推进财政支出管理改革

山东省潍坊市坊子区财政局企财科　孙玉强

构建面向21世纪的公共财政新框架，这是新世纪我国财政体制改革的主线，随着我国社会主义经济体制的逐步健全，中央已明确提出要逐步构建我国公共财政的基本框架，这一财政基本框架主要包括公共收入制度、公共支出制度、公共预算制度三个方面的内容，结合潍坊市坊子区财政实际，对公共支出制度和公共预算制度管理改革谈谈粗浅的看法。

一、坊子区财政支出改革现状

近几年来，坊子区财政部门根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，推行了国库集中支付、政府采购及非税收入统筹等三项财政管理制度改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，本级行政机关和事业单位一起进中心，各项收入、收费和支出统管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革平稳运行，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解区级财政困难起到了重要作用。

(一)全面落实非税收入“收支两条线”规定，建立了规范的管理框架

近几年来，随着经济快速发展，坊子区非税收入规模不断扩大。非税收入对弥补部门资金不足，缓解财政预算内资金紧张的矛盾发挥了一定的作用，但由于缺乏强有力的调控和制约手段，也存在管理不规范、多头开户，擅自设立收费项目、扩大支出范围及票据管理松散等诸多问题，其弊端日益显现。因此，坊子区根据中央、省、市关于落实非税收入“收支两条线”规定的要求，严格按照“统一管理、捆绑使用、一个流向”的操作规程，在管理上采取“四统一”、“两监督”措施，引导非税收入有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。彻底改变了财政资金分散管理的状况。

1.“四统一”。一是统一专户储存。取消各单位的非税收入过渡户，预算内外支出账户合并，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对非税资金收支进行统一核算和集中管理，收取的资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。实行“单位开票、银行收款、电脑汇总”的管理新模式，从而全程监督各单位每天的非税资金缴存情况，使收费管理、账户管理和票据管理纳入系统的网络管理，发现问题，及时解决。

二是统一预决算制度。统一编制财政第二预算，坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位的经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。年度预算编制完成后报区政府批准下达各单位严格执行。单位的正常支出根据预算按月拨给单位，对收入达不到进度，同比例压减拨款数额，完不成年度收入计划的，相应扣减当年支出指标。

三是统一票据管理，加强源头控制。把收费票据作为监视部门、单位非税资金上缴财政专户的“眼睛”，实行了“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据的发放、使用、核销、检查四个关口、专人负责、专账登记、规范了票据的领用和核销，做到票据核销和收入上缴财政专户相结合，票据使用和收费稽查相结合。

四是统一资金调剂方法。对各项基金性非税资金全部纳入政府调剂资金收支管理，对一般非税资金按年初各单位收入计划扣除正常支出后，按10%至20%的比例集中，重点解决城市基础设施建设、教育等项目，增强了政府的宏观调控能力。

2.“两监督”。一是实行日常稽查制度。建立了收支稽查制度，设立了稽查组，专门负责对各单位非税资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对非税资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。

二是实行专项检查制度。从1998年以来，每年都由监察局牵头，区财政局、审计局、物价局配合，对区直单位行政事业性收费和罚没收入落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时进行处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。同时每年与物价部门开展行政事业单位收费年审工作，对各单位的收费项目，收费标准以及票据的使用情况进行认真检查，规范了收费秩序。

(二)建立国库集中支付中心，积极推进财政集中收付制度改革

2003年3月份，坊子区成立集中支付中心。针对当前行政事业单位普遍存在的财务管理混乱;乱收滥支、私设小金库等现象屡禁不止;弄虚作假，会计信息失真现象较为严重等问题，缺乏有效治理手段的情况，借鉴西方国家国库集中收付制，由财政部门直接支付以减少中间环节，达到加强财务管理的目的。

实行集中支付制，统一办理资金结算和统一发放工资。实行支付中心单一账户。在预算管理职能不变、部门和单位的财务支配权不变、会计主体法律责任不变的前提下，各单位的现金、转账、汇总等资金结算和经费的拨入、支出，往来款项的收付等由中心统一办理。同时纳入统一核算的单位，所有人员工资均由中心统一发放。目前，坊子区已有9个单位进入中心。对分期分批纳入中心的单位，取消其原有银行账户，按照单一账户制要求，由中心在商业银行统一开设一个支出帐户，财政性资金分别由预算内、外总会计从国库和预算外资金财政专户拨至支出户，实现财政对各部门单位付款要求及最终付款的控制。

(三)大力推行政府采购制度，规范政府采购管理

2003年坊子区成立政府采购中心，制定了《坊子区政府采购实施意见》、《政府采购制度》及其《实施细则》等配套制度，全面推行政府采购制度，在实际操作中坚持“三到位”和“三结合”。

1.“三到位”。一是宣传到位。政府采购是一个新生事物，加上政府采购涉及到观念的改变和利益的调整，触动了某些部门领导和经办人的经济利益，使一些单位和个人寻找机会百般阻挠政府采购工作的推进。因此，区人民政府通过利用各种会议、新闻媒体和印发文件等形式，加大宣传力度，使政府采购观念深入人心，家喻户晓。二是领导到位。区党委政府把推行政府采购制度当作促进党风廉政建设的硬任务来抓。同时，成立了由党政一把手和有关部门领导参加的政府采购领导小组，从组织上确保政府采购工作顺利开展。三是服务到位。政府采购管理部门严格按照政府采购制度规定的程序办事，在实施政府采购工作时坚持“三不”政策，即不自行介绍或推荐采购供应商、不为采购单位说情、不为采购供应商牵线搭桥，坚持服务第一原则，为采购单位、采购供应商等提供优质的服务。营造一个公开、公平、公正的竞争环境。

2.“三结合”。一是推进政府采购与强化非税资金管理相结合。在非税资金实行“收支两条线”管理的同时，对符合财政部和同级人民政府规定的政府采购范围的非税资金支出项目，一律实行政府采购办法。二是推行政府采购与规范采购程序相结合，把好采购关、结算关和决算关。采购计划经批准，由采购中心采取公开招标、集中协商等方式进行采购;采购完成后，由财政直接与商家进行结算;由采购中心编制单项采购决算表和全区政府采购总量执行决算表。三是推行政府采购与财政内部建立协调统一的运行机制相结合。财政各业务科室分工明确，搞好协调，协同采购中心实施政府采购。

从实施成效来看，坊子区自2003年下半年实施政府采购以来，共组织集中公开招标政府采购108次，预算总价3亿元，中标总价2.5亿元，节约资金5000万元，节约率为17%;从采购范围来看，政府采购已从原来的货物扩展到工程、服务类，采购单位已从机关行政性社团扩大到事业单位，采购行为不断透明和规范。

二、公共财政体制建设中存在的问题

通过改革和实践，坊子区财政支出管理逐步规范，保证了政府机关的正常运转，支持了改革开放和社会经济的发展，但是，当前在推进财政支出管理改革中，以下这些问题需要认真研究正确把握并予以解决。

(一)财政预算支出方面的问题。

1.供给无重点。在“吃饭财政”的前提下，对所剩余的财政资金，财政供给无法保证重点，只能是走一步看一步，影响经济的发展和人民生活水平的提高。

2.供给范围过宽。该保的难以保证，该压的压不下来，财政的预算平衡难度大。例如:财政对原国有亏损企业改革改制仍有扶持优惠;基础建设投入过大;招商规模增加的同时加大了前期财政投入而产出很少等等。这些加剧了财政困难状况，削弱了财政的基本职能。

3.机构膨胀，冗员过多。财政供养人口8000多人，每年支出近1.3亿元，再加上近几年工资水平的迅猛增长，财政增收的钱，大部分被吃掉了。

(二)政府预算编制弊端

1.预算编制缺乏前瞻性和完整性。长期以来，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，由于种种原因很难进行科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有全部将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，统筹安排使用程度低，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。此外，预算的不完整性还表现在部门预算的编制上。由于目前的支出预算是按资金性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使得财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。

2.预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案。预算编制是一项非常复杂的系统工程，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。

3.预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数加增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法较为简便，易于操作。但不太合理，表现在:一是各部门经费多少，不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。基数成了常数，年年基数加增长，基数大的部门钱多，可以大手大脚地花钱;基数小的部门钱少，应办的事情，经费得不到保障。在财力有限的情况下，造成基数部分沉淀，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均，特别是乡镇之间的不均衡尤为明显。二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。三是不利于控制支出规模。“基数法”实际上是增量预算，即财政支出只能在上年的基础上增加，一般不能比上年基数减少。因此，不利于控制支出规模。长年使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，形成支出刚性，不管财政状况如何，支出一味地增长，不利于调整优化支出结构。近年来虽有所改变，但不均衡现象仍然较为严重。

4.预算批复不及时。根据《中华人民共和国预算法实施条例》的规定:“县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级预算之日起30日内，批复本级各部门预算”。由于提请人大审查的预算没有编制到部门，因此，在区人大批准预算草案后，还要经过一段协商过程才能将预算细化到部门、项目、财政部门批复的预算的日期往往超过法定时限，预算批复不及时，影响预算的严肃性。另外，目前财政部门提交人大的收入按类别、支出按功能编制的预算草案，因缺乏有关部门的具体预算数字，也不便于人民代表进行审查和监督。

5.预算执行缺乏法律性。我国的预算年度采用年历制。自公历1月1日起至12月31日止，而预算草案要待3月份及以后举行的人代会审批后才能正式作为法律文件生效，这就意味着这段时间中各级预算的执行没有法律依据，出现“约束真空”。不但助长了各部门“先斩后奏”的支出冲动，也极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。

三、深化改革，加快公共财政体制构建步伐

构建公共财政体制框架是一个复杂的系统工程。笔者认为，坊子区要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政支出管理改革。

(一)理顺财政支出“四个关系”，努力满足公共支出需要

要按照“比重适当、集中有度、收支合理、使用得当”的公共财政十六字方针，调整财政支出重点和支出方向。具体说要处理和解决好以下四个方面的关系。

1.处理好吃饭与建设的关系。牢固树立过紧日子的思想，坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，确保工资发放，维护社会稳定，把人民生活放在优先位置，在建设上量力而行，不搞超越财力可能、不切实际的建设。区级财政对困难乡镇要加大转移支付力度，首先保证乡镇工资的发放，确保基层政权组织的正常运转;其次用于社会保障、支农、教育、科技等重点支出。要通过调整支出结构、压缩弹性支出等措施，以确保预算收支平衡。

2.处理和解决好支持生产和提高公共支出保障程度的关系。实行公共财政，就是使财政支出从竞争性、经营性领域退出来，支出重点用于保证国家机器正常运转、增加公检法、农业和科技教育、社会保障体系建设和公共基础设施建设等方面的需要。财政资金暂时还不能完全从经营性领域退出来，在一定时间内财政对企业的支持还是必要的。对确需政府支持的，财政应通过选择有市场前景有效益的企业安排技术改造、贴息资金、企业补助等方式，予以支持。对一般的生产、经营性企业，既不是关系改革和发展全局的重点企业，又不符合国家产业政策的发展方向，财政应不再予以支持而应交给市场，实行自由竞争，优胜劣汰。以盈利性为目的的各种产品展销、招商引资等活动，属于企业行为，其费用尽量减少由财政负担的程度。

3.处理和解决好重点支出和一般支出的关系。大力压缩一般性支出，保证重点支出的需要:一是要保证社会保障支出，这不仅是经济问题，也是关系重大的政治问题;二是要继续加大城市建设投入，推进公共基础设施建设;三是要坚持过紧日子思想，压缩一般性支出，特别是控制好“人、车、会、话”等弹性支出。

4.处理和解决好集中与分散的关系。集中要合理，分散要有度，把有限的财政资金用在刀刃上。目前财政资金分散、管理不严的问题仍然存在，甚至有些部门从自身利益出发，财政资金部门化，部门权力利益化，严重支解和削弱了财政职能。为此，要按照建立公共财政体制的要求，从优化支出结构入手，处理好集中与分散的关系，堵塞漏洞，节约资金，提高财政资金的使用效益。

(二)推行部门预算的编制改革，实行综合零基预算

部门预算是部门在一定时间内(即一个预算年度)的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金;从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。目前，国外很多国家已摒弃基数预算，实行零基预算。零基预算是指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上或年度工审查新增部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。

1.零基预算法的基本内容。主要包括:人员经费预算、公用费预算、专项支出项目预算、政府采购预算，同时建立单位综合财务计划制度，统筹使用单位预算内外资金，实行创收抵支。

2.实行零基预算，增强预算约束力。一是在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整的、详细的预算。二是实行零基预算，应力争一次到位。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。三是要加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会起先分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。四是在编制预算时，要公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。

3.实行综合零基预算的特点。一是有利于提高政府综合财力，增强政府的宏观调控能力;二是有利于节约财政支出;三是实行综合零基预算，有利于解决部门单位间经费“苦乐不均”问题;四是有利于强化预算约束。实行综合零基预算后，除特殊情况按法定程序审批追加外，预算执行中一般不追加预算，这种利于强化预算约束，提高资金的使用效益。

(三)大力推行财政国库管理制度改革

逐步推行“国库集中收付制”。“国库集中收付制”是一项复杂的系统工程，涉及面广，配套改革多，不可能一步到位，尤其是状况不佳的区级财政，实施的难度就更大，必须循序渐进。“国库集中收付制”开始实施时，应利用现有的条件和基础，分项目分步骤地实施。单位部门预算制定后，各项财政资金收入直接缴入国库;单位的基建支出，商品、劳务采购支出以及其他专项支出，由单位提出申请报“支付中心”，“支付中心”根据单位预算和用款计划审核确认后，通知国库将资金直接支付给商品、劳务供应商或用款单位;人员工资则由“支付中心”根据单位做好的工资表通知国库，按国库——商业银行——职工工资卡方式由国库直接支付给单位职工;办公费、差旅费、招待费、业务费等日常零星开支，可建立单位备用金制度通过国库——商业银行——单位备用金信用卡方式支付，各单位凭发票到“中心”报销后，通知国库补足备用金;一些国库无法集中支付的支出，则可以委托代理支付，由国库将资金拨到统一账户上，由单位按有关规定代理支付;其他未纳入国库管理的单位非财政性资金，则仍然通过单位设立的统一账户进行支付。为便于信息的沟通，免去单位财务人员来回奔波，设立国库集中支付大厅。

(四)强化财政监管，为公共财政发展护航

1.财政退出竞争性投资领域后要给财政监督以更加广阔的空间。建立市场经济相适应的财政体制过程度中，财政资金将逐步从经营性竞争和生产领域退出来，这是建立公共财政基本框架的必然要求。首先，它涉及到财政与企业的分配关系。从1998起，坊子区对国有企业年报已经不实行直接审批，改由国有企业委托社会中介机构审计，财政从具体审批事务中解脱出来之后，必然面临着一项新的任务:加强对企业会计报表和社会审计机构的监督检查，从监督的角度对企业财务进行规范，保证企业会计信息的真实性和完整性，这种形式不但可以促进现代企业制度的建立，而且能够规范社会中介机构的执业行为。其次，财政退出竞争性投资领域还影响到财政对国有资产监督方式的转变。在经济转轨和企业改制过程中，要防止国有资产大量流失，因而对国有资产的监督刻不容缓。同时，公共财政要求监督方式符合市场经济的特点，由微观监督向宏观监督转变，由资产监督向产权监督转变;在监督对象上，重点应放在经营性国有资产和公共性国有资产上以及国有资产储备环节上。

2.建立新形势下系统的财政监督机制。公共财政体制的构建提高了财政监督的地位和作用，也给财政监督提出了更高的要求，财政监督已经不能仅仅停留在繁琐的查账实务上，要逐步向宏观监控转变，把监督融入管理的全过程，通过审查财政收支和企业经营状况，获得必要的财经信息资料，运用预测和分析的方法，排列监督重点，每年要有重点地选择几个专项进行监督检查，寻找存在的问题和解决方法，及时反馈国民经济运行中出现的矛盾，提出加强宏观调控的建议，使财政监督真正成为该县国民经济的晴雨表，为最终建立和完善公共财政框架奠定坚实的基础。

总之，推进以建立公共财政基本框架为目标的深层次财政改革，是逐步解决财政预算支出范围“越位”与“缺位”、财政支出结构不尽合理、财政体制不够完善的有效途径。但是财政改革是长期的，必须用积极的态度、稳妥步骤来推动改革。财政支出改革只有坚持“以柔克刚”的精神，以人为本，着眼发展，小步快走，积极稳妥，才能顺利地向公共财政目标迈进。