政府因素的影响

一、政府投资主体缺位的影响

按照人力资本理论和新经济增长理论，知识技术和人力资本“外溢效应”的存在，会影响私人部门对人力资本的投资，致使人力资本的投资无法达到最优水平。为达到人力资本投资的最优水平，政府需承担起相应的投资主体责任。同时，人力资本投资的公共属性和外部效应，也要求政府在人力资本投资中承担重要的责任。然而，近年来政府对中等职业教育的投资力度却呈现出弱化趋势，表现在两个方面：一是中等职业教育投资总量增长缓慢，财政投入地区差异显著；二是政府对中等职业教育的投资的层次下降，影响了财政投资的稳定性。

（一）中等职业教育财政投资总量不足

从政府对中等职业教育的投资总量来看，从2002年到2011年，全国教育经费总投入由5980亿元增加到23869亿元，10年间增加近3倍；其中财政性拨款由3114亿元增加到18586亿元， 10年间增加近5倍；中等职业教育财政预算内投入则由198亿元增加到672亿元，10年间增加2倍多；2002年，中等职业教育财政预算内投入占财政性拨款总额的比例为6．35％，2011年下降到3．62％。中等职业教育财政投资总量增幅明显落后于全国教育经费投入及财政性拨款的增幅，中等职业教育财政投资总量占全国教育经费总投入及财政预算内投入的比例呈明显下降趋势。从中等职业教育财政投资的分配来看，地区差异尤其明显：2011年全国中等职业生均财政预算内公共经费仅为530元，其中北京、上海等地区生均经费超过3000元，江苏省的公办中等职业学校生均经费2800元，而安徽、河南、江西等部分贫困地区生均经费不足300元。

在财政投入增长缓慢、地区差距巨大的情况下，中等职业教育的实际费用却要高于普通教育。首先，技术课程、专业课程的教学需要更多的设施、设备；其次，技术课程、专业课程的生师比往往低于普通课程、理论课程的生师比，因而需要更多的师资；再次，技术课程、专业课程的教学难度更大、专业知识更强，往往要求教师拥有更丰富的教学经验、更高的专业威望，对教师的支出也更高；最后，技术课程、专业课程教学中，消耗性物品的维修、保养和补充成本更高。与普通教育相比，作为以培养劳动技能、就业能力为主要目标的职业教育，技术课程、专业课程在整个课程体系中占比更高，教育成本自然更高。显然，政府有限的财政投入，并不能满足中等职业教育发展对资金的实际需要。中、西部贫困地区，尤其是贫困农村地区的职业教育经费则更少。在这种情况下，依靠提高学杂费收费标准、扩大招生规模、删减计划课时，或者将成本较高专业课、实践课程调整为成本较低的课堂教学，也就成为中等职业学校弥补经费不足的普遍做法。即便如此，资金问题也难以得到根本性的解决。因此，政府投资的下降与中等职业教育的高成本形成强烈的反差，无疑是中等职业教育陷入困境的重要原因，而这又必然影响中等职业教育的教学质量，最终影响中等职业学校的招生和长远的发展。

（二）中等职业教育财政投资层次降低

政府投资主体缺位的另一个重要表现，是中等职业教育财政投资层次的降低，表现为原本由国家财政、省财政拨款的中等职业学校，大多下放为由地县级财政拨付；原本是全额财政拨款单位，大多改为差额财政拨款单位，甚至改为自收自支、自负盈亏单位。由于地区经济发展水平的巨大差异，财政拨款层次的下降，进一步拉大发达地区与贫困地区、城市与乡村中等职业学校的差距。尤其是中、西部地区农村，因经济发展水平相对落后，地方财政相对有限，对中等职业教育的投资能力也有限。相反，在东部沿海地区，或经济较为发达的城市，由于地方财政相对充足，对中等职业教育的投资力度也就更大。

另一方面，从人力资本的溢出效应来看，表现在两个方面，即内溢效应和外溢效应。具体来讲，人力资本个体在特定区域范围内形成后，如果本区域具有人力资本发挥作用的适宜环境，且人力资本在该区域内发挥作用的所得高于在其它区域发挥作用的所得，则人力资本通常会在该区域内发挥作用。这时，人力资本所表现的在该区域范围内的溢出效应，就是内溢效应。相反，如果本区域内不具有人力资本发挥作用的环境，人力资本在该区域内发挥作用的所得低于在其它区域发挥作用的所得，人力资本就会向区域外流动（即人才流失），这时，人力资本所表现的在该区域范围内的溢出效应，就是外溢效应。就我国的情况来看，中、西部贫困地区和农村地区的人力资本溢出效应，主要表现为外溢效应，而沿海地区、发达城区的人力资本溢出效应，则主要表现为内溢效应。对于存在外溢效应的地区而言，政府的人力资本投资，对本地区的作用是有限的。地方政府投资于人力资本所形成的人才，最终流失到其它地区，而很少留在本区域，难以发挥其对区域内经济、社会发展的贡献，地方政府的投资积极性就会受到影响。相反，在经济发达地区，由于人力资本投资表现出内溢效应，地方政府对人力资本投资后所形成的人才，大多留在区域内，对地区经济和社会发展有明显的推动作用，其投资积极性也就越高。因此，包括教育收益率在内的人力资本投资收益的城乡及地区之间的非对称性，也影响了中西部地区和广大农村地区政府对人力资本投资的积极性，导致人力资本投资大量地向城市倾斜。

总之，职业教育投资层次的降低，以及城乡人力资本投资收益的非对称性，产生了一系列不良的后果：一方面，农村所形成的人力资本，通过就业转移而产生强烈的外溢效应。也就是说，农村地区投资所形成的人力资本，难以发挥对农村经济、社会发展的支持作用，而是通过各种方式进入城市，推动城市经济、社会的发展，而老、弱、病、残者，则大量留在农村，拖累农村经济和社会的发展，最终导致城乡差距扩大；另一方面，农村人力资本的外溢效应，直接抑制了地方政府人力资本投资的积极性。地方政府进行人力资本投资的出发点，是为了取得当地最优的社会经济效益，由于城市人力资本收益率高于农村人力资本收益率，使得农村人力资本对城市产生外溢效应，导致地方人力资本投资难于获得投资所能带来的最优经济效益，因而地方政府缺乏对包括中等职业教育在的人力资本投资的积极性，中等职业教育（尤其是农村中等职业教育）的发展困境也就在所难免。

二、政府政策与教育制度的影响

目前，党和政府对发展包括中等职业教育在内的职业教育事业，已经有高度的认识，也确实出台了许多支持政策。但是，我国的中等职业教育发展正处于一个调整时期，相应的政策还没有完善，人们的观念还滞留在过去的印象中，职业教育的发展还受到包括计划经济体制和封建思想观念的影响。

以“教育分流”为例，“教育分流”是世界各国的普遍现象，也是教育发展的必然现象。接受一定年限的基础教育之后，受教育者必然按各自不同的需求，选择不同的学习途径、不同的课程内容，不同的学校和专业，从而形成“教育分流”。这种“教育分流”，完全没有高低、贵贱之分，但由于人们的偏见，中等职业教育似乎成为“差生收容所”。一些人认为，普通高中分数线高，而且可以优先录取，认为普通教育就是培养人才的“优等教育”，而“分流”到中等职业学校的，就是“差等生”，职业教育也就成为了“次等教育”，这必然导致普通教育升温、职业教育受冷落。

从政府政策和教育制度的实际效果来看，我国的职业教育实际表现为：中央政府高度重视，而地方政府不积极。中央政府多次重申发展职业教育的重要性和紧迫性，也为此投资了大量的财政资金，但地方政府并没有从整体上形成重视的氛围。事实上，我国职业教育的办学，面向的是社会的弱势群体，政府应该给予更多的关怀和支持，要像普及九年义务教育一样，制定切实可行的发展规划。可是地方政府对职业教育在现代化建设中作用的认识依然不到位，工作中没有给予足够重视和支持，存在着“重普通教育、轻职业教育”的思想倾向。例如，一些教育主管部门，在评价学校教育质量和班级升学率时，一项重要指标是“初中毕业生升入普通高中的比例”，而把升入中等职业学校的学生排除在外，认为进入中等职业学校不能算升学率。教育主管部门出台这样的政策，反映了他们对职业教育的忽视，更加剧了人们对中等职业教育的偏见，加剧了中等职业学校的招生困境。