树立科学发展观，信息化推进制度创新与发展理念创新

6．1　树立科学发展观，信息化推进制度创新与发展理念创新

信息生产力对生产关系产生重大影响，因为信息革命的迅速变革，在国家层面、区域层面以及企业层面的生产关系要做出适应性调整，以充分利用新技术的生产潜力，为新技术运用与扩散提供更好的外部环境。

6．1．1　信息化推动政府管理模式创新

生产关系的适应性变革并非同时进行，可供选择的策略只能在根本性制度不做重大变化时在边际上对生产关系做出调整。对于我国这样的发展中国家来说，发展是第一要务，信息化虽然产生了一种民主社会的张力，但考虑到我国人口素质不一，大规模、全范围地推进民主化改革目前还不具备条件，政府管理模式改革可以两条腿走路，一方面，朝着利用通信技术强化中央集权；另一方面，可以利用现代通信系统及时、充分、有效地利用各地意会性知识，在乡级政府以及城市社区进行民主改革。考虑到现代通信技术传递信息的重要作用，政府改革可以充分利用民情民意，提高政府决策咨询的科学水平，更多地利用专家与民间力量，充分考虑民情民意。在政府管理模式上，可以考虑实行朝着减少政府层次，增加基层信息传递渠道方向进行；在乡村实行民主化社区管理，逐步减少县级政府的行政职能，提高市级政府信息集中功能，并更多地设立中央直辖市，通过地级市直接向中央部门汇集信息，以提高决策效率，快速反映不确定性情况的发生。

政府管理模式创新、制度创新的技术支持是电子政务，电子政务旨在改善政府工作流程，提高政府的透明度、规范化、实时性和全天候运作，促进政府机构高效、互动和廉洁。随着我国承诺接受世界贸易组织的国际规则，按国际惯例办事，建立公正、公平、透明的法制体系，透明法律法规，搞好电子政务，也是我国各级政府和企业参与国际竞争的基本、快捷的手段和加入世界贸易组织重要的技术保障。发展电子政务最为关键的是改变政府的灰色管理和“暗箱操作”，完善信息披露制度，普遍共享公共信息。目前的一些政府机关无论是在理念上、管理方式上还是运作手段上，都不同程度地存在着条块分割、部门交叉、官僚主义、效率低下等问题，容易导致“暗箱操作”，滋生腐败。通过电子政务建设，将在互联网上实现政府的服务职能、管理职能和保障职能，为各级政府机关营造一个公开、公平与公正的环境。

电子政务的推广“是一场深刻的革命"，受到电子政务的冲击，首先是不能流畅介入到自动化办公中的基层公务员。按照国务院精简机构的政策指引，中国政府的冗员将依靠减少对乡镇政府机构的财政拨款来强制解决，依次上推到县、市、地、区、省。随着电子政务在基层的推广与强制执行，大批不发达地区的公务员将被动地进行阶段性的强化训练；随着电子政务的推行，机械性工作、技术含量低的劳动岗位必为机器所取代，那些不能跟上电子政务步伐的公务员也将无可避免地面临分流下岗，如何妥善安置被分流的公务员，将是我们在产业工人失业人口之后要重新面对的又一强大弱势群体。可想而知，来自他们的阻力将是基层电子政务推行的主要阻力。在电子政务全面实行之前，手工劳动和机械劳动将并行很长时间，并且在比例上，手工劳动将仍在很长时间内占据主要地位，这决定了同一机构将拥有两套班子，一套是电子政务班子，一套是传统政务班子，结果在电子政务开展初期，政府效率提高同时财政也大大增加了开支，使得一些财政紧张的地方政府在增加信息系统开支时力不从心。电子政务面临的更大困难来自于机构职能和利益的阻碍，在电子政务的未来中，重新分配资源的使用不可能使一个部门得益而同时不使另一个部门的福利受损。由于电子政务的透明度相当高，大部分信息发布与收集都将在互联网上完成，互联网的交互优势大大加强了政府系统和社会公众之间的交流，而且也能大大消除政府内的官僚体系。信息在流通过程中增值，权威在信息透明的情况下衰落，电子政务的广泛使用对民主进程产生的重要影响无疑也将造成官僚体系对电子政务的消极拥护。它会暴露和激化条块管理中的矛盾，割伤既得利益部门的手指。

信息收集、整理与发布将使政策的执行者直接面对掌握了政策内涵的公众，以往可以模糊界限相互推诿的政府职能将被迫落实到具体部门，增加办事透明度、简政廉政的后果是使一些部门不得不直面责任，被动承担，一些失去权力的部门不但会消极怠工，更有可能抵制电子政务对自己权力的界定。我国在未来，还继续处于制度转型和经济形态转型之中，政府部分职能、管理方式、部门设置和组织架构方式在电子政务外力的作用下也将发生较大变化。来自这些既得利益部门的阻力不可低估。

电子政务是政府创新的一个方面，开展电子政务，不仅仅是政府信息的上网，还要实现由信息上网推动观念更新。当前开展电子政务的一个误区是形式主义，网上政府不能履行政府职能，网站内容单调，多是一些工作报告、领导讲话，以及“红头文件"的网络版，对于公众比较关心的政策的制定过程和实施过程少见。很多地方认为，“政府上网工程"只不过是上级布置下来的一项“政治任务"，网站建成后普遍缺乏日常维护，信息不能及时更新，成为废站、死站。信息的网络传输打断了人际往来，靠工作关系来维系人际关系的习惯做法受到威胁。网上申报、网上审批等交互式服务，方便企业，方便基层，方便投资者，但剥夺了极少数依靠垄断信息特权而获取不当得益的干部，突破这一点的关键是要树立为企业和居民服务的观念，以技术创新克服政策执行中的“暗箱操作”。有鉴于此，对电子政务的效果测评，应该从公众服务、办公自动化和科学管理三个方面入手。目前中国电子政务开展得较好的是办公自动化，最差的是公众服务，而科学管理水平近两年只得到稍微的提升。电子政务可以实现社会资源与政府资源的最佳组合，也要充分注意到过度强调电子政务的集中、透明和效率所导致的一些副作用，防止转型政府呈现一种在信息技术支持下，更趋于“计划"管理模式的发展方向。

6．1．2　信息化推动研究开发政策创新

国家创新系统是由英国经济学家弗里曼首先提出来的，国家创新系统的核心就是一国内创新机构之间的“联动"，即政府部门、大学、科研院所、企业和金融机构间所能产生的联系和互动作用。把国家创新系统与信息化政策联系起来是出于以下几点理由：

①信息化涉及经济社会发展的方方面面，尤其是信息化政策综合了科技与经济诸多因素。自20世纪90年代中后期以来，全球化速度加快，以科技为核心的经济竞争空前激烈，全方位利用国内外甚至全球科技资源，提高本国的技术创新能力和竞争力水平，成为各国政府制定经济、科技政策的共同课题。科技政策演变开始进入“创新系统政策"阶段。许多国家越来越强调通过加强国家创新系统建设来提高国家整体创新能力，强调从系统管理的角度，把经济、科技、教育以及社会发展各方面政策作为整体来考虑，以使各方面的资源在促进技术创新方面发挥最大的作用^[1]。如能以国家创新系统的理念协调相关的政策安排，把信息化对社会发展产生的影响以及与此相适应的配套支持体系也在考虑范围内，必将取得较好的发展效果。

②信息化政策是国家创新系统的一个子部分，通过各种信息发展资源的整合，通过促进经济社会可持续发展，即一方面通过大力发展信息化促进经济增长和社会进步，解决资源过耗、环境污染等传统危机，实现可持续发展的目标；另一方面以可持续发展思想指导信息化建设，长远规划，合理布局，优化结构，协调信息化与社会经济环境之间、信息化系统要素之间的关系。

③国家创新系统强调自主创新能力，在国家创新系统内整合各种信息发展资源，强调信息化发展的自主知识产权，有利于逐步提高信息化层次，提高信息化质量与效益，增强信息化发展潜力，预防和避免信息危机。

④我国则要在工业化尚未完成时主动进行适应于知识经济的调整，由此决定我们的新型工业化道路所赖以建立的信息化发展战略包含了更多层面内容，第一层次是信息产业化与产业信息化（技术层面）。信息时代人力资本的增进更多依赖于知识编码技术的进步，在信息化带动工业化进程中，要通过大力建设信息网络基础设施，大力发展通信、电子产品制造、软件、网络产业，培育信息产业市场，降低信息产品和服务的应用成本，提高信息产品的需求价格弹性，为推进信息化应用打下基础。另一方面，大力推进信息化在电子政务、电子商务、教育文化、社区网络以及各行各业中的应用，利用信息技术改造传统产业，提高企业竞争力，为政府、企业和个人获取、吸收以及创造新知识奠定技术基础。第二层次是人力资本培育与人才发展战略。知识的创造最终依赖于人力资本培育，因为人力资源是知识的天然载体，信息化战略的第二层次就是培养与造就数以千万的优秀政府行政人才、企业管理人才与专业技术人才，充分发挥这些人才在创造知识和创造财富中的作用，通过这些人才间互动作用，产生出更新的主意，并将这些新的创意转化为现实生产力，保持国家的长期繁荣昌盛。而由于我国的信息技术进步与人才的培育是建立在工业化模式与计划经济转型期的组织能力基础上，因此新的信息化组织模式必须克服僵化并简化对激变情形的不断调整，使得手工业生产和大规模生产、群体消费与目标市场、强有力的政府机构与革新的积极性间的对立通过新技术中介得到辩证的更换，将新技术与市场潜力累积起来的能量引入一个新纪元（组织层面）。上述两个层次的信息化带动工业化发展战略由低到高依次递进，涵盖我国新型工业化道路的必由之路。

6．1．3　以信息化理念推进社会制度创新

仅仅以技术特征作为发展中国家的赶超论容易导致信息化的不可持续性。初步分析表明，在宏观层面，目前尚无有力证据表明发展中国家投资于先进网络技术与经济增长强有力正向相关关系，数字网络的正向效应需要时间积累，企业的吸收能力必须提高，这通常涉及长期的学习和适应新技术阶段。尤其是发展中国家需要许多辅助性技术，当获取这些技术的途径昂贵时，很难保持与全球供应链其他合作者的互利关系。如果发展中国家要从网络技术贸易中获益，数字工具与现有技术相比应更有利，而在发展中国家，得到更多应用的是劳动密集型技术而非数字信息技术，因为后者不能产生足够收益去激发发展中国家企业进一步采用，尽管信息技术价格在下降；同样要考虑的还有发展中国家对信息技术的需求价格弹性；发达国家可能尽力保护自己在电子商务上的既得利益，互联网增大了企业相互间作用的范围与规模，但发达国家企业仍可在某些条件下选择封闭性专用网，不向发展中国家企业开放，发展中国家生产商依然被锁定于封闭的贸易网络。比如，发达国家很早就建立了电子数据交换系统（EDI），它往往是发达国家用户与采购商专用的软件平台，用租赁来的点对点封闭通讯线路联结，这形成了采购商与供应商间封闭的网络，发展中国家企业或被排除于外或不得不接受发达国家采购商建立的不利贸易条款，EDI并没有使发展中国家在全球供应链中地位加强；尽管基于互联网上开放性贸易系统壁垒较低，贸易自由化使交易成本降低，生产率提高，但发展中国家企业其他方面成本可能会提高。比如，发展中国家生产企业要满足发达国家购买者提出的新的质量、交货时间标准。另外，企业发展维护网络、人员培训、组织变迁也要新增成本。

后进国的主要特征在于农业产值以及农业人口仍占大多数，如何创造出更多的能被各主体利用的信息与知识是经济增长的关键。而在二元经济社会里，城市的媒介沟通可以因为现代通信与网络技术的进步而变得更为专业与效率化，而大量农村人口却得不到通信基础设施的好处，其贫困的人力资本水平也限制了其获取、加工信息以进一步创造新知识的能力。由此，提高农村地区教育水平极为关键。而更为严重的挑战是：制度、知识的沟通并不能因为通信技术进步得到改善，而发展中国家存在一种重视技术忽视制度、知识的倾向，如果发展中国家的种种制度与文化限制个人对知识的自由运用，技术进步并不能使人类更为复杂的知识沟通与协调成为可能。很多发展中国家缺少一种企业家精神，这种情形并不是个体居民所具有的一种不可改变的本性，而是那些现行的惯例和制度强加给这些个人的诸多压制性措施所造成的后果，而这些国家采取“社会工程"的方法，利用集体意志去指导个人行动，也体现了对个人基于特定时间地点知识的忽视，体现了它们对“科学知识"的误解与自负。显见不争的是，惟有保护私人的创新努力和私人的企业精神，知识才能得到充分运用与创造^[2]。

新的信息化发展模式产生于旧工业化组织模式的成熟阶段，当生产力这种最活跃的因素不能再容忍旧生产关系的桎梏时，旧母体的衰亡与新技术的相互作用就成了发展中国家新经济创新的阵痛；当发展中国家以自给自足为主要特点的农耕经济趋于解体时，信息技术的迅猛发展使得旧有的劳动分工进一步深化与趋于灵活性，形成了知识分工，从而对经济的发展提出知识协调的难题，这样，发展中国家应对信息化发展模式面临着两方面的挑战：一方面是技术上的赶超战略；另一方面是制度与组织模式的调整，而个体知识的充分竞争与运用是形成新的创造力的源泉，这就要求形成与新经济发展相适应的创新文化培育，而这方面恰恰是发展中国家最缺乏的。

因此，信息化发展模式成功的前提是技术创新应该由合适的组织变革或组织开发伴随，技术与组织的有效集成对技术创新与成功起决定性的作用。在技术创新过程中，如无合适的组织变化伴随技术创新，或组织创新与技术创新集成不协调，技术创新会倾向于失败，如何使技术与组织处于平衡状态，将会是信息化带动工业化发展战略成功的关键。

6．1．4　经济转型中的可持续信息化路径

人类社会文明进化的本质是信息化，是信息数量积累和质量提高的过程。信息开发利用程度决定社会形态，实现可持续发展必须通过信息化，否则难以逾越工业危机的障碍；反之信息化没有可持续发展思想的指导，同样无法取得成功。“可持续发展的信息化"，即采用可持续发展思想对信息化进行系统部署和科学管理，走物质、能量、信息相结合的道路，长远规划，宏观调控，综合全面地推进信息化进程。具体而言，就是从区域实际出发，制定科学、合理的信息化政策，正确协调信息化系统与社会经济文化要素之间、信息化系统内部要素之间的关系，注重质量潜力建设，优化结构，综合布局，在带动经济增长和社会进步的同时，防止信息危机。信息化能有效降低资源、能源消耗，减轻物流、人流负担，具有传统手段无可比拟的优越性。通过信息技术创造先进的智能工具，提高物质能量开发利用水平，开发新资源，改善产业结构，提高社会效率，降低环境污染，使许多悲观难题迎刃而解；因此信息化发展战略具有促进经济发展可持续性的技术特征。另一方面，也要采用可持续的发展理念指导信息化建设。针对我国信息化高速发展过程中，存在着割裂物质、能量、信息关系，违背信息化客观规律，机械、片面的认识和行为，如缺乏整体规划宏观调控，重复建设，无序竞争；脱离社会经济基础盲目追求高速化倾向；产业结构不合理，重硬件轻软件，开发利用能力薄弱，忽视信息化空间布局，导致信息化发展失衡，整体效益低下；很少考虑信息化本身产生社会危机和环境问题，缺乏超前意识和预防措施，存在传统工业悲剧在信息社会重演的可能，因而必须将可持续发展作为信息化的根本目标和首要原则。

以可持续发展思想指导信息化建设具体包括如下四层含义：

①协调信息化与社会经济要素关系，坚持物质、能量、信息相结合的发展道路。信息不能脱离物质能量单独存在，信息产业发展与社会经济基础密不可分，相辅相成。信息技术可以提高物质能量的利用效率，但不能取而代之。同时，信息化是社会经济发展到一定水平的产物，必然受到社会环境的影响制约，信息化发展必须与之配套适应而不能割裂开来。信息化依赖传统产业在物质、能量、资金、市场、人才上的支持，要从实际出发，制定适合的发展战略，不能过分超越现实水平，单纯追求高起点、高速度，将信息产业发展独立于社会经济之外，必须从政策、法规、资金、人力、社会意识等各方面，为信息化创造良好的外部环境。

②协调信息化系统要素，优化信息化系统结构。发展信息化不仅要对传统产业进行调整，还要对信息化内部结构进行优化，按轻重缓急合理安排，重点扶持，带动其他。信息化系统内部协调性，信息化结构的有序度，决定信息化总体效益，发展失衡就会产生负面效应。

③信息化要素的合理布局。由于社会经济发展的地区差异，导致信息化空间分布不平衡，应针对不同地区采取不同发展策略。信息化与社会经济自然要素具有强相关性，在不同条件下表现出不同的地域差异特征。必须把握其空间地域规律，通过政策法规、行政措施及市场调节等手段，克服环境因素形成的不合理状态，调整资源建设，构建合理布局，对活跃地区放宽政策，发挥其辐射带头作用，落后地区由国家专门扶持，避免信息化导致地区差距扩大。

④信息化发展战略必须以协调与和谐为目标。信息化发展战略强调人的全面发展是整个发展问题的核心；强调人与自然的协调，人与人的协调；强调经济与社会的共同进步，经济增长量与质的统一；强调城市与乡村的共同繁荣，发达地区与欠发达地区的共同发展；强调各阶层的共同受益。具体而论，信息化发展战略要实现八个协调：

第一，地区之间的协调。目前，地区发展存在着严重的不平衡。由于造成地区发展差距的原因极其复杂，根据国际经验，在可预见的时期内，以人均GDP之差别衡量的地区发展差距不可能缩小，但是不同地区居民享受的福利水平（包括享受到的医疗、教育服务）之间的差距有可能缩小。因此，地区之间的协调并不意味着地区发展差距的缩小，而意味着地区居民享受的福利水平之间差距的缩小，同时还意味着全国市场的统一、地区产业分工的合理化、地区之间合作的加强和地区之间利益转移机制的形成。

第二，城乡之间的协调。城乡发展失衡是发展中国家工业化过程中出现的普遍问题。像地区差距一样，城乡发展差距在短期内也是不可能消除的。城乡协调的内涵，一是逐步消除城乡一体化的制度障碍；二是在物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设方面实现城乡统筹；三是逐步缩小城乡居民在教育、医疗、干净饮用水供给等方面享受的服务水平的差距；四是以城市和城市经济的发展，带动农业劳动力的转移和农村的现代化，以农村的现代化支持城市经济和整个国民经济的发展。

第三，不同利益群体之间的和谐。随着改革的深入尤其是随着所有制多元化的发展，社会将进一步分化为不同的阶层或利益集团，利益集团的冲突尤其是劳资冲突将成为社会冲突的新形式，并有可能成为社会冲突最主要的形式。不同利益群体和谐的内涵是，社会各阶层都能从发展中受益，收入差别在可容忍的范围之内，各阶层在共同利益的基础上实现合作。

第四，人与自然之间的和谐。由于自然向人类提供的资源是不可再生的或是受自然增长率限制的，因此，其所能向人类提供的生产、生活资料和舒适的生活、休闲空间在特定的历史阶段是一定的。人与自然和谐的内涵是，人类需求的增长与自然所能提供的各类资源相适应，人类的生产和消费活动要以最小的环境代价进行。

第五，物质文明、精神文明和政治文明之间的协调。这三者之间的协调意味着物质财富的不断增长，精神产品的不断丰富，公民政治参与程度的不断提高；意味着综合国力的增长，科学精神的张扬，优秀文化的传承和发展，政治的清正廉明。

第六，纵向（中央和地方）、横向（部门之间）关系的协调。纵向、横向关系的协调关系着中央政策的有效性，地方积极性的发挥，因而关系着国力的增长及其合理运用；意味着中央权威的加强，行政效率的提高，各方积极性的合理发挥；意味着中央政策合理性和稳定性的提高及其对地方政策的指导协调功能和约束力的增强。

第七，开放和创新能力之间的协调。创新能力决定了一个国家在全球产业分工链条中所处的环节，从而决定了其在全球利益分配中的地位。中国是一个大国，虽然可以利用外国技术资源，但必须具备自主创新能力，以在全球产业分工链条中占据更有利的位置。开放和创新能力协调的内涵是，一方面要尽量获取对外开放的好处，积极利用外部资源和市场；另一方面要尽量避免对外开放的负面影响，高度重视自主创新能力的培养。

第八，近期和长远之间的协调。发展不仅应满足当代人的需要，还应为满足后代人的需要创造条件；不仅着眼于当前的经济增长，还应着眼于为未来的经济增长奠定基础。近期和长远协调的内涵是，当代人需求的适度增长，经济增长对自然资源依赖程度的降低，发展能力的提升。