家或省的立法条文，学者行会都自己管理自己的事情。^[6]经过八百多年的历史沿革，大学对政府及宗教等力量所拥有的自治权一直是一种传统，虽然在此期间经历了一系列矛盾和冲突。无论是欧洲还是美国，政府基本都采取比较间接的方式而不是直接的行政方式影响大学的办学，如英国通过大学拨款委员会把政府和高校联系起来，但又保证政府与高校不直接发生关系。美国政府主要通过立法、拨款的方式对高校的办学行为施加特定的影响。大学自治、学术自由等是西方大学自中世纪以来的一种传统，也是处理政府与大学关系的基本准则，并已深入人心。欧美等国政府与高校之间的关系及权力格局给我们很多启示。诸多研究证明，他们的政府更多地承担着宏观、适度、有效的调控职责，同时保持高校的积极、有限自治。在具体实施环节，积极构建起合作伙伴关系或契约关系是将其管理理念落到实处的实践载体，而立法、拨款以及评估等间接手段是西方政府影响大学的主要方式。^[7]

立法，即以法律分割大学与政府的权力疆域及其双方的权利和义务，以避免偶然、主观等非制度性因素的影响。如1862年《莫利尔法案》是美国参、众两院通过的第一个高等教育法案，政府的义务是划拨土地，而所创办的赠地学院必须大力培养农工建设人才；之后颁布的其他高等教育类法案同样明确了政府和大学的权利和义务。法国1984年颁布新的《高等教育法》突出了高等教育的职业性，加强了大学的自主权，决定国家通过评估从宏观上加以调控，改变以往一贯的直接管控大学的做法。

拨款、科研合作也是美国政府影响大学发展的主要方式之一。尤其是20世纪四五十年代以来，政府给予相关高校巨额经费投入，要求高校积极开展基础科学研究和军事科学研究等，当前在国际上具有巨大影响的美国高校实验室大多是政府以拨款等方式和高校进行科研合作的结果。这种合作不是自上而下的行政命令，这种经费资助是大学与政府在双方自愿的基础上在教学、科研、服务等领域建立的一种合作关系，大学可以根据自身的原则和需要对资助进行取舍。^[8]这既反映出美国政府对大学影响方式的间接性，也反映出高校的独立自主。除了立法和拨款，评估也是政府对大学施加影响的重要方式。这种评估一般不是政府直接对大学进行绩效认定，而是通过第三方的社会力量对大学的办学成效等进行评价。如前文提到的英国1919年成立的大学拨款委员会，它对英国宏观高等教育管理体制产生了极大的影响。

欧美政府和高校之间已经形成了一种力量有效制衡的博弈关系，政府和高校之间保持着必要的张力。有学者认为，无论人们的认识如何，有一点是比较明确的，即政府对大学的影响虽然比过去大有增加，但是政府不能无视大学作为一种学术、教育机构的独立存在；大学虽然有其自身的运行规则，但是它已不能像中世纪大学那样完全游离于社会与政府的控制和监督之外。同时，政府也应是“有限政府”，充分尊重大学自身的本质属性和法人地位，通过转变职能和创新管理方式，以平等、合作、共赢的理念，强化大学健康和谐发展的要素保障和环境营造。

二、我国高校与政府关系的历史沿革

（一）新中国成立前高校与政府的关系

1898年，京师大学堂创立，这是中国近代史上正式设立的第一所大学，也是由政府批准开设的第一所中国国立大学。京师大学堂的建立是维新变法以后中国高等教育自主探索与发展过程中的一个成果，力图摆脱洋务运动时期对西方模式的简单移植，更希望能够结合实际情况探索适合中国的高等教育体制，这也标志着中国近代高等教育的开始。1898年6月11日，光绪颁布《定国是诏》，强调“京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办……以期人才辈出，共济时难”。7月3日，光绪批准《奏拟京师大学堂章程》，这一章程被称为“中国近代高等教育最早的学制纲要”。由此，中国近代史上第一所国立综合性大学宣告成立，它既是全国最高学府，同时还是国家最高教育行政机关，统辖各省学堂。在京师大学堂的管理机构中，政府派“官学大臣一员，以主持全学统属各员”。由此形成了清末中国高等教育发展过程中政府与大学关系的新模式：政府是高校办学的主要力量，但同时出现了官办学校、公立学校、私立学校和教会学校共同发展的局面。政府对公立大学实施直接的管理，但对非政府兴办的学校实行间接管理。1911年辛亥革命爆发后，政治体制的根本性变化给中国高等教育带来了巨大冲击。1912年南京临时政府成立后便建立了教育部，蔡元培被任命为教育总长，负责拟定全国教育发展规划以及领导和推进教育改革。由于这一时期军阀混战，政府无暇顾及教育管理，大学获得了较大的办学自主权。在“思想自由、兼容并包”的大学办学原则和“研究高深学问”的大学办学宗旨指导下，蔡元培将北京大学改造成为中国历史上第一所具有现代意义的大学。1927年南京国民政府成立后，尽管政府希望强化对高等教育的控制，但受限于战事频繁无法顾及以及由此带来的经费短缺，加之大学通过“基金办学”的方式弱化了对政府资源的依赖，因而这一时期大学的独立办学权获得了较大的发展。

（二）新中国成立后高校与政府的关系

1949年以后，我国的大学进行了全盘性改造与重建，苏联计划经济体制模式提供给我们改造的模板，也使政府对大学的控制发展到极致。“学习苏联的努力在高等教育领域最明显”，“国有化是第一位的”。“到了1952年末，大多数外国教职员和行政人员离开了中国，所有私人控制的学校被取消。这样就为整个高等教育制度沿苏联路线调整铺平了道路。”专业分工、计划控制、行政等级等成为大学新秩序的教育目标和实施手段。

五十年代初的“院系调整”就是国家赶超战略计划主导下的大学重新设立、合并和重组，从长期战争中走出来的政府领导人容易采用军事指挥的方法治理公共事务，大学服从服务于国家计划，政府按照对所有“国家单位”的方式组织大学，把大学纳入行政体系。另外，我国作为一个独立的文明形态的延续性也必然体现出对政治形态、治理模式上的历史联结性。

计划经济体制下的政府是统制型政府，其特点是政府无时不在、无处不在，享有至高无上的权威与权力，并且通过行政手段进行强力控制。体现在政府与大学的关系上，政府是高等教育的主要举办者，也是高等教育的办学者和直接管理者。这与当时高度集中的政治体制、行政管理是相适应的，是计划经济体制的产物。这一阶段政府管理对大学发展的影响呈现出显著的直线控制特征，大学蜕变为执行工具，政府与大学构成了行政隶属关系，大学处于从属地位。

在计划经济下，大学跟各种“体制内”单位一样，作为整个国家科层结构的一部分，是上级行政管理部门的下属事业单位，不具有自主管理的权限。不仅教育行政管理部门有下属的大学，各个主要行政机关都有下属的大学。所有单位都被纳入国家行政序列，与行政管理部门是行政隶属关系，被赋予相应的行政级别；所有单位都必须无条件地服从国家和上级的管理，执行上级单位的指令；所有单位领导由上级单位任命，单位人员编制由上级单位统一调配；单位实际上是国家行政组织的延伸和附属物。单位制度的这种特性，使大学组织制度建立和运行的主要特征集中在管理和强制服从两个方面。^[9]

（三）改革开放后高校与政府的关系

随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变，政府执政方式进行着重大改革，政府对大学的过度管理、干预和大学缺乏办学自主权成为制约大学与政府健康发展的主要障碍。因而，改革开放以来，我国政府-大学关系的改革方向就是循着逐步下放政府权力和扩大大学办学自主权的路径展开的。实际上，下放政府权力和扩大大学办学自主权就是一个问题的两个方面，有着此消彼长的关系，也就有了时放时收的变化情形。1979年12月6日，上海部分大学校长（书记）联名在《人民日报》发表题为《给高等学校一点自主权》的文章，提出扩大高等学校办学自主权，要求引入竞争机制，废除由领导机关指定重点大学的做法，引起了强烈反响，开始尝试对原有的严密而完整的国家控制进行改革。1985年召开了全国教育工作会议，颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》对政府、部门、大学的关系作出了重大调整：第一，在各级政府关系问题上，政府要加强宏观管理，成立国家教育委员会，统筹全国教育事业的发展；实行中央、省和中心城市三级办学的体制。第二，在中央业务部门关系问题上，强调业务部门既要培养主办部门所需人才，也要为其他部门培养人才；同时积极倡导部门、地方之间联合办学。第三，在政府与学校的关系问题上，强调关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针及计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。《决定》是对国家高等教育管理体制、管理模式认识上的一次大飞跃，彻底改变长期以来制约大学发展的主要弊端，指明了新形势下我国高等教育政府管理方式变革的方向。1993年2月，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，这是中国政府推进教育体制改革的纲领性文件，其中提出的高等教育管理体制改革目标更加明确，政策措施更加到位。具体表现在：第一，宏观调控机制的变化。政府要转变职能，由对学校从直接行政管理转变为宏观管理。第二，分级管理与分级负责体制的调整。进一步确立中央与省分级管理、分权负责的高等教育管理体制，中央直接管理小部分关系国家经济社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干大学以及少数行业性强、地方不便管理的大学。对地方举办的高等教育领导权和管理权都交给省级政府，扩大省级政府的教育决策权包括对部委属院校的统筹权。第三，大学办学自主权的依法保障。按照政事分开的原则，通过立法，明确大学的权利和义务，促使大学真正成为面向社会自主办学的法人实体。1998年8月29日全国人大常委会通过《中华人民共和国高等教育法》并于1999年1月1日起施行，标志着我国高等教育开始有了自己的法律。1999年6月，第三次全国教育工作会议颁布了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，《决定》提出高等教育管理要形成由中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的新的体制，加大省级政府发展和管理地区教育的权力及统筹力度。同时要切实落实和扩大大学的自主权，增强大学适应本地经济社会发展的活力，进一步扩大大学在招生、专业设置等方面的自主权。至此，我国高等教育改革与发展进入到一个改革管理体制、扩大大学办学自主权并逐步取得突破性进展的时期，结束了中央业务部门办学的历史。一轮又一轮的高校内部管理体制改革形成高潮，大学自我发展、自我约束机制逐步形成。从1999年开始，我国高等教育的规模持续、快速扩张，人数从1998年的786万增加到2009年的2979万，毛入学率也从不到10%增长到24.2%，每年高校输送的毕业生从1999年不到100万到2009年突破600万，完全迈入了高等教育大众化阶段^[10]。现在我国高等教育总规模超过美国，跃居世界首位。这种跨越式发展是在国家人均GDP1000多美元、对教育投入严重不足的情况下实现的，政府和大学作出了很大的努力，但同时，部分大学由于步子太大，资金跟不上，难以保持现有高水平教学，也带来了一些资金信贷危机、资本运作示范等问题，这些新问题不断对大学理念、大学制度、大学精神等提出挑战。当下大学“五光十色”之怪状也让人瞠目结舌，高等教育逐步面向大众后的中国大学不应该只是简单的教室、教师等数量方面的规模扩大，更意味着教育制度、教育手段、教育方式等的一系列关乎教学质量的、根本性的问题亟待提高。围绕1985、1993、1999年两个决定与一个纲要的出台，特别是随着《中华人民共和国高等教育法》的颁布实施，我国高校抓住机遇，解放思想，勇于实践，高等教育管理体制改革取得了巨大成就，一个与社会主义民主政治制度、市场经济体制相适应的高等教育管理体制正在逐步形成。

对中国大学而言，其法人资格和法律地位是逐步取得的。改革开放以后，高等教育领域围绕“扩大高校办学自主权”和“落实大学法人地位”展开了一系列改革。1995年颁布实施了《中华人民共和国教育法》，1998年颁布实施了《中华人民共和国高等教育法》，并首次明确“高等学校自批准之日起具有法人资格”，自此中国公立大学具有了法人单位的法律地位。自新中国成立以来，由于高等学校是国家举办、政府管理、学校办学的公益性公共事业单位，因而大学一直被纳入事业单位进行管理，中国《民法通则》对法人进行了分类。结合《民法通则》相关规定，在现行法律规定中，中国公立大学属于事业单位法人。

三、高校与政府的权利制衡

从大学权利外部制衡机制来看，其本质体现为一个权利交换的过程，通过制度的制衡和市场的制衡，来分别解决大学外部的公平问题和效率问题。首先，是政府管理权对大学权利的制衡。政府对大学实施管理不同于政府作为大学举办者所享有的权利，其实质是政府行政权的一种体现。《高等教育法》第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业，省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业。”具体来讲，政府对大学的管理权体现为以下几方面：一是高等教育规划权，二是高等学校基本事项变更审批权，三是制定高等学校具体管理标准权，四是评估与监督权。其次，是投资者权利对大学权利的制衡。首先要明确并不是所有的投资者对大学的法人权利都能够成制衡，必须是在双方存在交易合同的前提下，当投资者对特定项目进行投资并期望从中获得一定权利时，投资者因由合同所取得的权利才能对大学形成制衡。《高等教育法》第476条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。”具体来讲，投资者权利体现为收益权、参与管理权和监督权。再者，是利益相关者权利对大学权利的制衡。经济学意义上的利益相关者被定义为通过专用性资产的投入而为企业的财富创造做出贡献的产权主体，对大学来说，其利益相关者定义为和大学存在直接利益关系的教师、学生、校友等利益主体。在《教育法》《高等教育法》《教师法》等法律法规中都对上述利益相关主体的权益保障进行了规定。具体来说，利益相关者权利主要体现为对大学事务和管理的参与权以及监督权。最后，是公众监督权对大学权利的制衡。公众监督权的行使有利于保障大学的公益性特征，但不同于政府管理权的强制性和效力法定性，公众监督权更多体现为监督和建议的权利，并且其行使不得损害大学的正当法人权利。具体来讲，公众监督权包括对学校办学质量的监督权、对学校资金管理和使用的监督权，还包括对学校执行国家政策的监督、对学校服务社区的监督、对学生教师处分的监督等。

在现实社会生活中，完全的政府责任和完全的大学自治都不符合现代大学发展规律，比较理想的选择便是政府与大学在合作伙伴关系中共生。大学与政府之间不存在竞争的问题，竞争只存在大学之间、大学与社会之间。在这种关系中，大学与政府都有各自的确定目标和工作程序，同时双方又必须共同定义其权利义务关系，任何一方都无法撇开对方。办成什么样的大学、专业课程如何设置、培养什么样的人才，凡是大学与政府共属的问题，政府必须与大学、社会通过谈判、协商等有效方式来共同决定。