高校现代化治理改革背景

高校现代化治理改革不是一个人或一些人的凭空创造和想象，它是在一定的政治、经济、社会、教育背景下我国政府和高校的必然选择，因为只有这种选择才能解决我国高等教育发展中的问题。而我国的政治、经济、社会、教育的发展又为高校现代化治理改革提供了基础并保证我们的改革能够顺利进行，因此我们必须对高校现代化治理改革的背景进行系统的分析。

一、政治背景

高校现代化治理改革，尤其是高校现代化治理的外部改革需要政治上的变化作为依托，而我国政府提出的依法治国的主张、社会治理的理念、政府改革的要求都为高校现代化治理提供了方向。

（一）全面依法治国

十一届三中全会召开前夕，邓小平就曾指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，“应该集中精力制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。”^[1]党的十一届三中全会更是确立了“发扬社会主义民主，加强社会主义法制的基本方针”，在实施依法治国的三十多年里，我国取得了很多的成绩，但是在国家治理体系和治理能力的现代化建设的新形势下我国的法治建设仍然存在着诸多的问题，主要表现在：在立法方面，有些法律不能够反映人民的意志，有些法律不符合社会发展规律，有些法律规范性不足、操作性不强，有些法律过于强调部门利益；在执法方面，执法不严、执法不规范、执法不透明等现象比较严重，而且也存在着部分执法腐败的问题；在尊法方面，一方面普通的老百姓依法维权的意识不强，另一方面一部分掌权者又利用法律为自己谋取私利。总之法治建设存在的这些问题必将严重影响我国社会主义现代化建设，因此十八大报告中将“全面依法治国”确立为我们今后一个时期的重要任务。依法治国就是依照法律治理国家，因为法律体现的是人民意志和社会发展规律，而不是个人意志和主张。依法治国能够保证社会主义各项事业的顺利进行，对发展具有中国特色社会主义具有重要意义。依法治国是一项系统工程，是从中央到地方，各行各业都必须要努力去做好的一件事情，当然依法治国并不可能一蹴而就，需要我们根据具体的情况，更新观念，稳步前进，利用几十年的时间逐步实现目标。

依法治国的前提条件就是要改变过去的“人治”思想，只有这样公务员才能自觉遵法执法，普通公民才能守法信法。要实现从“人治”到“法治”的目标，教育问题就显得尤为重要，因为只有通过教育才能够让公务员、普通公民知道“法治”的重要性，因此教育在法治建设中应该是首当其冲的。要做到依法治国还需要完善法律体系，严格执法，做到有法可依、有法必依。高等教育管理作为我国国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要领域，当然也离不开法律的作用，在依法治国的背景下，高校治理现代化改革不应该是依据某一领导或者某些人的个别意见来决定的某一个高校的个别行为，而是需要我国所有的高校依法进行的改革。政府应该在这项改革中完善高等教育的立法，制定符合高等教育规律的法律规定，并在实践中严格要求教育主管部门和高校遵守相关法律，为高校发展创造良好的外部环境，在高校内部也需要依法进行管理，在法律框架范围内规定高校内部各利益主体的权力，从而保证能够理顺高校内部关系。

（二）创新社会治理体制

改革开放以后，中国的政府管理理念经历了几次较大的变化，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标，为了实现这一目标，在政府管理方面提出了要改变过去计划经济体制下政府大包大揽的管理模式。党的十六大明确提出政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，从而开启了我国社会管理创新之路，这里已经在强调管理观念、管理主体、管理方式、管理环节、管理手段、管理制度的创新。但是在新形势下社会管理遇到了许多新的问题，例如人民内部纠纷增多、人民要求参政议政的呼声也在加大；社会组织发展壮大但又存在活力不够等问题；政府任务繁重，但成效却一般，可见在国家治理体系和治理能力的现代化建设目标下社会管理体制仍然需要做进一步的调整。因此2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。其中政府是这项体制改革的主体、负责人，社会和公众是创新社会治理体制的重要力量。政府应该简政放权，强调自己的监督和服务职能，社会和公民应提升自己的能力，从而保证我国各项改革的顺利进行。

高校管理现代化的改革也需要有新的作为，在创新社会治理体制的背景下，高校也需要以社会治理的先进理论作为指导，改变高校管理体制，因此《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确立了一项重要的战略任务，即建设现代大学制度。从宏观上理顺在高校管理中政府和高校的关系，政府负责宏观调控，高校依据市场进行自我调节自身管理，加强社会力量对高校的监督和指导；从微观上改变高校内部权力分配与运行的模式，增强教师和学生民主参与的力量。现代大学制度即是创新社会治理体制的重要内容，也能够从体制上保证高校改革的顺利进行。

（三）政府改革力度加大

为了应对国家治理体系和治理能力的现代化建设，我国政府开始了新一轮的改革。2012年党十八大提出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013年中共十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，要求对国家的相关政府部门进行变革。第十二届全国人民代表大会第三次会议上，李克强总理提出“建立规范行政审批的管理制度”“清理规范中介服务”“制定市场准入负面清单”等，这些都为我国政府改革指明了方向。伴随着各项改革法规的出台，我国政府在机构精简、简政放权、建设政府权力清单等多项改革中都有所作为。通过改革我国政府将成为有限政府，政府主要在宏观调控方面高效地运转。政府会扶持社会和市场承担更多的社会责任和权力，激发市场的活力和社会的创造力。政府改革也会影响到高校治理现代化管理的改革，政府的高校管理权必将会随着政府改革而下放给高校，高校“去行政化”改革也会随着政府改革而更见成效。高校内部权力的调整也会随着政府改革的变化而做出新的调整。李克强总理曾说过，“简政放权是政府的自我革命，削权是要触动利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀。”这足见我国政府改革的决心，在高校治理现代化改革中，我们也同样需要这样的决心。

二、经济背景

经济基础决定上层建筑，高校的发展同样受到经济的制约，我国经济的快速发展以及近些年来经济面临的新形势都为高校现代化治理改革提供了经济基础。

（一）经济的快速增长为高等教育变革提供经济基础

一个国家要发展教育必须投入人力、物力、财力，高等教育作为教育中的重要环节，充足的经费投入也是其能够提高教育质量，建设高等教育强国必不可少的条件。因此经济增长对教育的发展尤为重要，在过去的三十年我国经济快速发展，基本保持了年均10%的增长速度，从2009年开始，中国国内生产总值（GDP）超过日本，仅次于美国，成为世界第二大经济体。这为教育的发展奠定了经济基础。1950年—2002年，我国普通高校财政投入累计达5028.21亿元，年增长率为11.96%，比我国同期国内生产总值的年增长率10.55%高1.41个百分点。^[2]从生均经费看，我国普通高等教育生均经费从1993年的6442元增加到2005年的15025元，增长了133.2%，其中生均事业性经费从1993年的5029元增加到2005年的12565元，增长了149.9%；生均公用经费从1993年的2736元增加到2005年6686元，增长了144.4%。^[3]这使得高等教育得到了长足发展，办学规模迅速扩大，办学条件逐步改善。

但是由于我国的历史欠账比较多，再加上自1999年以来的高校扩招，表面上看高等教育的投入年年增加，但是却没有跟上我国高等教育发展的步伐，我国各类教育投入占国内生产总值的比例始终徘徊在2%～3%之间，2012年我国才首次实现了4%的目标。而发达国家早在20世纪就已经实现这一目标。由此可见，即使在我国经济的快速增长的背景下，单一依靠政府投入发展高等教育也是不可行的。高等教育的发展必须要调动各方的力量，形成政府、社会、个人的成本分担机制来弥补政府投入的不足。高等教育自身也必须要进行治理改革，通过改革一方面能够让政府部门了解到它的重要作用从而加大投入，另一方面也能够在有限的资金支持下获得更好的发展。

（二）经济新形势

2008年经济危机后，很多国家的经济都出现衰退，我国的经济增速开始放缓，经济结构也在进行调整。中国经济面临着诸多问题，例如物价上涨的问题、房地产调控的问题、资源环境的压力、外贸出口的减弱等。在经济新形势下，所有的政策都要进行相应的调整，高等教育管理政策也不例外。一方面，高等教育的发展对经济有促进作用，在经济压力下，高等教育应该发挥其应有的作用，通过教育质量的提高和教育规模的扩大促进国家经济的发展，为经济增长贡献力量。另一方面经济新形势必然要对高等教育政策进行调整，政府必须将社会、市场、个人等纳入到高等教育发展政策中，集中各方力量为高等教育的发展服务。

在经济新形势下我国提出要建设创新型国家。创新型国家要求自主创新能力强，创新的投入和产出高，科技进步贡献率达70%以上。这些要求必须由一大批符合创新型国家所需要的人才来实现，然而我国现行的教育模式与教育管理是无法培养出这样的人才来完成这个艰巨任务的，所以，要想建设“创新型国家”必须要对我国的教育进行改革。高等教育状是推进科技创新的重要力量，目前高等学校建有国家重点实验室103个，占全国总数近2／3；承担国家自然科学基金项目2／3以上，承担国家“863”“973”计划项目为2／5左右；发表的科技论文，被《SCI》和《EI》收录的，均占全国的70%左右；国家自然科学奖、发明奖，高等学校获奖项数均占一半以上，而且呈现逐步增长势头。^[4]但这些成绩和欧美发达国家的高等教育相比还有很大的差距，为了能够在推进科技创新，高校必须在保持现在的成绩基础上持续进步。高校治理现代化的改革是培养创新型人才和促进高校发展的重要环节。因此，为了建设创新型国家，我们也必须要进行高校治理现代化改革。

三、社会背景

在推进社会治理现代化建设中，社会组织具有重要作用，而高校治理现代化的改革同样离不开社会组织的发展，近些年来的事业单位改革如火如荼，非营利组织发展迅速，社会参与意识不断提高，这些都为高校治理现代化的改革奠定了社会基础。

（一）事业单位改革正在进行

2011《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，该意见中指出“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。”高等教育属于从事公益服务的事业单位，因此在事业单位改革的背景下，高校必然也要进行相应的调整来适应这项改革。

2015年养老金并轨的方案开始实施，这项改革也涉及到我国高校内部的人事管理，高校的人事制度必须和国家的改革方案相适应。这项改革到底对教师的影响有多大，会不会导致高校优秀人才的流失，会不会影响到高校教师的积极性，这些都有待进一步观察，但是我们也需要提前做好相应的改革措施以应对这项改革，这同样是高校治理现代化的重要内容。

（二）非营利组织迅速发展

非营利组织亦称为“第三部门”，其有别于政府的“第一部门”与市场的“第二部门”。非营利组织不以营利为目的，是影响社会发展的重要力量。西方国家的非营利组织发展比较迅速，成为政府与市场的有益补充，广泛参与到社会生活的各个领域。我国在20世纪80年代也出现了非营利组织，但是由于受到多方的制约，非营利组织的发展非常缓慢。近些年来，尤其是有着创新社会治理体制的提出，人们认识到了非营利组织在社会发展中的重要作用：非营利组织可以为社会成员提供中介服务和直接服务；非营利组织可以充当政府与企业、政府与社会之间的沟通的桥梁；非营利组织可以公正的评价产品和服务；非营利组织可以调解社会成员之间的纠纷。非营利组织在社会的理解和认同下有了迅速的发展，2011年底，我国依法登记注册的非营利性组织（社会组织）达到45.75万个^[5]。我国高校治理的现代化改革强调“社会广泛参与”，大量非营利组织的出现使得这一目标有了实现的可能。

（三）社会参与意识增强

由于受中国封建传统的影响，民主观念并未深入人心，社会参与意识薄弱，2011年胡丽天女士成为媒体关注的焦点，在2004年至2011年七年间她参加了23次各级政府的听证会，而所谓的听证“四大金刚”每人都至少参加了10次以上的听证会。这些现象反映出我国公民的参与意识薄弱而且公民对社会组织的信任度不高等问题，为了解决这一问题，我国开展了大规模的宣传活动，并且不断进行政社分离的改革以增强人们对社会组织的信任。随着十八大以后社会治理理念深入人心，社会参与意识必将随着市场经济的发展、政社分离趋势的加强以及民主制度的日益完善而觉醒。社会参与意识的增强有利于解决高校外部管理的社会广泛参与问题和高校内部的民主管理的问题。因此高校现代化治理改革离不开社会参与意识的发展。

四、高等教育发展中问题与机遇并存

我国的高等教育发展成绩非常显著，但是问题也比较多，可以说现在的高等教育是问题与机遇并存，无论是高等教育国际化的要求还是国外高等教育理念冲击都给我国高等教育发展提供了一个较好的机会，关键是看我们能不能通过高校治理现代化的改革来抓住机会。

（一）高等教育问题

改革开放以来，我国高等教育也获得了迅猛的发展，截止到2012年，我国共有普通高等学校共2358所，其中本科院校1112所，专科院校1246所；高等教育毛入学率从1998年的9.8%上升到2004年的19%^[6]，我国逐步步入高等教育大众化阶段。但是，无论从数量和质量上，我国的高等教育仍然远低于欧美发达国家的水平。而且伴随高等教育发展的是高等教育存在的问题也比较突出，尤其是1999年扩招以后，学生人数的增加使原本就匮乏的教育资源更加无以为继，生均教育资源短缺、教师疲于奔命、学校负债严重，这必然会影响到高等教育的可持续发展，因此我国的高等教育必须要进行改革以解决当前存在的问题并谋求更高更快的发展。

（二）高等教育国际化的要求

随着经济全球化、信息网络化的发展，高等教育国际化的趋势越来越明显。伴随着高等教育国际化的发展，高等教育管理的内容和学历都能够通用，而且高等教育的国际交流与活动越来越多。改革开放以来我国共有约70多万人出国留学，前往108个国家和地区学习或研究。^[7]当然我国也有很多的人选择出国留学和深造。这对高等教育发展来说，既是机遇又是挑战。机遇是我们可以利用高等教育国际化的发展吸引更多优秀的人才和学生来到中国，为中国的现代化建设服务；挑战是一旦我们在竞争中失利，必然会失去优秀的人才。对高等教育的发展来说，人才是关键，教师是学校的主体，没有一流的师资就没有一流的大学，优秀生源也非常重要，没有一流的学生也不会有一流的大学。因此我国高等教育的发展不能局限于国内的竞争，而应当站在国际化的高度上，进行治理改革、采用竞争机制、吸引广泛的社会参与、改革内部的人事、分配等制度，从而吸引更多具有竞争力的教师和学生。

（三）国外的高等教育理念的冲击

由于历史传统、文化背景等的不同，中外的高等教育理念也存在巨大的差异，在历经几个世纪的发展，国外的教育理念被证明是具有效用的，因此我国高等教育也开始逐渐学习西方先进的教育理念，例如尊重学术自由、加强教学与科研、积极地开展社会服务等。这些理念不是空的口号，而必须贯彻到实际的管理工作中。例如尊重学术自由的教育理念，国外的高校能够做到教授治校，尊重学术权力，真正实现学术自由，而我国的以教授为主的学术委员会在发展中却屡屡受挫。况且国外的高等教育理念的提出是符合国外的现实情况的，但是它未必符合我国的高等教育发展的实际情况。这一切都需要我们在高校治理现代化改革中结合国外的先进教育理念与国内高校的具体情况，创造属于我们的先进的高等教育理念。

五、高校改革已是大势所趋

对高校来说，改革是大势所趋，但是如何把改革工作做的更好是所有人思考和摸索的问题，因此目前我国高校的状态就是在改革中求发展，这为我们进行高校治理现代化的改革奠定了良好的基础。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要建设现代大学制度，现代大学制度的微观层面就是涉及到高校内部，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是高校内部现代化治理改革的目标。在现代大学制度的建设中我们有许多困难需要克服。例如2014年中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》就进一步对党委领导下的校长负责制进行了规范。这对于新形势下加强党的领导，完善高校内部改革指明了方向。而对于教授治学和民主管理的改革，各个高校也都在摸索适合自己的方法。这些改革需要在理论的指导下科学地进行，对高校现代化治理改革的研究具有重要意义。

高校的主体是教师和学生。但是我国高校在教师与学生的管理方面却不尽如人意。例如高校教师无法参与高校内部决策，教师数量不足，大多数教师积极性不高，许多中青年教师讲课质量不高，部分教师存在学术造假问题，这些问题不但影响到教师的积极性，也影响了高校的声誉；学生的民主参与边缘化、学风不正，学习积极性不高、学生就业问题更是成为一个棘手的社会问题。解决这些问题需要我们在高校治理现代化的改革中端正办学思想、加强领导、改变选人用人机制、改革教学方法。

高校面临着激烈的竞争。除了国际化的竞争外，我国高校之间的竞争也非常激烈。伴随着高校扩招的是参加高考的人数却在逐年减少，2007年我国有1010万考生、2008年1050万、2009年1020万、2010年946万、2011年933万、2012年915万、2013年912万。在这种背景下，高校的办学压力非常大，甚至清华大学和北京大学都亲自上门“明抢”考生。但是如果高校不从自身的管理和教学入手，任何“明抢”都是没有效果的，家长和考生心里有自己的评价。对于高校来说需要的是把自身的教学水平、学生就业等提高才能真正地吸引学生主动报考。由此可见高校治理现代化的改革对于高校是非常重要的，这是关乎到高校生死存亡的大事。

总之，在我国的政治、经济、社会发展的背景下，高校需要进行改革。我国政治改革、经济发展、社会参与增强、高等教育问题与机遇并存既说明高校改革的必要性，又为高校改革奠定了基础。