西方国家的高校现代化治理有许多经验值得我们学习和借鉴，我们从西方国家高校管理的外部治理改革和西方著名大学内部治理改革两个方面对美国、英国、日本、法国等国家的高校治理改革进行分析，以期对我国高校现代化治理改革提供有益的借鉴。
一、西方国家高校管理的外部改革
（一）美国
美国的高等教育比较发达，全国有3000多所高等学院，在比较权威的QS大学排名汇总，排在前十名的大学有6个是美国的大学，可见美国在世界高等教育的地位，这样成绩的取得和美国的高校外部治理改革密不可分。
表8-1 2014QS世界大学排名
美国高校外部治理改革的历史可以分为四个阶段（表8-2）。
第一阶段是1636年到1850年。这个时期美国的高校管理基本是由政府控制。1636年，哈佛大学[12]成立标志着美国的高等教育建设的开始，当时哈佛大学的管理由政府负责，政府人员组成监察委员会负责大学的管理工作。1701年，耶鲁大学成立，其董事会的成员主要以宗教界人士为主，并未出现普通的教师和学生。18世纪中期美国开始出现私立大学，私立大学的管理开始摆脱了政府的完全控制，政府开始以监管为主法人身份出现。而在这一时期公立大学管理也在逐渐效仿私立大学中进行变革，学校成为独立的法人实体，校长成为高校管理的核心人物。监察委员会也逐步摆脱了行政色彩，开始强化宏观调控的职能。
第二阶段是1850年到1945年。这个时期美国高等教育管理的特点是以行政主导为主，而改革的趋势是多元利益主体加入到高校管理中。美国高校管理的权力主要掌握在董事会的手里，但董事会成员却发生了变化，过去的董事会成员以宗教人士、政府人员为主，而在这一时期，随着市场化和商业化的发展，大学的商业化趋势越来越浓，一些企业主和校友等加入到校友会；董事会的权力也逐渐下放给以校长为首的行政人员，这种权力的下放被政府认可，并且在政府的允许下他们被授予了更多的高校管理权限。因此，很多学者称这一阶段是高等教育“扩充”治理时期。
第三阶段是1945年到1990年。这个时期的特点是大学共治，改革主要围绕着共治主体的利益协调展开。美国大学教授协会于1967年发表《大学和学院的治理声明》，提出了联合治理原则，教授治校的理念开始深入人心，而随着工会制度、集体谈判、校园运动的发展，普通的教师和学生也开始关注高校管理。因此这个时期美国高校的外部治理变革的主要内容是高校民主管理，利益协调。
第四阶段是1990年以后。1990年以后美国的大学治理已经比较完善，这时候的工作重点主要是围绕着问责制和绩效制展开的。随着多元利益主体对高等教育的关注，人们需要知道高校教育的发展情况，因此美国开始了以问责制为核心的政府对高校教育评估与监督改革；为了增强资金使用的效率和办学效果，美国各州建立了高等教育拨款绩效指标，通过这些指标严格监督高校运行，保证高等教育质量。
表8-2 美国高校外部治理改革历史
（二）英国
英国的高等教育比较发达，英国现有高等教育机构165个，其招生规模近几年总体有所上升，2008／09学年已达到239.6万人。本土、欧盟国家和其他国家学生比例约为17∶1∶2。2008／09学年，教职工总数为38.3万人，其中学术人员17.9万人，生师比为13.4∶1。学术人员中，从事教学的占25.6%，从事研究的占22.3%，同时从事教学和研究的占51.5%，兼职教师占34.4%[13]。如表所示，比较权威的QS大学排名汇总，排在前十名的大学有四个是英国的大学，可见英国高等教育的实力不可小觑。
英国的高等教育拥有自治的传统。从中世纪开始，政府就很少介入到高校管理，13世纪成立的牛津大学和剑桥大学拥有绝对的自治权，即使是后来越来越多的高校出现，政府和高校也没有直接的联系，高校作为独立的法人和外部的联系比较少，其管理由教职员工说了算。而政府对高校的管理主要是通过皇家特许状和大学章程实现的。但是这种情况在20世纪有所改变，因为英国进行了高校治理改革。
首先，引入市场化竞争模式，提高大学效率。20世纪70年代，凯恩斯主义受到怀疑，西方福利国家面临严重挑战。英国政府进行了一系列的改革，政府逐渐从公共事务中解脱出来，将市场化、社会化的理念引入到了公共物品的提供中，高等教育领域也不例外。政府将市场化理念引入到高校管理中，在经费方面，政府对高校的拨款减少，学生的学费和社会收入增多；在教师管理方面，教师实行聘任制，按照市场竞争模式建立教师的用人机制；在高校运行方面，政府要求高校按照公司的管理理念经营，高校校长要具有企业家的思维。
其次，重视中介组织作用。20世纪初英国大学拨款委员会成立，它标志着英国政府开始介入到高校管理中，但是之后英国出现了许多的中介组织，例如高等教育基金委员会。这些中介组织独立于政府与大学之外，它们的主要职能就是通过对高校进行评估来决定政府的资金流向。中介组织在高等教育和政府间起着“中介”缓冲的作用，不仅能缓冲政府的控制力度，也能维护院校自主办学。
再次，政府职能的调整。政府充分利用法律手段、经济手段、政策手段管理高校。皇家特许状中对大学的成立、大学的内部治理结构、大学的责任等都做了明确的规定，为了保证高校治理改革的顺利进行，英国政府也颁布了许多的法律，例如1988年出台了《教育改平法》、1992出台了《继续教育和高等教育法》等。通过这些法律，英国政府既加强了对高校的管理，又避免了对高校的直接控制。为了促进校园知识的转化和应用，政府通过政策鼓励企业与大学合作；为了加强人才培养的质量，政府鼓励大学与用人单位联系。这些政策的实施提高了高校的包容性和共享性。政府通过加强对高校的审计和监督，防止大学出现亏损，以保证高等教育的质量。为了保证高等教育的发展资金，政府通过吸引海外学生、增加学生学费、加强社会各界对高校的支持等经济手段介入到高校管理中。
从以上分析可以看到，英国改变了过去“守夜人”的定位，积极引导高校的发展，在高等教育政策的调整中既加强了政府的管理，又引入了市场机制，社会参与机制。
（三）法国
法国的高等教育历史悠久，巴黎大学所创建的教授治学更是对英国、德国等国家的高等教育曾产生深刻的影响，但是随着其他国家高等教育的发展，法国的高等教育出现了衰退，尽管如此，法国始终没有放弃对高校的改革。法国高校治理改革可以分为四个阶段：
第一阶段是1806年到1896年，法国建立了中央集权的高等教育管理体制。由于法国在政治上素有集权的传统，因此在高等教育领域也建立了中央集权的管理体制。1802年拿破仑政府颁布著名的《教育基本法》，这一法律比较系统地反映了拿破仑对于教育问题的基本态度。1806年，拿破仑创建帝国大学，但是帝国大学并非是真正意义上的大学，而是统领全国高等教育的机构，其管理只对中央负责，不受地方政府的约束。和帝国大学主管并列的还有公共教育委员会，这一委员会由大学学者组成，负责教师的管理，表面上看它属于行业协会，但是实际上委员会由政府垂直管理，其制定的规则要求各个大学必须要遵守，也就是公共教育委员会受政府指派凌驾于每个高校之上，也属于政府管理的性质。拿破仑政府后法国政府几经浮沉，但是其集权的高等教育管理体制却没有发生根本性的变化。
第二阶段是1896年到1968年，法国对高校进行内部改革。普法战争的失败使人们认识到高等教育的重要作用，因此也发现必须对高校管理进行改革。在这种背景下，1896年法国颁布《大学法》，该法律中规定大学下面设立学院，并要求大学进行科学研究工作，这一法律尽管没有触动法国的中央集权的高等教育管理体制，但是却保证了法国高等教育的发展。
第三个阶段是1968年到1979年，在这一阶段法国对中央集权的高等教育管理体制进行调整。1968年法国颁布《高等教育指导法》，提出以自治、参与、多学科三原则来引导高等教育的发展，政府逐步放松对大学的控制与管理[14]。该法律改变了过去教授决定一切的特权，要求教师、学生等高校的相关人员可以选举代表参与高校管理的决策；改变过去的学院制，建立教学与科研单位。这些改革措施在一定程度上触动了法国集权的高等教育管理体制，实现了管理主体的多元化和管理方式的多样化。但是这种触动是非常有限的，高校的权力分配、权力运行的总体格局并没有发生改变。
第四个阶段是1979年以后，在这一阶段法国对高等教育进行了治理改革。70年代席卷全球的经济危机也波及了法国高校，国家对高校的投入减少，高校的支出却在逐渐增多，这导致法国很多高校出现赤字，办学经费不足，这严重影响了高校人才培养的质量。这也导致了社会对高校发展非常的不满，高等教育改革问题提上日程。1982年法国颁布《权力下方法案》进行分权改革。该法案改变了法国中央集权的高等教育管理体制，中央政府与地方政府通过契约的形式共同的治理高校，通过这项改革扩大了高等教育规模。为了保证高等教育的质量法国又实行行政契约制，政府与大学签订合同，在合同中明确规定了大学的目标、财务预算等内容，政府按照合同要求对高校进行监管。通过合同制，不但保证了高等教育的质量，而且使法国的政府与高校之间成为委托关系，改变了过去的集权的高等教育管理体制。
（四）日本
日本拥有世界一流水平的高等教育系统，日本的高等教育为日本在二战后经济的迅速繁荣起到了重要的作用。日本拥有国立高校、公立高校、私立高校，因此日本的高等教育管理体制是典型的混合制管理体制，即对不同的高校采取不同的管理。国立高校由中央文部科技省负责，公立高校由各地方政府负责，而私立高校就由市场来决定其发展。不同的高校培养人才的方向也是不同的，国立高校主要培养的是国家公务员以及一些专门性人才；公立高校为地方的发展服务，培养的是地方所需人才；私立高校培养的人才主要满足的是工商企业的需要。不同类型的高校共同发展扩大了日本高校的规模，根据不同类型的高校有针对性的管理也提高了高等教育质量，当然同时也满足了日本社会多层次的需求。而这种层次分明的管理体制不是一蹴而就的，而是政府不断进行高校治理改革的结果。
1949年以前日本的高等教育管理体制是国家主导的，政府在高等教育的发展中起主要作用，高校的管理也主要由政府来决定。二战后，在美国的影响下，日本对高等教育管理体制进行了三次改革[15]。在这三次改革的基础上日本形成了今天高效的高等教育管理体制。
第一次改革是1949年到1957年的“新制大学”体制形成。所谓“新制大学”，这里主要指根据1949年制定的《学校教育法》而成立的四年制大学（1949年时：国立67所，公立24所，私立123所）[16]。二战后日本作为战败国接受美国的战后指导，其高等教育也深受美国的影响，新制大学就是在美国的影响下建立的，但是日本的一些传统也保留下来，因此新制大学是双方妥协的产物，但这并不影响新制大学体制对日本高等教育发展的贡献。新制大学改革过程中非常重视法律的作用，从《教育基本法》《学校教育法》到《大学课程标准》《新国立大学实施纲要》等奠定了日本以法治教的基础；新制大学使日本高校类型更加丰富，在改革过程中，日本出现了短期大学，私立大学也得到发展，这些都促进日本高等教育的迅速发展；新制大学也实现了日本高等教育的民主化发展，为了高等教育机构在地区上的合理分布，日本政府提出了“一府县一大学”的指导方针，确保了所有人的受教育权。
第二次改革是1957年到1990年日本在高校管理方面行利益调整。日本的高等教育在20世纪60年代后急速发展，据统计，日本大学的数量在1950年至1960年10年间，增加了165所，而在1960年至1970年的10年间又增加了336所；大学的在校生人数在60年代也增长了1倍多，由1960年的68万人增加到1970年的165万人。[17]伴随着这些成绩的是日本的高等教育管理体制弊端逐渐显现，人们要求对高等教育管理体制进行改革的呼声越来越高。因此日本这个时期进行了多项改革，例如中央教育审议会确定了进行高等教育大众化、专业化、自主性的改革等；在临时教育评审会建议下进行的开放性、国际性、学术性的改革等。通过改革，日本的高等教育进行了利益的调整，获得了迅速发展。
第三次改革是1991年以后日本进行了影响力最大的治理变革。1990年以后，随着经济结构的调整，高等教育对经济发展的贡献越来越明显，因此高等教育的问题再次引起人们的重视。日本在这一时期不断进行高校治理改革，其中影响力最大的是日本的高等教育“法人化”改革。2004年日本将国立大学进行“法人化”改革，国立大学拥有更多的自主权，可以自由决定教师的聘任，大学主要依靠学生的学费运行，大学采取会计制定，这些措施增强了国立大学的活力。当然日本还进行了教育质量、教育内容方面的变革，所有这些措施保证了日本拥有“有活力”的高校，从而在新时期保住了自己的教育大国地位。
二、西方国家高校管理的内部改革
（一）加州大学
加利福尼亚大学（University of California），简称加州大学，其起源于1853年建立的加利福尼亚学院，如今已发展成一所拥有10个校区并对加州发展影响深远的巨型大学系统。其中最具盛名的校区是伯克利分校，本书对加州大学内部改革的分析主要依据的是伯克利分校的情况。伯克利分校创建于1868年，经过一百多年的建设，伯克利已经从一个地方的公立院校成长为世界知名的大学，伯克利成立时仅有10名教师40名学生，第一届毕业生仅12名。2009年伯克利拥有35843名学生（25530名本科生，10313名研究生），约有350个学位计划，开设7000门以上课程，每年颁发的博士学位数在美国名列第一[18]。这些成绩的取得和加州大学的内部治理改革密不可分，图8-1为加州大学内部治理结构图。
1868年加州大学拥有了董事会和教授会，董事会由校外人士构成，教授会由教师和院长构成。董事会是加州大学的最高领导机构，教授会的人员组成以及校长的权力都由董事会决定。这就导致加州大学内部权力混乱，影响了加州大学的发展。
1899年维勒成为伯克利的校长，受董事会的委托对大学负有全面的责任。他作为校长负责董事会和教师之间的沟通，并且拥有了管理教师的绝对权力；另外他还拥有对外进行沟通的权力，上任之初他就说服议会，使大学获得了可靠的财政支持。维勒的出现使加州大学从董事会管理过渡到董事会宏观控制、校长直接管理的模式。这种模式使得加州大学迈向了世界一流大学，但是也出现了一些问题，例如校长维勒的独断专权，因此才有了后面的改革。
1920年，加州大学董事会章程中明确规定了教授会在大学管理中的权力，这源于在维勒离开的前一年董事会将大学的管理权力交给了“管理理事会”，由于管理理事会的低效率导致了教师们的不满，这时代表教师权益的教授会走向了加州大学的历史舞台。教授会的权力增大，教师开始积极参与大学的管理。此后尽管历经变革，校长权力几经波折，但教授会的权力却始终没有发生变化。
1952年，克尔成为加州大学的校长，克尔对教授会进行了变革。1963年加州大学的分校建立了教授会，分校的教授会拥有决策和执行权，总校的教授会不再具有执行权，而是负责协调分校教授会之间的关系以及向校长提供咨询意见。
克尔的改革基本奠定了今天的加州大学的治理结构，如图所示，董事会是加州大学的最高权力结构，负责制定规划、选举校长、资金筹集与分配、监督控制、信息管理、对外联系等；教授会是教师参与大学治理的机构，因此在重视教师权力的加州大学教授会的权力很大，教授会下面设若干个涉及具体事务的委员会，他们在董事会的授权下可以对全校进行规划以及制定具体的管理政策；校长是具体的执行人，受董事会委托在教授会的指导下进行大学管理的各项工作，校长也会尽力的协调各方利益。通过多方的各种努力，加州大学内部达到一种利益平衡。
加州大学能够从一个默默无闻的学校发展成今天世界一流的学府，这是它不断进行变革的结果，在变革中通过学者的努力、政府的支持、社会的推动，加州大学成为“全世界最好的公立大学”和“公立高等教育的典范”。
图8-1 加州大学内部治理结构图
（二）巴黎大学
巴黎大学（Universitéde Paris）是欧洲最古老大学之一，在国际上享有盛誉。巴黎大学是由十几所规模不大、相对独立的大学联合组成的。该校2013年在“世界大学学术排名”[19]上位列全球第39名、法国第2名。巴黎大学所培养的人才中，许多早已成为世界政治、经济、文化和科学等领域的杰出代表，其中包括1991年诺贝尔物理学奖获得者皮埃尔-吉勒·德热纳、菲尔兹奖得主让·克里斯托夫·约科兹、吴宝珠、洛朗·拉福格和文德林·维尔纳、2007年诺贝尔物理学奖获得者吉勒阿尔贝·费尔。巴黎大学为了能够更好地培养人才，从成立开始就进行改革。
巴黎大学在建立之初主要是在修道院基础上发展起来的主教学校，教会对学校的干预比较多。因此巴黎大学不断地寻求自治权力，摆脱教会对学校的控制和干预。1215年巴黎大学制定第一个章程，在章程中罗马教皇取消了主教对巴黎大学的控制权。在这之后巴黎大学不断获得多项自治权力，其中最具代表性的是1252年巴黎大学成立“巴黎师生行会”管理大学。
15世纪末到16世纪初，巴黎大学在王权与教会权的双重压力下寻求自治权力，一方面巴黎大学需要王权和教权的支持，另一方面巴黎大学又想保持自治权力。因此在发展过程中经过了多种反复，有时自治权被剥夺，甚至有时学校被取缔，但是这都没有影响到巴黎大学为自治权所做的抗争。
1804年5月拿破仑帝国建立，法国建立了高度集中的教育管理体制，对大学实施集权管理。巴黎大学的自治权减少，例如1971年6月，奥利沃·吉查尔德颁布了一项新的法律中，其中出现了一些十分显著的变化：医学学生必须在他们第一年学习期末参加一次竞争性的考试，其中能够通过考试的人数将直接决定于教学医院所能够承受的岗位人数需求[20]。这种没有学校的参与，就进行教学方面决定的行为实际上是在剥夺学校的自治权。
1968年的“五月风暴”使巴黎大学的体制发生了根本性的变化，巴黎大学变成了由13所大学组成的综合性大学。现在所说的巴黎大学就是这13所大学的联合体，每个大学是独立的，但是又互相合作。
1984年法国颁布《高等教育法》，该法旨在改变政府高度集权的现象。该法指出：“在自身管理方面，除了受教育者和教育者之外，它还要吸收公共利益部门以及经济、文化及社会的代表”，“在综合大学的管理方面，校长有决定权，校务委员会有审议权，校科学委员会和学业与大学生活委员会有建议、表达意见及愿望的权利。”1986年新的《高等教育法》又明确规定了“教授在学校管理中的作用。规定他们应占每个委员会席位的40%”。《高等教育法》的实施只是一个开端，之后法国政府不断扩大大学的自治权，涉及到巴黎大学内部管理体制的有：校长必须经学校委员会和学术与经济及代表委员会双重选举通过；校长具有绝对的人事管理权；教师有更自由的空间等。通过1984年以后的改革，巴黎大学形成了独特的内部治理体制。
巴黎大学的大学委员会是最高权力机构，巴黎大学有三个委员会，分别是科学委员会、大学学业与生活委员和教务委员会。这三个委员会的权力比较大，甚至涉及到具体行政事务的管理，这是和欧洲其他国家的高校内部治理结构有明显的不同。校长与教学与研究单位主人共同管理巴黎大学，他们二者是有矛盾冲突的，但基本目标是一致的。由此可以看出巴黎大学的内部治理结构还是存在明显的缺陷，权力分配不清楚，这也是造成了巴黎大学在发展中落后与牛津大学和加州大学的原因之一。
（三）东京大学
东京大学是日本著名的国立大学，东京大学创立于明治10年（1877年），是日本第一所国立大学。学校于1886年被更名为帝国大学，这也是日本建立的第一所帝国大学。设有法学、医学、文学、理学、工学、农学等六个分科大学和研究生院。1897年，为了区别于京都帝国大学易名为东京帝国大学，1947年9月，正式定名为东京大学。东京大学有着举足轻重的历史性地位，它培养了包括1名菲尔兹奖得主、6名沃尔夫奖得主、8名诺贝尔奖得主、16位日本首相、21位（帝国）国会议长在内的一大批学术名家、工商巨子、政经精英，是日本重要的政商、文化阵地，是日本最高学术殿堂、是亚洲乃至世界最顶尖的科研教育机构之一。[21]
东京大学内部管理体制的改革可以分为三个阶段，二战前的政府集权下为自治权斗争的第一阶段、二战后的教授自治阶段以及2003年后的法人化改革阶段。
二战前，日本国立大学是政府的一部分。1881年，日本政府颁布了《东京大学职务编制》，该编制明确规定了大学由“总理”统一管理，东京大学是没有自主权的，其在财政、行政、人事等方面都完全听命于政府，但是他们并没有放弃斗争。1893年，评议会的权力加大，教授会也开始出现并拥有了一定的权力。
二战后，东京大学的自治权增加并直接影响了内部的管理体制。1947年，日本颁布《学校教育法》，该法中规定高等学校必须设有教授会，教授会拥有重要的权力。东京大学的评议会也随着社会的发展权力有所扩大，二战前评议会的权力主要集中在教学方面，二战以后评议会的权力涉及到人事、行政、学生等事务。
对东京大学内部管理体制影响最大的是2003年的日本高等教育的法人化改革。2003年日本文部科技省颁布实施了《国立大学法人法》，拉开了日本国立大学法人化改革的序幕。该法要求政府减少对国立大学的干预，国立大学要以独立的法人身份参与市场的竞争。这一时期东京大学的校长权力增加，改革以前东京大学的校长是无权的，这使得委员会的弊端越来越明显，觉得缺少科学性和效率性。改革后，大学校长成为学校的负责人，这使得决策更加科学化。东京大学还利用法人化改革的契机，强化院系的作用，建立民主的决策和监督机制，实行科学合理的人事制度，从而保证东京大学的快速发展。
经过三个阶段的变革，东京大学建立了内部管理体制（图8-2）。对于其中各部门的具体职责这里不再赘述。
图8-2 东京大学内部治理结构图[22]
注：教授会在学部、研究所一级设立，故没在图中显示。
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