第三节 我国中小学教师工资政策存在的问题
一、我国教师工资水平仍然较低
我国教师工资水平低表现在三个方面。其一是从国际视野来看，我国中小学教师工资不仅低于发达国家水平，而且低于许多发展中国家水平；其二是在国内，中小学教师工资与其他行业相比较低，近十几年来，中小学教师工资在劳动力市场各行业(共计15个行业)的排名中都在十名以后；其三是我国中小学教师工资的起薪低，这直接影响教师职业的吸引力。
(一)我国教师工资在国际上处于较低水平
按购买力平价计算，目前我国教师的年工资水平平均为3000美元左右，不但低于美国、日本等发达国家的平均水平，也低于菲律宾、马来西亚、巴西、智利等许多发展中国家。
当今世界多数国家的教师平均工资都高于类似的或同等资格其他职业的平均工资，如日本的中小学教师平均工资比同期毕业的其他行业职员平均工资高16%左右；英国中小学教师的平均工资比一般职员的平均工资高35%；法国中小学教师的平均工资比高级熟练工平均工资高出近一倍；美国中小学教师的工资一般高于普通企业职员工资额的25%～35%，也高于政府工作人员平均年薪，在全国十三大行业中排名第六位。(1)此外，各国在不同时期强调的重点也会根据本国的实际情况有所不同。如法国、意大利是根据“一般公务员工资指数”来确定教师工资并与物价指数挂钩，日本、古巴则规定，教师的工资待遇应高于国家公务员，而亚洲的马来西亚、新加坡以及西亚一些石油出口国的教师工资水平均高于一般公务员的工资水平。
(二)我国中小学教师工资低于大多数行业
美国学者亚当斯(John Stacey Adams)的公平理论认为，一个人的公平感取决于他自己的贡献与报酬之比和他人的贡献与报酬之比是否相等。这涉及工资的外部公平性，即教师的工资水平与其他行业从业人员的工资水平相比较时的竞争力。
1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》提出教师工资应处于社会的中等偏上水平的指标。根据《中国统计年鉴》的分类，将教师工资与其他十五大行业进行排名比较发现，1994—2002年，教师工资在劳动力市场各行业的排名始终在第10位至13位之间，未能达到“教师工资应处于社会的中等偏上水平”的指标。这样的工资状况与公务员相比，更是相差甚远。
中小学教师的工资状况极大地抑制了教师增加培养学生核心资源的投资的积极性。从经济学的角度看，人是理性的，个体的投资总是追求自身效益最大化，追求投资的收益要大于或等于成本。因此，在中小学教师工资低，且工资得不到保障的情况下，为了使自身效益达到最优，从理性角度可能会采取两种措施:其一是减少投资成本，即中小学教师减少人力资本投资在其支出中的比例；其二是增大投资收益，即为了使投资收益增大，中小学教师离开当前的教学岗位，转到报酬较高的部门或单位。
中小学教师工资低的状况导致教师的职业倦怠，从而严重影响教学质量。教师没有能力投资、投资积极性不高以及工资的平均主义，都会导致教师对所从事的工作没有兴趣或缺乏动机，由此会产生一种厌烦感、无力感和身心疲惫的状态，这就是职业倦怠。这种职业倦怠严重影响教师身体健康，会导致失眠、神经衰弱、内分泌紊乱、胃肠疾病等，使教师产生压抑、焦虑等不良情绪，从而对工作产生极大影响。具体反映在工作中便是不钻研教材、教法，教学工作得过且过，持一种敷衍了事的态度，同时还会导致个人事业发展的停滞。教师缺乏积极性的直接后果是教师活动效率的降低和教学质量的下降，而教学质量下降反过来又加深了教师的职业倦怠，如此恶性循环，对教育发展具有很大的破坏性。
近年来，我国中小学教师流失现象严重，流失教师越来越趋于年轻化，且大多为学校的骨干年轻教师。从流向上分析，大多是从不发达地区流向发达地区，从低收入的中小学教师行业流向较高收入的其他行业。因此，教师工资低直接导致教师职业缺乏吸引力，影响我国中小学教师队伍的稳定性，必须抓紧时间加以解决。
(三)我国中小学教师的起薪低
我国中小学教师工资水平偏低还表现在教师的起薪低方面。中小学教师的起薪低，直接导致新教师的流失，影响教师队伍建设。
据统计，我国教师的起点工资与最终工资的差距达1∶3以上(十分僵化，与资历挂钩)，而在美国，教师起点工资与最终工资的差距基本保持在1∶2之内，这就导致大部分年轻教师工资低，难以维持基本的生活和工作需要，使得教师流失严重，结构失调。(2)
年轻教师处于人生的事业、家庭起步阶段，要面临结婚、买房、养育下一代等巨大的经济压力，经济需求相当大。年轻教师工资偏低与年轻教师的经济需求较大的矛盾突出，矛盾得不到解决的结果导致年轻教师流失严重，结构失调。这种状况如得不到缓解，只会导致更多已在岗位的年轻教师离开教育岗位，或者是更多的学生不愿意选择教师职业。
二、教师工资分配不合理
教师工资包括国家工资和学校内部结构工资两部分。然而我国的经济发展不平衡，东南沿海经济发达，东北地区经济发展缓慢，西部地区是欠发达地区，在这种情况下，如果条件同等，国家工资是一样的，但各个地区的经济情况不同，会导致不同地区的教师结构工资也大不一样。如果教师工资与本地区经济成正比，那么西部地区的教师工资与东部地区的教师工资就会有较大差距，而与东南沿海地区的差距就更大了。
从本研究2005年调查问卷得出的数据来看，月收入400元以下的教师占教师总体的1.3%，401～800元的占20.4%，801～1500元的占51.6%，1501～3000元的占25.1%，3001元以上的占1.6%，大多数教师(占78.3%)的工资在801～3000元这个层次。但是教师同工不同酬、同城不同酬的现象颇为明显，甚至有同等学力、级别、教龄的教师的待遇相差过千元。目前正在进行的教师人事制度改革及分配制度改革也尚未解决工资差距悬殊的问题。据研究者在某省的调查，即便在同一个区内，校与校间的差别同样惊人，除去因教龄、职称、职务等个人因素带来的差别，教师中比较公认的说法是，省教育厅直属学校、市教育局直属学校和区属学校之间，各有平均每人每月1000元的差距。其他几个省市也反映了相同的情况。
教师工资不均衡、农村教师工资低，不利于农村地区教师队伍的稳定。
三、中小学教师工资存在有法不依现象
(一)有关教师工资的规定缺乏细则
《中华人民共和国教师法》第二十五条规定，教师的平均工资应不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。这看似是给教师打了一剂“强心针”，但究竟是哪个部门为教师提供与国家公务员齐平甚至是高于国家公务员的平均工资水平呢？平均工资水平又是以哪种条件下的工资水平作为协调呢？《中华人民共和国教师法》颁布至今已有十几年，但是教师的待遇问题依然存在:在一些中小城镇，教师工资根本开不出来，依旧累积拖欠，教育局根本拿不出钱来支付教师工资。因此，关于教师工资待遇的具体负责部门应该落到实处，《中华人民共和国教师法》应力求在细则方面进一步完善，一旦出现问题，能找到具体负责的部门。基础教育目前实行分级办学、分级管理的体制，基础教育的人权、财权已下放到乡镇，县一级政府在经费投放及教育管理等方面产生松劲情绪，对基础教育的调控能力严重弱化，且由于乡村的计费和管理机制问题，拖欠教师工资现象大量存在。尽管《中华人民共和国教师法》颁布已逾十年，但是农村教师的工资仍经常被拖欠，影响教师队伍的稳定，很容易造成教师外流现象。
(二)缺乏正常的工资增长制度
我国中小学教师的工资制度没有正常的增长机制，每次工资调整往往是先由国家发文件，统一下达工资增长的计划和指标，再由各教育单位评定晋升工资的比例。究竟间隔多长时间应该增加工资，每次增加工资的标准是什么，哪些人属于应增加工资的对象等，都没有制度规定，主观性、随意性很大。
教师的工资待遇是激发教师执教热情、献身教育事业的重要因素之一，同时也是衡量社会对教师乃至教育事业重视程度的标志之一。通过提高教师的经济待遇从而提高其社会地位，进而提高教育质量，培养适应经济、社会需求的合格人才，已成为世界各国普遍关注的问题。联合国教科文组织在《关于改善教师地位的劝告》咨文中指出“:在影响教师地位的诸因素中，尤其要对报酬特别重视。”
(三)有法不依，削弱了法律的强制性和不可侵犯性
有法不依主要表现在两方面。一是教师工资不低于公务员水平的法律规定尚未很好落实。中小学教师工资与公务员相比还有较大差距，不仅如此，教师工资以外的福利待遇也未得到很好的落实。
有人把教师工资的提升看成了一场追赶公务员收入的赛跑。1994年1月1日起施行的《中华人民共和国教师法》第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”虽然教师的基本工资不低于当地公务员的基本工资，但是公务员的工资分为基本工资和补贴，这样就比教师高出很多。《中华人民共和国教师法》里教师的工资是说教师的基本工资还是基本工资加补贴并不明确。实际上公务员工资连年“三级跳”，教师工资却远远落在其后。
失业保险、养老保险、医疗保险以及住房公积金，也就是所谓的“三险一金”，是当前教师福利待遇的主要内容。由于福利发放主要依靠各地区、各学校收入状况，教师的福利待遇呈现出较为明显的差异。
据我们调查的数据反映，73%的教师选择“所在单位没有为他们提供失业保险”，有67.3%的教师选择“所在单位为他们提供养老保险”，88.6%的教师选择“学校没有为他们提供住房补贴”。在住房公积金上，也仅有62.4%的教师选择“学校为他们提供住房公积金”。除此之外学校提供的其他福利，96.8%的教师都认为没有。
然而，随着房价的不断上涨，房子日益成为压在教师头上的一座大山，特别是城市的教师。如我们访谈的广州市和杭州市，消费水平比较高，市区的房价均价达到了每平方米七八千元。城市中小学教师普遍对买房的压力很大，在调研中，广州市天河区一位年轻教师向我们反映，他每个月工资1600元，奖金1000元，而房租水电费很高，所以从1999年参加工作，现在存款买房还不够付首期。所以，住房问题成为教师最为关注的福利之一。从我们的调查数据来看，单位福利分房的占9.7%，住集体宿舍的占14.7%，单位补贴买房的占3.8%，自己出资买房的占50%，租房的占15.6%，其他占6.2%，这表明能享受单位福利分房的教师只是极少数，大部分教师需要靠自己的能力购房。而大部分学校目前都不提供教师住房补贴，因而教师在这方面的压力还是相当大的。调查结果所显示的实际状况与《中华人民共和国教师法》中规定的“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”相差较远。(3)
二是拖欠教师工资现象仍然存在。2002年中国人大教科文卫委员会对教师工资的发放情况进行了专项调研和执法检查，结果表明，我国教师工资拖欠问题还没有从根本上得到解决，拖欠数额依然较大，涉及范围依然较广，而且有些地方陈欠未清又添新欠。根据教育部的统计，截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资总量距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省份；仅2002年1—4月，全国新欠的教师工资就达到14.6亿元，涉及21个省份、420多个行政县。(4)
四、缺乏有效的监督机制
我国的地方教育行政部门拥有人事权、教育管理权，却没有财务权，因此，地方政府在教育财政拨款方面受到限制，也就是说上级拨给多少就支配多少。一些地方政府肆意挪用教育款项用于其他方面，如城市建设、经济建设，教育财政便出现断口，特别是一些经济不发达地区，教师工资很大程度上依靠国家拨款。对于这些现象却没有明确的部门来处理，缺少有效的监督机制。教师工资得不到保障还受到一些地方政府拖欠、强行摊派建设资金等问题的困扰。此外，一些地方政府在预算中未对教育经费给予足额预算。据了解，不少地方在对学校教师工资进行预算时，只拨给教师基础工资部分，其余活的部分由学校自筹。
【注释】
(1)陈赟.20世纪90年代教师工资问题研究［J］.清华大学教育研究，2003(2):92.
(2)吴绍琪，徐娇.美英日三国中小学教师工资制度研究［J］.现代教育论丛，2006(4).
(3)林琴.中小学教师队伍现状调查报告［J］.人大复印资料，中小学教育，2006(7)，中国教师，2006(3).
(4)路甬祥.在人民大会堂东大厅举行的“庆祝2003年教师节暨纪念《教师法》颁布十周年座谈会”上的讲话［EB/OL］.［2003-09-29］长城在线网.
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