剑桥大学治理结构分析

对于剑桥大学治理结构的现状，我们将分析其两个方面治理结构中的各个要素和大学内部治理权的主体。政府作为大学的支持者和监察者，并不直接参与大学事务，第三方机构作为大学与政府之间的缓冲器为政府避免直接控制大学提供了保障。大学的内部治理主体繁多，但又相互制约，内部治理权力主体各司其职，共同使大学治理呈现良性循环。

一、外部治理

（一）与政府的关系

英国政府在剑桥大学治理中一直扮演的是支持者的角色。早期，英国国王或王后就先后颁布特许状，从法律上保障剑桥大学的地位与传统。后来，由于政府需要大学培养适应经济发展和社会需求的人才，于是采取了拨款的方式支持大学。如剑桥大学在一学年就得到政府财政拨款162332千磅，占剑桥大学总收入的30.9%。虽然政府给大学提供了大量的资金，但政府的态度是“不希望使自己陷入到宪法规定由大学自己负责的事务中去，但也不会把由政府本身来承担更为合适的任务强加给学校”。在英国，政府不可能直接对大学进行干预，这主要有以下几个原因：一是从政府职能的角度讲，英国政府把自身定位于大学的监察者而不是决策者的角色。早期，英国政府疲于应付教会斗争与内部党派纠纷，其权力不足以对剑桥大学施行控制。另外，政府也能够从大学中得到许多好处，包括大学能够为培训官员提供教育场所、为城市带来名誉等，因此，政府实际上没有必要压制大学。二是剑桥大学特许状以及英国各种法规文件赋予大学独立法人的地位和权利，政府无权插手大学内部决策、人员调配、资源分配等。三是剑桥大学较好地保存了中世纪大学的传统，社会以及大学认为大学自治是理所当然的。

（二）第三方机构

20世纪初，英国成立了高等教育第三方机构——大学拨款委员会。在创立之初，它很好地维护了政府与大学之间的协议。按照自己的标准运行自治的大学，将保障获得有利于国家的发展、增强国防、提高经济实力以及关键制度和文化的先进知识教育。中世纪，政府对大学的控制欲加强，大学拨款委员会被大学基金委员会取代。泰勒指出，“转变意味着中央政府对大学宏观控制能力的加强，这反映在中央政府通过新的基金委员会加强了对高等教育的干预和控制。”在大学基金委员会存在的四年中，政府同剑桥大学之间关系极度恶化。1992年，《高等教育与继续教育法》撤销大学基金委员会，由高等教育资助委员会负责对高等教育机构的经费补助。1997年，英国建立高等教育质量保障署，其主要任务是通过对大学的评估，达到监控其教育质量的目的。英国高等教育的第三方机构独立于政府与大学，具有权威性、客观性、公正性的特点，如果作为强势一方的政府企图通过它对大学进行控制，则会遭到大学的抵制，最终流产。因此这种第三方机构在剑桥大学的治理结构中充当了缓冲器的角色，维护了大学和政府双方的利益。

二、内部治理

（一）剑桥摄政院

从理论上说校参议院是学校的最高权力机构，它包括剑桥大学校长、副校长、摄政院成员、全体博士、除工程学和自然科学之外的所有硕士以及所有神学学士。如果参议院成员要辞去成员资格必须首先通知教务长，并得到大学理事会的同意后方可辞职，辞职成员从辞职之日起五年之内不可再任职，五年之后，经过大学理事会的批准可以再任职。如果参议院成员被免去学位，则其参议院成员资格也被免去。参议院成员都有权在表决若干正式的问题上投票，但实际上它很少开会和行使职权，只有部分选举职责，比如校长选举。在学期中间的某些星期二举行的“辩论会”，名义上是参议院成员的集会，实际上其工作都由摄政院进行。剑桥摄政院主要由大学和31所剑桥学院的现任教学和管理人员组成，包括任大学学术和行政的职务者和学院研究员等，现在共有三千多名成员。它是大学实质的立法及选举机构，有权根据《1923年牛津、剑桥法案》和其他议会通过的法案制定、修改和废止大学章程条例，有权投票任命副校长、大学理事会成员、颁发学位和荣誉学位等。

（二）大学理事会

大学理事会，原称参议院理事会是大学的主要行政和决策机构。它共有21名成员，包括校长（一般不出席）、副校长、19名由选举产生的成员以及名摄政院指派的非剑桥摄政院成员。其中，19人包括“4名学院院长代表、4名教授代表、8名来自摄政院的其他成员和3名学生代表其中至少有1名是研究生”。前三类16名成员由摄政院选举产生，学生代表则由学生选举产生，16人中有一半人每隔四年选举一次，有的人还兼任大学财务委员会和总学系委员会的成员，名学生则是每年选举一次。大学理事会主要职责是决定大学事务、规划大学发展、管理大学资源、监督各个职能机构、主管仪典及程序以及提名和委任校内外各种委员会的代表及成员等。它是大学与各学院之间的正式联系机构，并与校外单位协商工作，除了教学与招生以外的所有学生事务都属于其工作范围。它有对剑桥摄政院就大学事务提出建议的职责，每年都需向大学提交年度报告，其最重要的立法作用是作为筹备机构向摄政院提交需要他们批准的一切事务。大学理事会下设有多个常设委员会，其中许多委员会代表大学理事会处理职能性事务，但是负有最重要行政职责的则是财务委员会。其有成员11人，主席是副校长，4人由学院任命，4人由大学理事会任命，2人由剑桥摄政院任命。大学财务长，是大学委员会重要的财务专员和财务顾问。财务委员会负责大学及其各个职能机构的账目资金、预算规划，向大学理事会提出收益与开支的意见，控制大学投资，管理大学资产以及校内建筑物的维修与新建。财务委员会在满员学期的每隔两星期的周三召开会议，探讨和评估大学财务问题。

（三）总学系委员会

总学系委员会有成员15人，包括副校长、8名由学校理事会指派的摄政院成员、4名大学理事会指派的摄政院成员和两名选举产生的学生代表1名本科生，1名研究生。总学系委员会的主要职责是向大学理事会提出有关教育政策的意见，协调大学的教育政策，分配大学的教学和研究资金、监督各个学校、学系、系和其他学术机构的教学和研究，维持大学的高教学与研究水平，保证大学教学人员遵守学术规定和圆满履行职责，主管大学考试并任命主考人等。总之，所有与教学研究相关的问题都归其负责。各个学系还设有学系委员会，它是剑桥的教学与科研组织，组织协调多门学科之间的工作，各个学系委员会的建议或意见首先向总学系委员会提出，再由总学系委员会提交给大学理事会和摄政院。总学系委员会的秘书是各学系委员会总秘书脚，其职务是处理与总学系委员会职责相关的事务，包括为大学教师进行培训和人事安排等。

（四）校长与副校长

剑桥大学校长是终身职位，由校参议院选举产生，一般为著名政治家或王室成员。校长有执行法规的重要职责，支持副校长一及各学院事务，尤其是在关于对外关系方面的工作上，校长起很重要的作用。他有权要求摄政院召开集会，监督大学工作人员执行任务等。现在的剑桥大学校长已经只是名义上和仪典上的最高领导，平时不处理大学事务，每年只给剑桥大学的学生颁发学位和为有名望的或是对大学有巨大贡献的人颁发荣誉学位。

剑桥大学实质上的最高领导是副校长，他是主要的学术和行政决策者，是大学真正的负责人。副校长由大学理事会从学院院长中选出，并提交剑桥摄政院委任，任期为5年，若中间由于特殊原因终止了职务，之后又重新被委任，则总任期不超过7年。副校长的主要职责包括领导和决策大学的学术事务和行政事务指导和监督各治理机构所制定的法规与政策的实施领导大学成员实施与大学未来战略发展有关的决策代表大学参与地方或校外社团的活动。副校长负责主持校参议院和摄政院的辩论会，也是大学理事会、总学系委员会和财务委员会的主席，同时他还在许多除监察委员会、大学法庭、考试委员会和学位委员会之外的特别委员会中担任主席，但这些他仅仅充当联系人的角色，具有象征性和礼仪性。大学设有代理副校长和副校长代表一数名代表副校长行使其职务或在副校长缺席某个会议时担任主席。代理副校长由大学理事会与总学系委员会和选举委员会伽协商后委任，任期为3年。当副校长没有处理事务的能力或是长期缺席大学会议，或者由于某种原因停职时，大学理事会委任一名摄政院成员担任临时副校长，接手副校长一切职务。

（五）教务长与学监

在剑桥大学，教务长是仅次于副校长的大学治理行政职务员。他由大学理事会任命，但不属于大学理事会成员。作为大学理事会的秘书，它有责任出席剑桥摄政院和大学理事会及其他委员会的会议，其职责是记录和保存会议资料。来自总学科委员会、社团组织和其他委员会的报告也经由教务长接收、处理和提交给大学理事会。此外，他有权修订有关大学章程和法规条例的报告，有责任制定和保管大学生名单、毕业和学位证书以及其他资格证书。大学设有两位学监和数名代理校监一。校监和代理校监由各学院提名，并由摄政院选举产生。他们一年更换一次，由各学院轮流提名，提名资格被严格限定，他必须具有参议院3年的成员资格，在被提名的前两年的大部分时间必须居住在校内，选举日期被安排在每个学期的第一个周末。学监代表副校长管理大学纪律，从前权力很大，若学生在大学外未穿学袍、打架斗殴、酗酒闹事等，他们会干涉。直到今天，学监及代理学监仍是很受尊重的职位，他们随副校长、教务长一同出席学校的重大典礼仪式，手中必须捧着《剑桥大学章程》。学监仍负责学院外面的学生纪律，未经学监批准，大学生不得组织俱乐部或社团，也不得拥有或驾驶汽车。学监只管本科生的违纪问题，研究生的违纪情况由一个七人小组负责处理。学监还会同学生联合会一起安排有重要人物来访时的学生集会。

政府和第三方机构作为剑桥大学治理的利益相关者，并不直接干涉剑桥大学事务，对大学事务的决策影响力也是很有限的。对剑桥大学治理起决定和执行作用的是其内部的各个职能机构和权力要素，其中最重要的是大学理事会、总学系委员会和副校长。大学理事会和总学系委员下设有多个机构辅助其处理大学事务，如财务委员会、学校理事会、学系委员会和特别委员会，它包含处理学术事务的特别委员会和非学术事务的特别会委员，如图书馆特别委员会、就业特别委员会、运动特别委员会等。副校长的影响和权力很大，原因有三点：第一，他是大学治理的决策者，“在很大程度上是一个作出决定的执行主席，而不是一个争论各方之间的仲裁人”。第二，他又是摄政院、大学理事会与总学系委员会和其他委员会之间的主要联系人，能协调各方利益。第三，他还负责大学与校外各种组织之间的联系，包括其他大学和大学拨款委员会等。

综上所述，剑桥大学治理结构的现状，可以如下图表示：

图7-1　剑桥大学治理结构

三、剑桥大学治理结构的特点

剑桥大学治理结构不同于世界其他大学，具有它独特的一面。在其发展历史过程中，逐渐形成了权力均衡、学院自治、决策民主、监管分离等特点，这些特点一直存在，成为世界学者研究的兴趣所在，而形成这些特点的原因也是值得我们深入探讨的。

（一）权力均衡

在剑桥大学的治理过程中，行政权力和学术权力在大学行政与学术的决策方面起决定性的作用。剑桥大学行政权力与学术权力呈现均衡型特点，这主要是因为剑桥大学两大权力范围有明确限定，两者之间又通过一个中间力量协调，如作为两大权力主体，即大学理事会和总学系委员会主席的副校长，就起着这种协调作用。这两大权力主体在各自的管辖范围内享有强大的权力。大学理事会通常是大学真正意义上的行政权力机关，其主要职责范围在于大学政策的制定、大学发展的规划、经费的筹措和分配、人事的任免、后勤的管理及其他校内事务的处理等。总学系委员会则是由大学教授组成治理大学学术性事务的实体，其职责范围包括科学研究、教授职称评定、教育教学安排、招生计划等。在剑桥大学，副校长的提名需通过大学理事会和总学系委员会的同意，因此，“副校长就成为联结行政权力和学术权力的总枢纽”，他作为大学理事的主席和总学系委员会的主席，既是大学行政权力的首脑，又是学术权力的总代表，因而有权对这两大权力主体进行管理。但由于副校长的选举和决定权在于大学理事会和总学系委员会，他又要受到它们的监督和制约。即使是在按照教学与科研划分的大学的第二层级—学系和第三层级—学部中，行政权力与学术权力也是相互交织的，任何一种权力也不能对所有事务起决定作用。正是由于这种权力的均衡才保障了剑桥大学既有高效率的办事能力，又有高质量的教育水平。

（二）学院自治

剑桥大学学院制由来已久，并保存至今。学院属于大学，但是不由大学管理，而是个独立自治的法人团体，各学院有自己的领导机构和章程。学院的领导机构由院长和院士组成。学院按自己的章程行事，学院的章程服从大学章程中的有关规定，未经大学理事会同意，学院章程不得改动。在剑桥大学，大学与学院的职责有明确的分工。早期，学院主要负责本科生的教育和为学者的研究提供支持。现在，由于实验室等一些研究机构的设立花费巨大，关于提供学术支持方面的工作已由大学负责。两者现在的分工是大学负责聘用教授、高级讲师等教学人员以及与之有关的助理教学人员和行政人员负责安排讲课、实验和研究等活动负责考试与学位的颁发大学所有的图书馆、实验室、博物馆以及各类讲课、考试和学位对所有学院的学生开放。学院负责本科生的招生、生活食宿的安排以及学生的辅导，学生只有先被某个学院接纳后，才能成为剑桥大学的学生。大学与学院的联系主要表现在财务方面。1877年剑桥大学理事会就在大学章程草案中明确了学院向大学贡献资金的总额：“1882年以前贡献资金最高数额为10000英镑／年，1882年为15000英镑，从1882年至1891年间每四年增长一次，到1891年增长为25000英镑。各学院向大学贡献的数额不同，以该学院毛收入为基础，进行一些项目的扣除之后确定。”现在，学院对大学的义务包括：（1）按照学院的财富比例，各学院交一部分收入给大学。（2）学院为大学教授等教学人员保留一定的院士名额。大学的教授、讲师等都分别在各学院担任院士，而各学院里的院士也有不少人在大学里兼任教学或行政职务。例如1987年，圣三一大厅学院共有37名院士，其中担任剑桥大学教授的4人，高级讲师2人、讲师15人，学院的副院长也是大学的教授。

（三）决策民主

剑桥大学以及各学院各项事务都有专门的机构决策并执行，这些机构的成员覆盖范围很广，包括副校长为首的各类行政人员、教授和讲师、院长和院士、各类学生在内的校内人员以及部分校外人士。处理学校事务具有充分的民主性，各个机构的成员都有投票权或反对权。例如大学在大学章程规定的范围内制定了各方面业务的行政条例，如需改动，需要剑桥摄政院的批准。其过程是先由有关的特别委员会或委员会将动议提交给教务长，并在剑桥大学周刊《剑桥大学通讯》上发表，动议决定发表的五天前，教务长必须将该动议的副本分发给大学理事会的各个成员，如果在发表前一天的上午10点前无人反对，则才能发表。大多数并不重要的问题，仅仅做解释性的脚注附于其上。剑桥摄政院有关大学许多机构的任命，也由“动议”做出，动议的提交可以发表于《通讯》，也可由学监在集会上提出，如果10天内没有人反对就算通过，如果10天内有10位以上的剑桥摄政院成员反对，则再次投票表决。在摄政院在动议做出批准前，副校长有权撤销动议，但必须以通知的形式公布，随后还需公开发表。如果大学理事会认为原动议可以再次被提交，则需召开会议投票表决。有些较小的修改意见或分歧不大的意见就直接写成待批准的报告，提交给剑桥摄政院。如果要改动大学或学院的章程，除了要经过这些全部烦琐的程序并经由剑桥摄政院批准外，还须申请参议院批准。较为复杂的提议称为报告，发表于《剑桥大学通讯》时需补充详尽的建议，这样的报告需提前进行讨论，即在剑桥摄政院进行公开辩论。辩论会由副校长主持，教务长和代理教务长出席，在满员学期的某些星期二举行，学系的成员，研究生都可以参加，任何理事会成员都可对报告提出批评意见，然后由负责这些建议的机构对讨论中提出的意见进行考虑，并将大学理事会回应的声明内容在《剑桥大学通讯》上发表。一般而言，这种声明最后都以复审动议再次提交剑桥摄政院，剑桥摄政院成员进行现场表决，某些情况下，也有不少不经现场投票而经通信投票的动议。剑桥大学事务的决策过程虽然较为复杂，但却保障了决策的民主性，也使决策后的执行较为顺利。

（四）监管分离

剑桥大学章程中明确指出大学理事会和总学系委员会是两个有着广泛权力的执行机构。为了制衡这两大机构的权力，又确立了剑桥摄政院为大学的最终权力机构。除设立剑桥摄政院为大学理事会、总学科委员会以及其他治理主体负责的机构外，为了加强这种负责制，大学理事需要向剑桥摄政院提交年度报告、年度评估与说明，又需由另一个机构，即审查委员会代表剑桥摄政院进行检查和公开审议，它有权对审查包括大学理事会和副校长在内的大学机构或工作人员的文件和账目，剑桥大学出版社除外。该委员会由学监和学监代理以及选举出来的八名剑桥摄政院成员组成。这八名剑桥摄政院成员可以不包括校长、副校长、代理副校长——、教务长、大学理事会及财务委员会或其他执行机构的任职者。大学内部还设有多名审计师，其主要职责是监督大学校内财务。审计师有权“随时查阅大学的所有书籍、簿册、记录、资产负债表、账目报表及凭据，有权要求大学的职员提供必要的信息和解释”，其资格必须是得到英国贸易委员会认证的监管机构或会计师机构的授权。审计师应每年至少向理事会出具一份报告，说明年度报告的准确度以及大学的财务管理情况，此报告也将呈交给校参议院，而且可接受校参议院任何成员的检查。

四、剑桥大学治理结构的成因

作为历史上最古老的大学之一，剑桥大学一直保持着自己独有的特色，即使是在整个英国社会的政治与经济发生巨大变化时，剑桥大学也仅仅是按照自己的步调，对社会做出应有的和适当的反应。形成这些特点的原因，不能仅仅用政治或经济这些外在因素来简单地解释，或者说这些因素所起的作用并不大，英国独特的文化对剑桥大学的发展影响是巨大的。我们将此文化分为外部和内部两部分。

（一）外部文化因素

1.英国的传统文化。在英国独特的传统文化中对剑桥大学影响最大的是保守主义和自由主义。英国式的保守主义并非人们通常所理解的维护早已形成的、稳定的、具有历史延续性的事物，它倾向于对历史和传统的十分尊重。在传统与变革之间，它并不是顽固地反对进步，而是对变革的进程持稳重态度。保守主义对剑桥大学治理结构。变化的影响也表现为尊重其传统。正是因为这种尊重传统的习惯使得大学对变革持保守态度，当现有的治理结构还能维持大学的运转时，大学就会继续坚持，不肯变革当现有的治理结构不能维持大学的正常运转时，大学也仅仅是在原有基础上作出某种变革，同时将这种变革的程度降到最低。剑桥大学的治理结构从16世纪就已经基本形成，以后则是以渐进式的形态发展。18世纪，剑桥大学曾经学风颓废，走向衰落，虽然外界有不少对大学不满的评论，但大学丝毫没有改变，这一方面因为英国人的保守性而导致对大学的压力不够强大，在他们看来“剑桥大学是英国遗产的宝贵组成部分，这种遗产不会在一夜之间消失，或者甚至在几个世纪内消失，它们也不应该消失”。另一方面则因为剑桥大学内部的保守性，使其对变革的抵制很坚决，这也许如阿什比所言，是由于大学组织自身特有的“惰性”。因为尊重传统，剑桥大学的特点才可能具有明显的延续性，无论是学院制、导师制以及特许状赋予的权力才得以继承，剑桥大学“学术本位”也因为传统才到了维护，成为仅存的中世纪大学之一。英国的自由主义思想强调以理性为基础的个人自由，个人主义是自由主义的核心，反对任何形式的专制。因为这种个人主义观念使剑桥大学与经济社会产生大的分歧时，政府仅以中介组织对大学进行干预，当某个中介组织不能满足要求或失去作用时，也仅仅是重新成立新的中介组织，而不会进行直接控制。这种个人主义思想不仅影响了政府在大学治理中的定位，更影响了大学的内部运作。例如，学院制中各学院之间独立而互不干涉的状态以及相互竞争的机制，大学理事会与总学系委员会之间互不干涉等，大学事务的决策尊重每个成员的意见，具有充分的民主性。自由主义另外一个重要的思想就是强调用法律约束权力，反对权力的滥用，因此形成了“依法治教”的传统。

2.高等教育的法律法规。英国王室颁发的皇家特许状以及英国政府制定的高等教育各项法律保障剑桥大学治理结构的稳定。中世纪，剑桥大学特许状的权威性主要来自于教权，自英国国王亨利八世进行宗教改革之后，赋予大学特权的特许状则来自于王权和国家权力。皇家特许状的作用首先是赋予剑桥大学法人资格，大学因此拥有独立地位，在处理内部事务上有极大的自主性，在大学与政府之间划出了清晰的界限，其次是建立了大学内部治理结构的框架，对校参议院、大学摄政院和理事会的性质、权力、责任及相互关系作了较为清晰的界定，但并未做具体的规定。英国政府颁布的法令较早的有1571年的《伊丽莎白法令》、1856年《剑桥法》、1877年《牛津大学和剑桥大学法案》，较近的有1987年高等教育白皮书《高等教育——应付新的挑战》、1991年高等教育白皮书《高等教育的框架》、1992年《继续教育和高等教育法》、2002年《英国教育法》等。除了这些立法文件外，政府还以报告形式的法规影响大学治理结构，如《剑桥大学报告》《迪尔英报告》和《大学与企业合作兰伯特回顾》等。这些法案对大学治理结构各个要素的权力和责任做了规定，如《贾纳特报告》建议大学内部治理结构要与市场接轨《迪尔英报告》主张大学治理机构自治，并修改了参议院的权限《大学与企业合作兰伯特回顾》强调了大学治理机构的责任。这些法律使大学在治理过程中有法可依，程序有章可循。

（二）内部文化因素

1.剑桥大学的理念。大学的变革必须坚持其内在逻辑。这种内在的逻辑如阿什比的解释大学像一个有机体，就遗传的角度看，它表现为大学教师对“大学意义”共同一致的理解。如果这种共同的认识强而有力，就形成一种强而有力的内在逻辑，而这种内在逻辑就由新的大学继承下去。这种内在逻辑，从某种程度上也可说是大学的理念，是人们对大学的精神、性质、功能和使命的基本认识。然而由于经济发展和科技革命的影响，这种共同认识已经被许多大学曲解或推翻，剑桥大学却一直坚守着这种大学理念大学是探寻和传授普遍知识的场所，拥有学术自由的权力大学是学者的社团，拥有独立和自治的权力。主要表现为决策的自主与内部的自治，大学拥有师生免税权、审定教师资格权、罢教和迁校权、师生参政议政权等。剑桥大学虽几次以改革来协调与经济社会的冲突，大学的学术性与人文特色从未改变。正因为对大学理念的坚持，才能保持大学内部行政权力与学术权力的平衡。剑桥大学的这种对学术的坚持并没有使他脱离社会，相反为社会做出了巨大贡献，剑桥科学园就是最成功的例子。其成果正是由于维护了这种符合大学的内在逻辑的理念，即为知识而知识、为学术而学术。剑桥大学对大学理念的坚守，对大学发展逻辑的遵循，是维持大学与政府、第三方机构之间关系的保障，是内部治理及机构运转的文化基础。

2.大学章程是剑桥大学治理结构确立的根本。该章程是由大学立法机构审议通过，并且每三年都会进行修订出版。剑桥大学章程的内容主要包括各个治理机构和大学行政人员的权力和责任，成员组成、选举流程、辞职与解职规定大学教授讲师的聘用、学位的颁发等，同时它还涉及了大学如何决定，做什么和如何做的问题。大学章程使得大学治理变得清晰化，从其各种条例中可以发现副校长等高级行政人员充任各种机构的中间人，使决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调学术权力和行政权力既分离又有所交融，两大权力平等均衡强调决策的民主，以大学理事会和总学系委员会为核心，集体参与、集体决策、权责一致、分工明确、执行顺畅又任命副校长作为首席执行官，保障了决策的效率在多种职能机构中设立学生代表，把学生看作重要的利益相关者。

五、剑桥大学治理结构的启示

与剑桥大学治理结构相比，我国大学的治理结构，普遍存在以下问题：政府角色定位不准，第三方机构缺乏与影响力低，校长与书记权责不明，权力重心偏上，学术权力与行政权力失衡，高等教育法规与大学章程不够完善等问题。

（一）转变政府角色，建立中介机构

新中国成立以来，我国政府在大学治理结构中所扮演的角色，经过了一系列变化。政府从处于权力中心、对大学进行直接的指令性的控制、主导大学事务决策，逐渐发展为政府下放部分权力，但下放的并非是起决定作用的权力，政府依然处于权威地位。政府对大学的这种权威有其历史原因：第一，从大学产生的背景上看，清末我国大学的产生是政府为追赶西方技术，缩小国力差距，大学是为当时的统治阶级服务，承担了拯救民族危亡的重担。这个背景决定了我国大学与剑桥大学存在一些客观的差异，我国大学的举办者为政府，而剑桥大学是学者的自发行为，因此，我国的大学对政府具有依附性，剑桥大学是独立的学者团体。第二，我国大学的产生时间比剑桥大学晚了近700年，因此缺乏较为深厚的历史底蕴，也没有大学理念的积淀，而且，我国大学办学之初的目的是为技术而培训，而非剑桥大学的为学术而学术。第三，我国政府对大学的主导已经从思想层面上被政府、社会大众甚至大学内部成员默认，政府对大学治理的直接干涉被视为理所当然，很少遇到来自大学和外界的阻力，而英国政府若仅对剑桥大学事务干预的意向，就会招致大学成员的抵抗，导致政府处于被动地位。第四，新中国成立后的一段时间内，我国实行的计划经济体制，大学也被纳入国家高度统一的计划之中，国家将大学完全视为其下属机构，政府插手大学的各项事务，大学完全依赖政府，即使到了今天，在市场经济体制下政府一再放权，这种遗留的惯性使公立大学仍然无法在现实中摆脱对政府的依赖。而在剑桥大学的历史中从没有这样的突变，一直按照其逻辑发展。

我国要转变政府角色才能实现大学的治理。教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性，将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权。转变政府角色的关键，第一是转变观念。政府必须意识到大学并非其下属机构，大学是学术机构，其治理必须根据其内部逻辑；大学也必须转变“国有”是大学地位象征的观念。在观念转变的同时，政府对实际权力下放与分配，并使制度真正执行，而不仅仅停留在表面。第二是转变政策制定的方式。政府做有关高等教育的决策时，应充分听取高校学者、行政人员、学生等大学成员的意见，保证决策的适用与执行的顺利。第三是建立合适的第三方机构。这种第三方机构也可称为中介机构。在我国，高等教育的第三方机构近些年才出现，目前其数量较少，规模不大，其公正性与能力受到各方面的质疑。由于我国的第三方机构现状与国情，要建立完全独立的第三方机构的可能性很低，但可以考虑先建立半政府性半高校性的中介机构，得到政府和高校双方的授权后，代替政府对高校进行监督、评估等工作，从而改变当前政府对大学的直接干涉的现状。第四是大学与企业的合作。要转变政府角色，必须使大学对政府经费的依赖性降低，而企业是最好的合作对象。剑桥大学最大的经费来源不在政府，而在企业，如2004—2005学年，剑桥大学从企业获得科研经费1887H千磅，占总资金来源的35.9%，而政府的拨款只占30.9%。而我国大学的经费来源主要依靠政府。因此，大学从企业获得研究基金，企业将大学的研究成果用于技术的改造，从而使双方共同受益是改变现状的方法。

（二）强化学术权力，理顺行政权力

“学术本位”的剑桥大学，其治理权由行政人员和学术人员共同所有，行政人员处理大学日常行政事务，教授和教职人员决定学术事务，二者有交流，但互不干涉。在我国大学中，由于行政权力泛化，学术组织被加予行政级别，将拥有不同职称的大学教师分别归为某种行政序列，划分某种行政等级，甚至连院士这种学术荣誉称号也被赋予副部级待遇。一些学者甘愿放弃对学术道路的追求，转而追求这种表面的行政待遇，大学学术氛围低迷。大学学术事务和行政事务实质上都由行政人员决策，教授和其他教学科研人员只有参与权，而没有决策权，往往处于被支配的地位。大学治理结构改革，强化大学的学术权力是其必然选择。我们可以采取以下几方面的措施：一是加强教授治校，使教授在学术政策制定、教师晋升和聘用、学位授予、课程设置等学术问题具有决定权。我国一些大学的改革中，虽然现在也提倡教授治学，但往往没有落到实处，教授仅仅只是参与治校而非决定治校，这使教授在学术事务上只有发言权，而无决策权。二是健全学术机构。健全学术机构的首先是提高学术委员会等学术机构的地位。在剑桥大学，总学系委员会地位很高，对学术事务具有绝对的决定权。其次是学术机构形式的改造，学术机构的主要成员应该是从各学院或系中选拔的教授和研究人员，行政人员数量应降到最低，仅负责协助其处理一些与某些学术事务密切相关的行政事务。学术机构的权力应该通过立法规定。

剑桥大学行政权力的最高领导是副校长，副校长的权力和责任在大学章程中有很清晰的规定。在我国大学内部实质上有两种意义上的行政权力，即以书记为代表的带有一定政治意味的行政权力和以校长为代表的行政权力。这两种行政权力并存于我国大学。我国《高等教育法》规定：国家举办的高等学校实行中国共产党学校基层委员会领导下的校长负责制。简而言之，即党委领导、校长负责。由于在高等教育法律中对二者的权力责任的规定有许多模糊的地方，导致大学治理过程中存在了二元权力，在大学事务的决策中，二者存在纠纷，大学成员存在疑惑。同时在决策的执行过程中，若出现问题，由谁负责的问题，也不能明确，因此出现有时书记有权无责，有时校长有责无权的情况。大学治理结构必须明确这两种行政权力的职责范围，大学监督机构也必须真正起到作用，否则权力纠纷会导致二者因争权忽视大学事务的处理，使大学治理陷入混乱。

（三）完善大学章程，下移权力重心

高等学校章程，是指为保证高校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。^[1]高校章程是高校自主管理、依法治校的法律基础。通过对剑桥大学的治理研究不难发现，剑桥大学得到了王室和政府的特许状，这种特许状是大学与政府间的一种契约，具有法律效应。特许状明确规定剑桥大学及各个学院需制定章程，大学事务按照章程及其条例执行。大学章程在剑桥大学治理过程中占有很重要的地位，是大学规划设计、人员调配、资源分配等一切政策制定与事务执行的标准，其内容非常具体，如遇到矛盾与纠纷，也需要按照章程的规定来解决。我国的《高等教育法》中也明文规定各大高校必须有自己的章程，而且必须上报有关部门审批，另外对章程的内容如：内部管理体制、举办者与学校之间的权利和义务做了相关规定。大学章程需要在教育法规定的范围内对大学的治理权作更为明确和具体的规定。尽管我国的大学现今都按《高等教育法》规定编写了章程，但章程却没有发挥效应。与剑桥大学的章程相比主要存在以下几点不足：一是各个大学的章程都是按照我国的教育法的规章制度来制定，没有根据本大学的实际情况，因此其适用性有所怀疑；二是章程的内容依然沿袭大学以往的“行政本位”的价值取向，忽视了学术权力在大学治理中的独特地位和作用。^[2]三是章程仅仅是对一些机构和人员做了相关的规定，很少涉及对具体事务的处理，因此在实际操作过程中会使执行者无章可循；四是章程在大学地位的象征性大于实践性。大学章程是具有法律地位的，对大学及行政部门都具有约束力，但在我国这种约束力被弱化。因此，我国大学治理改革中，必须摆正章程的地位，发挥章程的实际作用。

在剑桥大学，大学与院系的权力范围有明确的划分，学院自治模式使学院的权力很大，学院有权处理一切本院内的一切事务（章程规定的范围内）。而我国大学中普遍存在学校权力过大与学院权力过小的现状。学院的人事权、专业设置权、资源分配权等仍掌握在学校手中，而学院作为教育与研究的主要部门，它所承担的责任是最大的，但其权力太小，学院和成为大学命令的执行者。只有使权力重心下移，才能使教授和研究人员享有更多的权力，大学真正的学术中心才能得到尊重，充分发挥各个教授所在学科的优势，提高大学的学术水平。