我国高校治理现代化改革

时间：2023-03-12 理论教育版权反馈

【摘要】：中央统一领导全国的高校，条块分割的高校外部管理形成。《高等学校教职工代表大会暂行条例》共六章二十条，对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。该条例的颁发，表明教代会制度在高等学校的正式确立。这些高校的管理权就交给了教育部和地方政府，改变了过去“条块分割”的管理模式，初步形成了中央政府和地方政府两级管理，以地方政府为主的高校外部管理体制。高校内部管理也进行了深化调整。

一、高校治理现代化改革的历史

1949年新中国成立以后，我国就在不断地进行高校管理改革，从1949年到1979年计划经济时代的高校管理的调整，到改革开放以后随着社会主义市场经济的发展和社会的深刻变革而不断推进的高校改革，我们在理论上和实践中始终在摸索着适合我国高校发展的管理方法。

（一）1949年—1979年计划经济时代的高等教育管理改革

1949年新中国成立，政府开始着手进行高等教育管理的改革。由于当前我国政治、经济、思想各个方面受前苏联的影响比较大，高等教育改革也是以前苏联为蓝本进行的改革。1950年颁布的《关于高等学校领导关系的决定》中明确规定“高校以中央人民政府教育部统一领导为原则”，1953年《关于修订高等学校领导关系的决定》中规定“高等教育部与其他部分分工负责管理全国高等教育”，尽管中央各部门能够参与到高校管理当中，但是实际上是加强了高等教育的中央集权性质。中央统一领导全国的高校，条块分割的高校外部管理形成。

高校内部的管理也始终在进行调整。新中国成立后至“文化大革命”时期。我国在高等院校先后实行“校务委员会制”“校（院）长负责制”“党委领导下的校务委员会负责制”“党委领导下的校长为首的校务委员会负责制”等。政府负责高校校长的任免，高校内部的管理也完全按照政府的文件执行，高校不具有办学的自主权。

（二）1979年—1985年酝酿改革阶段

这一时期主要的变化体现在思想上的转变：前苏联的模式并不适用于我国的高等教育，我们必须要进行改革。在行动上主要是进行拨乱反正，将文革时期被破坏的各项管理体制进行恢复，并做一些调整。

在高校与政府的关系上，尽管仍然是集权统管的模式，但是人们已经开始意识到高校必须要有自主权。1979年，时任复旦大学校长的苏步青联合几位大学校长、书记在《人民日报》发表《给高等学校一点自主权》的呼吁。这时中央各部委之间在管理高校上的条块分割的问题也越来越严重，因此这一时期的改革主要是省政府和高校把本属于自己的权力从中央各部委要回来，地方政府更多地参与高校管理，高校的自主权也不断扩大。

高校内部基本确立了党委领导下的校长负责制、学术委员会制和教职工代表大会制。“文化大革命”10年间，高校内部领导体制受到极大冲击，“革命委员会”成为高校的领导机构。党的十一届三中全会改变了这种状况，1985年《高教六十条》首次明确规定高校实行“党委领导下的校长分工负责制”。这种体制对于高教战线拨乱反正，克服当时高校内部管理的混乱局面，起到了至关重要的作用。1978年10月《全国重点高等学校暂行工作条例（实行草案）》第五十一条规定：“高等学校设立学术委员会。在校长或副校长的领导与主持下，对学校教育事业发展规划、科学研究事业和研究生培养工作中的重大问题提出建议、审查，鉴定科学研究的成果。评议研究生的毕业论文、毕业设计，参与提升教授、副教授工作的审议，主持校内学术讨论会，组织参加国内和国际学术交流活动等。”1978年10月教育部颁发的《全国普通高等学校暂行工作条例（试行草案）》提出要“在党委领导下定期举行师生员工代表大会”，1985年1月28日颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。《高等学校教职工代表大会暂行条例》共六章二十条，对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。该条例的颁发，表明教代会制度在高等学校的正式确立。

（三）1985年—1992年初步进行各种管理体制的调整

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出我国高等教育管理体制存在的弊端就是政府管的过多，导致高校缺少活力，因此必须要进行改革。从1985年开始政府将权力下放，我国地方政府在高校管理中发挥更积极的作用，除了省级政府外，市级政府也介入其中，“市属高校”出现；社会力量也开始参与高校管理，民办高校兴起。除了中央政府的调整外，各地方政府也出台相关规定进行高等教育改革：1983年2月浙江省出台高教改革的5条决定；1984年6月湖北就高教改革作出6条决定；同年7月黑龙江省政府作出《关于扩大全日制高校自主权的若干规定》；同年12月，山东省提出高教改革6条措施。^[23]

在高校内部，除了进行管理体制方面的调整外，高校内部管理内容也进行变革。1985年以后，高校开始逐步实行“校（院）长负责制”，有些学校还设立了由校长主持的校务委员会。这在一定程度上提高了高校的行政办事效率。1989年7月10日，中共中央、国务院转发了国家教委《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》的通知，指出在今后一个相当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制，并且加强和改善党的领导，加强党的建设。1989年12月，中共中央发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》，这个通知使得高校教代会制度的建设也明显加快。一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作先进学校的考核评审条件，这对高校教代会制度提出了新的要求。这些措施和要求有力地推动了高校教代会制度的规范化、制度化建设。此外从1985年开始还进行了教师职务聘任制改革；教职工工资制度改革；后勤社会化改革等。

（四）1992年—1998年深化各种管理体制改革

1992年以后，各项改革的进程加快，宏观管理方面基本打破了过去中央集权的管理，建立了中央和省两级政府办学为主，社会广泛参与的办学格局，相对应的拨款体制上也进行了调整，不同层次不同类型的该校采用不同的拨款机制。高校的自主权加大，过去完全由政府控制的招生、就业问题上，高校拥有了自己的权力，招生方面高校可以进行自我调节，就业方面逐渐采取自主择业的就业制度。1993国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》以及1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》基本从政策上确定了高校改革的方向，但实践上的改革主要是伴随着我国国务院机构改革实施的。1998年初，政府决定实施国务院机构改革，其主要内容是将原有的国务院组成部门由40个减少到25个。在撤并的国务院部委中有9个部委下辖着91所普通高等学校和72所成人高等学校^[24]。这些高校的管理权就交给了教育部和地方政府，改变了过去“条块分割”的管理模式，初步形成了中央政府和地方政府两级管理，以地方政府为主的高校外部管理体制。

高校内部管理也进行了深化调整。1992年，国家教委印发了《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》。1993年国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，在这两个文件的指导下高校人事、分配制度进行改革，教职工实行聘任制、绩效制，极大地调动了教职工的积极性。1998年8月29日全国人大常委会通过的《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权利。”到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100%，绝大多数高校能做到按期换届，定期召开，90%以上的学校坚持每年召开一次教代会。

（五）1998—2010年强化各项改革

1998年，全国高等教育管理体制改革经验交流会将“共建、合作、合并、协作、划转”调整为“共建、调整、合作、合并”的八字方针，尽管只是几个字的调整，但是却极大地影响了我国高等教育管理体制的改革进程，继国务院机构改革后的高校管理权改后，在这八字方针的指导下，1999年基本完成了中央与中央政府与府共建共管学校和部分中央院校转为地方管理的体制转轨，强化了政府办学的新格局。

1998年5月，江泽民在纪念北京大学建校100周年讲话中提出了“创建世界一流大学”的目标，这一目标的提出引发了一个热烈的新议题——现代大学制度建设。随后的2000年海峡两岸面向21世纪科技教育创新研讨会、2004—2006年高等教育国际论坛、2005年中国教育经济学年会都把现代大学制度作为一个重要议题进行研究讨论。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中也明确指出“完善中国特色现代大学制度。加强章程建设。各扩大社会合作。推进专业评价。”这成为新时期我国教育发展与改革的纲领性文件。

（六）2010年至今，现代大学制度建设

伴随着国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）的出台，各项改革不断进行。国家加快了建设现代大学制度的步伐。

为了适应中国国情与时代的要求，我国开始构建政府、学校、社会之间的新型关系的调整。政府简政放权，将高校管理的权力交给社会和高校。高校在招生方面可以制定招生方案，进行自主招生，调节招生比例；在学科设置方面，高校有权依法自主设置和调整学科、专业；在教材建设方面，高校可以根据自身情况选择合适的教材并鼓励教师进行自编教材。在机构设置方面，高校可以自主确定内部各部门的设置和人员配置；在人事管理方面，高校有权按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务。此外，在海外交流、机构设置、财产自主管理等方面，也都拥有自主权。高校发展也需要社会力量的参与和监督，政府从政策上提倡社会参与。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中提出高校需要扩大社会合作。在实践中政府也在搭建和拓展社会参与的平台和渠道。各高校也根据自己的情况开展社会合作，有的高校探索建立高等学校理事会或董事会，有的高校积极开展高等学校与行业、企业密切合作共建的模式，有的高校推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享机制，有的高校实施校外专家论证制度和群众听证会制度。

高校内部管理体制方面，加强党委领导下的校长负责制和大学章程的建设成为这一时期的重点改革工作。2010年8月，中共中央颁布新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。”2014年10月中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，提出：“根据《中国共产党章程》《中华人民共和国高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等有关规定，结合高等学校实际，坚持和完善党委领导下的校长负责制”，并提出了具体的要求：“党委统一领导学校工作、校长主持学校行政工作、健全党委与行政议事决策制度、完善协调运行机制、加强组织领导。”2014年教育部以核准书形式共核准47所大学章程，其他的高校也都在积极制定大学章程。大学章程的制定与实施对大学依法治校具有重要意义。各个大学的章程明确规定了学术委员会、教职工代表大会的权力与义务，这对于高校民主管理也具有积极意义。

总之，从1949年新中国成立到今天，我国高校管理体制经历了几次比较大的调整。在调整中，部门办学和中央集权问题已经得到有效的解决，但是政府与学校的关系问题，学校内部管理体制的调整问题仍然有待解决，高校管理体制改革任重道远，高校治理现代化改革任务艰巨。

二、高校治理现代化改革的措施

为了实现高校治理现代化，我们必须双管齐下，将高校治理的外部调整和内部改革相结合。从高等教育法制化的发展、高等教育观念的更新、政府职能调整、社会参与力量的增强到大学章程建立、高校内部管理体制的调整、高校内部管理内容的更新，这些是构成高校治理现代化改革的重要内容，我们需要逐一的将这些问题解决，才能真正实现高校治理现代化。

（一）外部改革

1.高等教育法制化。

随着依法治国的观念深入人心，高等教育法制化已经成为高校现代化治理改革的重中之重。高校的本质就是育人，即为国家培养高级人才，一旦这一本质出现问题必然会给国家、给社会带来不可估量的损失；我国提出要建设创新型国家，高校管理质量的好坏直接决定了这一目标能否实现；我国的经济建设也需要高校的发展作为助力。总之，高校管理的规范化，高等教育的发展是我国社会主义现代化建设事业的重要内容。而为了规范高校管理行为，发展高校治理事业，我们必须完善我国高等教育立法，让法律为高校的发展保驾护航。

1980年《中华人民共和国学位条例》出台，开启了我国在高等教育法制化进程。《义务教育法》（1986年）、《教师法》（1993年）、《教育法》（1995年）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年）、《中华人民共和国高等教育法》（1999年）、《民办教育促进法》（2002年）、《中外合作办学条例》（2003年），伴随着这些法律的出台，我国初步建立了高等教育法律的基本框架。其中影响力最大的是1999年实施的《中华人民共和国高等教育法》，它标志着我国高等教育走上了法制化的道路，随后国务院、教育部、各地方政府的人大、政府在《中华人民共和国高等教育法》的框架范围内制定了大量的高校教育的法规、规章，我国高等教育立法发展成绩显著，形成了从宪法—教育基本法—教育法律—教育行政法规—教育部门规章—地方性规章—高校内部规定的高等教育法律法规体系。

我国的高等教育法制仍然存在薄弱环节，这严重影响了高校治理现代化建设。首先，高等教育法制化的完整性还有待提高，尽管我们已经形成了高等教育法律法规体系，但随着高等教育改革的不断深化，有关的法律却没有完全跟上，例如在社会参与高校管理方面的立法就相对缓慢，以致于我们在进行这些改革时缺乏法律依据；其次现行的法律规定中原则性的东西过多、程序性的规范比较少，这导致根据现行的法律，人们明白该如何去做，但具体去做的时候又不知道从何做起。例如关于高校自主权的问题，《中华人民共和国高等教育法》中明确规定了7项高校拥有的自主权^[25]，但是对于这些权力如何实现、如果高校的自主权遭到侵犯后高校如何维权、主管部门作为侵权者该承担什么责任、怎么追究他们的责任……这些问题都没有做出说明，这直接的后果就是高校的自主权没法在实践中贯彻落实。再次，高等教育法律法规体系存在自身矛盾的地方。由于我国的有些教育立法内容比较模糊，用语不够严谨，这导致教育行政部门、各地方政府、各高校在制定相关规范时出于理解上的不同就出现了矛盾的规定。如某省教委制定的关于高校教师专业技术职务晋升的规定，其中对一定年龄以下申报晋升高级职称的教师要求其具备硕士以上学历。但根据《中华人民共和国高等教育法》第47条的规定，对教师晋升高级职称的条件中并没有硕士以上学历、学位的要求，该规定显然是对那些具备《高等教育法》规定条件的教师申报资料和权利的限制^[26]。最后，高等教育的立法存在厚此薄彼的现象。高等教育的主体有政府、高校、教师、学生。我国的高等教育立法对政府的法律调整比较多，而对于高校、教师、学生的法律调整就相对较少，尤其是学生，法律规定中大多调整的是学生的义务：学生应该做什么，不应该做什么。对于学生的权力规定甚少，这与我国近年来所强调的创新社会治理体制，加大民众参与力度的理念明显相悖。

在高校治理现代化改革中我们必须转变观念，实现高等教育法制与高等教育发展的完美融合。针对上面的问题，可以从以下几个方面采取措施应对：首先，继续完善高等教育法律体系，根据我国政治、经济、社会、市场以及高校内部新情况的变化及时更新高等教育立法，制定适应新时期新需要的高等教育法以及相关配套法律法规，从而保证高等教育有法可依，为实现以法治教提供基础保障。当然立法并不是简单的事情，我们可以根据国外的先进管理经验，参照国外高等教育立法，再结合各地方的具体实践，从制定地方规章开始逐渐上升到出台国家基本教育法。其次，强化高等教育法程序立法。程序观念强，程序规则多且完备，是一个成熟法治国家的重要标志^[27]。宣言式的权力规定固然重要，如果没有程序规范作为保证，任何权力不可能自动实现，程序规范能够保证权力的实现，保证法律的真正贯彻落实。再次清理现行教育法规，规范教育法。应根据《中华人民共和国高等教育法》，对现有的教育法规进行清理，缺少的就立法，有冲突的进行修改，有错误的就要废止，从而保证高等教育法律体系的一致性。教育界与法律界人士应通力合作，利用各自的优势，规范高等教育方面的立法，保证用语规范以及不出现任何歧义，提高高等教育立法质量。最后，在高等教育立法中应增加对高校、教师、学生权利的规定。从宏观上应明确高校有哪些自主权，高校如何保障自己的自主权；从微观上来说，在法律上应明确规定教师和学生拥有哪些权利，同时又承担哪些义务，以体现以人为本的治校理念。

2.高等教育管理理念转变。

高等教育管理理念关系到整个高等教育的发展水平，先进的理念必然能够引导高等教育朝着正确的道路前进，因此高校治理现代化改革需要先进的管理理念作为指导。我国传统的管理理念忽视人的因素，而随着高等教育由精英化转变为大众化，“人”在高等教育发展中越来越重要，一味地固守传统的高等教育管理理念必然会成为高等教育事业改革的桎梏，“以人为本”的高等教育管理理念进入人们的视野，成为学者争先研究的问题。

纵观历史，西方国家的高等教育管理理念经理了三个阶段：第一阶段是12世纪到18世纪，在这个时期，高等教育被认为应以“教学为本”，而教学的目的是培养绅士，高等教育排斥科学研究。纽曼曾说过：“如果大学的目的在科学和哲学的发明，那么，我看不出为什么大学应该有学生”^[28]；第二阶段是18世纪到20世纪初，在这个时期，高等教育被认为应以“科研为本”，代表人物是德国教育家洪堡；第三个阶段是20世纪后，这一时期人们认为大学应以“服务为本”，代表人物如科尔。我国的高等教育管理理念也历经几次调整：《大学》提出“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”这可以被看到是中国古代的高等教育管理理念；20世纪以后我们开始学习和借鉴西方的教育管理理念，提出过“以研究为本”“通识为本”等教育理念，发展到今天“以人为本”的管理理念已经深入人心。但是在实践中却没有真正做到“以人为本”。例如政府对高校的管理是集中和直接的，政府通过行政命令干预学校内部事务，高等教育事业的决策权掌握在政府的手中；高校内部的管理手段也是以行政手段为主，尽管这些年我国进行了高校“去行政化”的改革，但是这一特征仍然是比较明显。这些表现都严重违背“以人为本”的高等教育管理理念，高等教育的特殊性没有得到足够的认识，教师和学生的主体地位没有得到充分的尊重，如果一直这样下去，势必会影响高等教育的发展。因此在高校治理现代化的改革中必须要进行高等教育管理观念的转变。

在高校治理现代化改革中必须做到：首先，重视高等教育管理理念的建设。政府、社会、高校都应该充分认识转变高等教育管理理念，树立“以人为本”的管理原则，对高校发展有重要的意义。既然强调“以人为本”，高校的一切管理工作就会围绕“人”展开，这有助于建设以人为主的和谐校园；“以人为本”强调教师和学生的主体地位，一方面能够让教师安心本职工作，提高教育质量，另一方面能够给予学生更多的自主权和更多的锻炼机会，调动学生参与学校管理的积极性。通过双方的努力，高校基于“以人为本”的教育理念进行管理能够将传统的人才培养模式打破，在一定程度上促进创新性人才的培养^[29]。其次，加强宣传工作，让高等教育相关者掌握“以人为本”的精髓。孟子说“民为贵，君为轻”、贾谊说“国以民为本、君以民为本、史以民为本”，这些都是以人为本的思想。人是相对于物和神说的，本是指根本。“以人为本”就是相对于神、物，人是最重要的。而具体到高等教育领域就是要以“学生为本”“以教师为本”。它肯定了教师和学生在高等教育发展中的主体地位，高校管理的起点和终点都应该是教师和学生。再次，高校的具体管理过程中真正做到“以人为本”。高校的一切政策的制定都应从教师和学生的利益出发，提高教师的积极性，促进学生的个性发展；改革高校管理内部体制，通过学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等机构扩大教师和学生的知情权，赋予教师和学生更多发表意见的机会，让教师和学生参与决策。

总之，高校治理现代化改革中需要“以人为本”的高等教育管理理念，只有坚持“以人为本”才能够把高等教育目标内化为教职工和学生认可的理想、把高校管理的要求内化为教职工和学生的思想，调动教职员工和学生的积极性，共同完善高校管理、实现高校治理现代化的目标。

3.政府职能的重构。

“政府”有广义和狭义的界定，狭义的政府指的是行政机关，广义的政府包括立法、行政、司法机关，我们这里主要是从广义的政府概念界定的角度分析政府在高校治理现代化改革中的职能。马克思认为：政府具有两种职能，一种是政治职能，一种是社会公共职能。高等教育管理属于社会公共职能范畴，在当前全面深化改革的大背景下，随着高校改革的不断深入，如何更好地调整政府的高等教育管理职能是高校治理现代化改革中面临的巨大挑战。

西方大多数国家不会直接干预高等教育，高等教育的管理权主要掌握在高校内部管理者、教师、学生的手中。尽管随着资本主义政治经济的发展，很多国家也会非常关注高等教育，但大多数国家采取间接介入的方法干预高等教育，例如美国所采用的“问责制和绩效制”、英国加强了“经济手段、政策手段”对高校的管理。但我国却恰恰相反，在改革开放前，政府对高等教育完全控制，直接管理。政府成为“万能型”政府，主导高等教育的发展。尽管在当前取得了一定的成绩，但是随着社会主义市场经济的发展，政府职能已经严重影响了高等教育的发展进程，必须要进行改革。因此才有了从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到1993年《关于加快改革和发展普通高等教育意见的通知》到今天的政府职能的不断调整，我们也一直在强调要进一步简政放权，落实高校的自主权，但是在实践中政府职能仍存在“越位”“缺位”“错位”的地方。

所谓的政府“越位”主要是指政府管了许多学校该管的事情，受传统的、计划经济时代的思维，政府在高校管理的事情上仍然事无巨细，超越了自身的权限，过度干预高等教育。在招生计划、专业设置、课程安排等这些学校自己可以解决的问题上，政府却插手太多，做了不该做的事；所谓政府“缺位”，即政府该管的事情却没有管好，例如高等教育规划、高等教育立法、高等教育的资金投入等问题上政府却未能履行好自己的职责；所谓“错位”主要是指政府插手过多社会组织该管的事情，政府与社会组织在高等教育的发展中应该是有分工和合作的，政府要做的是扶持社会组织的发展，使其在高等教育管理中发挥作用，而不是把社会组织做的事情自己做了。

针对高等教育发展中的政府职能“越位”“缺位”“错位”问题，在高校治理现代化改革中我们必须重构政府职能。首先“越位”的地方政府必须要退出。政府应赋予高校更多的自主权，在微观管理方面，高校自己说了算，政府要使高校在诸如专业和课程设置、学位文凭发放、机构设置、人事安排、教授的聘任、经费的筹措和使用等方面享有充分的自主权，使高校在坚持社会主义办学方向的前提下，面向社会，全面、协调、可持续发展^[30]。“缺位”的地方政府必须补上。政府宏观调控才是政府应该承担的职能，政府对高校的宏观调控主要是法律调控、经济调控、行政调控和监督调控，在调控中进一步明确政府与高校的关系，引导高等教育的发展。“错位”的地方必须改正，将原本属于社会组织的职能交还给社会组织。例如在高等教育质量评估方面，我国政府对高等教育评估工作历来重视，不仅主导开展了评估，而且可以说渗透至评估工作的每一环节^[31]。可从各国高等教育发展的情况看，这本应是属于社会组织的职能，政府需要做的是为社会组织提供服务，扶持社会组织发展，监督社会组织运行。在我国创新社会治理体制的背景下，政府、社会、高校的关系在不断进行调整，政府职能“错位”的调整是其中重要的内容。

总之，通过政府职能重构，政府管好该管的，放开不该管的，调整管错的，推进高校治理现代化改革，促进高校教育发展。

4.社会参与的强化。

高校的社会服务功能日益重要，高校除了要满足政府、高校管理者、教师和学生的需求外，也应该满足社会的需求，而社会力量要求参与高校管理的呼声也越来越高。随着治理理念、利益相关者理论等理念的深入人心，高校实施多中心治理已是大势所趋，如果政府和高校仍然坚持过去的一对一的关系，必然会影响高校的发展，也不利于高校治理现代化的改革。因此，除了政府以外，社会力量参与高校管理是社会发展的必然。

西方有很好的社会参与的传统，美国的高校有董事会吸收社会力量参与高校管理、中介组织积极参与高校治理、美国的各种协会也加入到高校治理中。英国有高等教育拨款委员会、高等教育质量保证署等中介组织加入到高校管理中。西方国家形成了一个比较完整、严密而且富有层次的社会参与网络，建立了相对完善的社会参与机制，在社会参与高校治理方面提供了丰富的经验。^[32]我国的社会参与和西方国家差距较大。受传统思想和计划经济的影响，人们对社会参与的认识还不到位，很多人觉得高等教育的发展是政府和高校的问题，不应存在社会参与，因此真正自主参与高校管理的很少；当前我国高等教育中介组织发展总体落后、类型单一、运作不规范，难以承担重任，这使得社会参与的内容较少，途径较窄，不能真正发挥其应有的作用，久而久之，人们对社会参与的效能持怀疑的态度；社会参与制度还不够完善，社会参与应有哪些权力？如何行使这些权力？公民如何通过社会组织参与高校管理等一系列问题都没有明确的法律规定？因此说我国的社会参与制度设计上比较滞后，不能为社会参与提供足够的保障和空间。

在高校治理现代化改革中，针对社会参与存在的问题，我们可以从以下几个方面采取措施强化社会参与：首先，转变观念，强化社会参与意识。高校需要转变观念，高校管理不仅仅是教育工作者的事情，是全社会的事情，高校需要主动的走出来，加强与社会的沟通与合作。民众需要转变观念，高校管理不仅仅是政府、学校的事情，是关系到每个公民切身利益的事情，民众应积极主动的参与高校管理。社会力量已经比较强大，能够解决很多难题，政府应转变观念，该放手的政府就应该放手。其次，健全社会参与制度，为社会参与创造良好的环境。1994年国务院关于《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中已经明确指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全全社会中介组织……发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）中也提到“鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。”这些文件的出台都为高等教育中的社会参与奠定了良好的基础。政府下一步仍应从立法、政策制定方面入手，从宏观上把握高等教育方向，从政策上支持社会中介组织发展，从规定上鼓励其他多种形式的社会参与，为高等教育健康发展创造充满活力的社会参与氛围。再次，大力发展高等教育中介组织。中介组织能够反映社会各方面对高等教育的需求和利益，因此我国应高度重视中介组织的发展。在高校治理现代化改革中需要政府加大中介组织建设、明确规定中介组织的性质、运行机制，为中介组织发展提供财政、政策、审批上的便利，使中介组织能够带着社会各阶层的呼声最大限度地为高等教育的发展服务，为高校管理治理现代化建设服务。

（二）高校内部改革

1.高校章程建设。

和高等教育法制化相对应的，高校内部管理也必须实现法制化。教育部政策法规司司长孙霄兵把高校章程形容为学校校内的“宪法”，可见高校章程是高等教育法制化的表现。《高等学校章程制定暂行办法》中明确规定：“为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展。”近年来我国各高校也十分重视章程建设，截止到2015年，全国112所“211工程”高校章程已经发布实施。教育部也提出目标：“力争2015年年底基本实现全国高校一校一章程格局。”

目前，国内的很多高校也制定了大学章程，我们以北京大学和中国政法大学的章程为例分析一下大学章程的主要内容。北京大学章程共分为九章：第一章总则规定了学校的名称、学校的性质，学校的领导体制等；第二章职能规定了学校的具体职能以及内部操作规范；第三章人员规定了教职工与学生的权利义务等；第四章组织结构明确了学校的各机构的职能；第五章教学科研单位说明了学校的内设机构；第六章资产、财务对学校的经费、财务管理内容进行了说明；第七章校友及社会明确规定是什么是校友，学校社会参与的情况；第八章标识和校庆日说明了学校的标识和校庆的情况；第九章附则对大学章程的制定和修改做了相关的规定。中国政法大学的章程共分为九章：第一章总则，第二章中心工作，第三章组织机构，第四章教职员工，第五章学生，第六章校友和校友会，第七章资产、经费和后勤，第八章校徽、校旗、校识色、校歌、校庆日，第九章附则。其他高校的章程基本也是围绕这些内容展开，由此可见，一般的大学章程包括学校的基本情况、学校管理内容、学校的管理体制、教师和学生的权利义务。这些内容是我们进行高校治理现代化改革必须要关注的。只有高校章程建设好，落到实处，才能保障高校管理的民主化、科学化与规范化，完成高校治理现代化改革。

尽管高校章程建设取得了一定的成绩，但是问题也比较突出。西方国家的大学章程一般是在成立之初由高校的举办者根据国家和地方法律法规制定。我国大学章程并不是在高校成立之初制定的，而是在教育法、高教法出台之后，尤其是国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）颁布以后，国内的很多高校才如火如荼地开展大学章程的制定工作，因此我国高校章程起步比较晚。我国大学章程的法律地位并不明确，我国大学章程采用的事后弥补的办法，在避免与已有的外部法律以及本校制度冲突的基础上制定，导致其内容过于宽泛，可操作性降低；高校章程的制定与修改程序不完善。高校管理面临的主客观环境会不断地变化，因此高校章程也必须适时地做出调整。为了避免修改的随意性，必须制定严格的修改程序。我国的高校章程的制定与修改程序只有原则上的规定，没有具体的操作程序，也没有时间上的规定，对于各制定和修改主体的法律地位界定非常模糊，而且制定和修改大学章程后都要报教育部备案，这无疑限制了高校在制定大学章程中的主动性和创造性。高校章程的内容不明确，高校理应该明确规定高校内部管理体制运作形式，各主体的权力义务、大学内部权力的分配、协调与行使的制度等。然而目前国内高校制定的大学章程中这一方面的内容并未跳出国家的相关法律规定、没有脱离国家法律的原则性规定，没有结合高校自身的一些具体操作方法的说明。

在高校治理现代化改革中，我们可以从以下几个方面完善高校章程：首先，完善高校章程的法律规定，以法律的形式将学校章程的规定具体化。为推进大学章程的制定与实施，应将学校章程中重要的基本的问题以国家教育法律的形式明确予以规定和确认。例如将学校章程的性质、地位、制定主体、制定修改程序以及各类学校章程应载明的主要事项等做出明确规定，并写进《教育法》，以法律规范的形式明确下来。对学校章程的性质、地位。法律中对学校章程规定的具体化，必将极大地推进高校章程的实施；其次，更新观念，提高对高校章程作用的认识。政府应积极协助和引导高校制定大学章程并按照大学章程管理高校、高校内部管理者作为章程的执行者和管理者对大学章程的制定的目的、作用的发挥、具体的内容等等要有深入的认识、深广大教职员工学习和理解高校章程，以支持高校工作，维护自身利益。再次，建立规范、明确的高校学章程制定和修改程序。在制定章程过程中要集思广益，集中反映广大师生员工的意见和要求；要科学论证，保证大学章程的可行性；要民主管理，充分调动教职工代表大会、学术委员会等机构的作用。在修改章程的过程的规定上要明确修改时间、修改程序、修改主体、修改的责任等，对于内容不适当、不能准确反映实际情况或者与国家法律、法规不符的章程内容应该及时修改或撤销。以保证大学章程能够适应不断变化的主客观条件，始终体现着公正、公平和平等的要求；最后，明确大学章程的具体内容。在章程中应结合高校自身的特点明确党委领导下的校长负责制、学术委员会制和教职工代表大会制等相关内容。明确各机构的权力分配和运行机制、教师和学生的权利义务等相关内容，从而保证高校管理真正做到有章程可依。

2.高校内部“去行政化”改革。

高校作为特殊的社会组织，其本质就是生产“学术产品”。当前高校“行政化”现象严重，使高校的学术功能出现偏差，这一问题能否解决，关系到我国高校能否培养出社会所需的创新型人才，能否完成高校的基本使命，能否实现治理现代化。高校外部改革中通过政府职能的重构解决了高校外部行政化问题，相对应的高校内部也必须改变目前的行政化状态，实现高校内部管理的“去行政化”，只有解决好这一问题，我国高等教育才能快速发展。

高校内部行政化有如下的表现：首先，高校内部按照行政级别设置管理部门，按管理权限任命管理干部，这样做的后果是高校内部出现了政府的一些特征，例如在称谓上“近些年来，高校的称呼发生了重大变化，不仅从校长到科长，一律称官衔，而且一律简称为张校、李校、张处、李处、张科、李科，听者爱听，叫者爱叫，听者似乎从中感觉到了自身的价值和尊严，叫者似乎拉近了与被叫者之间的关系^[33]”，这种称谓拉开了教师和行政人员的距离，这种向政府部门靠拢的表现恰恰体现了我国高校管理部门的行政化色彩。其次，高校行政权力起主导作用。高校内的资源分配、高校政策的出台、重大问题的决策都是由行政力量主导。尽管我国有学术委员会和教职工代表大会，但是这些机构的组成人员以高校行政人员为主。因此实际起作用的是行政权力；再次，高校各机关的运作方式行政化，高校内部各机关的管理大多以政府机关的规则来运作，从规章制度、管理方式到人员调整、机构评估都和政府相差不多。这直接导致了官场的官僚作风在校园中盛行，影响了高校的行政效率。

高校治理现代化必须解决高校的行政化问题，实现高校管理的“去行政化”，针对以上问题，我们可以采取相应的措施加以解决：首先，应对行政部门的设立和干部的任命制度进行改革。行政部门的设立应以服务于教师和学生为原则，干部的任命党委应多听听教师和学生的声音，改变目前的行政主导一切的状态，拉近教师、学生同行政人员的距离，让广大教师和学生认识到行政部门和行政干部也是学校的一员，也是“教师”。其次，重新调整行政权力、民主权力和学术权力的结构。加强学术委员会、教职工代表大会和学生代表大会的建设，行政人员退出这些机构，学术委员会以教授为主、教职工代表大会以普通教师为主、学生代表大会以学生为主，真正实现学术权力和民主权力的独立运作，从而实现高校决策的科学化和民主化。再次，高校行政部门应改变当前运作方式，从行政控制转化为服务教育。行政人员应以服务广大教师和学生作为第一要务，“把为师生服务作为核心价值观和首要职责”“实现从传统行政向现代行政的转型，必须从‘以权力为中心’转变为‘以制度为中心’，从‘管理行政’转变为‘服务行政’”^[34]。

3.高校管理民主化。

这里的高校管理民主化指的是高校师生不受任何外部权威的压力，积极主动、富于创造性地开展工作。在强调高校外部社会参与和高校内部“去行政化”后，高校管理民主化就被提到高校治理现代化改革的日程上。在高校的管理体制中，教职工与学生应是主体，高校治理现代化必须保证他们的主体地位。

高校教职工参与高校管理具有法律依据。我国《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业管理事务。”从高校内部来看，“人民”就可以理解为广大教职员工和学生。《教师法》：规定“教师具有‘对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或其他形式参与学校民主管理’的权利。”《高等教育法》规定：“高等学校通过以教师为主题的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督、维护教职工合法权益。”

学生参与高校管理也有迹可循。1990年原国家教委发布的《普通高等学校学生管理规定》第五十条规定：“鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参加学校民主管理。”《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》指出：“国家和高等院校的决策者应把学生及其需要作为关心的重点，并应将他们视为高等教育改革的主要参与者和负责人的受益者。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”

由以上分析可见，高校治理现代化改革中必须保证高校教职工和学生的参与权，实现高校管理的民主化。首先，从制度上构建民主的高校管理和运行规则，厘清高校内政治权力、学术权力、行政权力、民主权力的关系，明确高校内部的党委、校长、学术组织、民主管理组织、教职工、学生各方的权利义务，保证学术自由，保障教职员工和学生的主体地位，确定与实现高校民主管理各方有序参与的权责。其次，拓宽民主管理的参与渠道。高校必须通过一定的平台将学校事项公之于众，保证教职工和学生知情权；通过教职工代表大会等制度让教职工和学生参与到管理和决策中来；通过听取意见、接受建议保证教职工和学生对高校的监督，并将这些制度固化下来，保证师生参与民主管理工作的广度和深度。

【注释】

[1]徐格明：《我国实施依法治国方略的历史回顾》，《攀登》2009年第1期。

[2]石均：《当前中国高等教育投入机制的分析与思考》，《高教研究》2008年第1期。

[3]http：／／wenku.baidu.com／view／74661d60f5335a8102d2204a.html.

[4]方增泉：《新世界我国高校改革发展面临的机遇与挑战》，《高等教育研究》2006年3月。

[5]数据来源：民政部官网

[6]数据来源：教育部官网

[7]方增泉：《新世界我国高校改革发展面临的机遇与挑战》，《高等教育研究》2006年3月。

[8]费希特：《向欧洲君主们索回至今被压抑的思想自由》，何福田：《大学教育论文集》，台湾弘明印刷有限公司，1985。

[9]黄延复、刘树里：《梅贻琦教育论著选》，人民教育出版社，1993。

[10]孙绵涛、康翠：《萍大学本质观探论》，《南阳师范学院学报》2011年4月。

[11]李霞、王平、孙丽：《对高教发展规律的几点认识》，《山东工业大学学报（社会科学版）》1998年第3期。

[12]哈佛大学（英语：Harvard University，正式注册名称为The President and Fellows of Harvard College）1636年由马萨诸塞州殖民地立法机关立案成立，是一所位于美国马萨诸塞州波士顿剑桥城的私立大学，同时是常春藤盟校成员之一。该机构在1639年3月13日以一名毕业于英格兰剑桥大学的牧师约翰·哈佛之名，命名为哈佛学院，1780年哈佛学院更名为哈佛大学。

[13]《英国高等教育的若干特点》，载晋城市教育局网站。

[14]吴慧平：《法国大学治理变革的调适策略》，《湖南师范大学教育科学学报》2009年5月。

[15]这里所说的日本高校治理的三次改革与日本教育史上所认可的的明治时期的第一次改革、二战后第二次改革、始于70年代的第三次改革是有区别的，本书只是人为地分析日本战后的高校管理改革过程。

[16]马越彻著，胡建华译：《日本高等教育改革：回顾与展望》，《高等教育研究》2002年1月。

[17]魏蕾、杜国宁：《21世纪日本高等教育体制改革透视现代》，《日本经济》2005年第2期。

[18]王英杰：《论共同治理》，《比较教育研究》2011年第1期。

[19]世界大学学术排名（英文：Academic Ranking of World Universities，英文缩写：ARWU），是由上海交通大学主持，每年公布一次。该排名的初衷是寻找中国大学和世界名牌大学在科研上的差距。排名前100名的大学有详细位次排名，后100-400名的大学提供区间排名。

[20]李晓、黄健如：《1968年前法国大学自治的沿革—以巴黎大学为例》，《煤炭高等教育》2006年第5期。

[21]http：／／baike.haosou.com／doc／5418196-5656356.html

[22]邢晓辉、耿景海：《法人化后日本大学内部治理结构研究》，《广东教育学院学报》2009年8月。

[23]李从浩：《改革开放以来中国高等教育管理体制改革的回顾与启示》，《现代教育科学》2007年第1期。

[24]胡建华：《中国高等教育管理体制改革分析》，《南京师大学报（社会科学版）》2005年7月。