地方市场分割与中央主导下的区域一体化

二、地方市场分割与中央主导下的区域一体化

长期以来我国的地方市场分割问题一直比较突出（银温泉、才婉茹，2001）。地方市场分割，指在一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制的手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地方市场分割是与区域一体化相对应的概念。Young（2000）通过1978—1997年间的我国地区产业结构趋同的现象证明我国存在资源配置扭曲，从而说明我国统一的市场还未形成。郑毓盛、李崇高（2003）研究发现1978—2000年间由地方保护和市场分割导致的产出配置结构非最优和要素配置结构非最优所造成的损失总体呈现上升的态势。国务院发展研究中心组织的一项全国性调查也表明，地方市场分割虽然有所改善，但仍然比较严重（李善同等，2004）。

这种地方市场分割问题的产生有其必然的逻辑。1980年，中国实行了“分灶吃饭”的财政体制，即“划分收支、分级包干”。尽管有研究表明，当时实施的财政分权对中国的经济增长起到了显著的作用（林毅夫、刘志强，2000），但在增加财政收入动机的驱使下，各级政府必然倾向于多办隶属于本地的企业，特别是税收高、预期产品价高利厚的项目。企业的属地化必然导致地方保护主义行为的出现。地方政府为了确保自身利益，往往不顾规模经济与比较优势，大搞低水平的重复建设，并对本地生产的优质原料向其他地区实行销售封锁，对本地企业生产的质次价高产品强行在本地安排销售，阻止其他地区的优质产品进入本地市场。此外，在金融体制上，银行的“属地化”为地方政府获取资金创造了条件。而中国司法机构的“属地化”也为分割市场提供了法律环境（刘君德，2004）。在这种特殊的制度安排下，行政区划界线如同一堵“看不见的墙”，对区域经济横向联系产生了人为限制，使生产要素的跨区流动受到地方政府的强烈阻滞，由此导致统一的市场难以形成，地区间产业同构化现象明显。

处于同一制度框架下的长江三角洲地区一样存在地方市场分割问题，并阻碍了长三角地区的协调发展（徐现祥、李郇，2005）。观察地区间产业结构是否趋同是衡量区域一体化程度的主要手段。赵丽、夏永祥（2004）通过对长江三角洲地区两省一市各工业部门的区位熵的比较发现，在苏浙沪三个地区专业化程度高的产业门类较为相似。在被统计的34个工业部门中，仅有26%的工业部门在一个地区形成专业化优势，仅上海具有专业化的工业部门占18%，浙江和江苏则分别为6%和3%。

出于对前两次的分权的深刻认识，中央在实行新的财政体制时也提出要搞“横向联合”，搞区域经济协作，以打破“条块分割”所带来的弊端。在这一背景下，1982年12月国务院发出通知，决定成立上海经济区，以协调长江三角洲及华东地区的经济发展。上海经济区成立之初，仅包括上海市，江苏的苏州、无锡、常州和南通，浙江的杭州、嘉兴、湖州、绍兴和宁波等10个城市，后来扩大到江浙沪两省一市。1984年到1987年，安徽省、江西省和福建省也先后参加了进来。

中央成立上海经济区的目的是，为贯彻国务院于1980年发布的《关于推行经济联合的规定》提供组织上的保障。但是，上海经济区的常设机构仅仅是一个直属国务院的“上海经济区规划办公室”，其性质是一个研究规划机构。而上海经济区的主要运作平台为上海经济区省（市）首脑会议，即两省一市首脑会议和十市市长联席会议。可见，上海经济区的相关机构并无超越各省市行政权以上的行政权力。因此，上海经济区完全不同于新中国成立初期的“华东军政委员会”^[3]，它没有干预地方行为的行政权力，对地方很难产生直接的影响力。

缺乏实际的行政权力意味着，上海经济区实质上是一个协调地方间利益的区域治理平台。但是，上海经济区范围涵盖了华东五省一市^[4]，完全不等同于以上海为中心、以苏南浙北为两翼的长江三角洲地域生产体系。显然，上海经济区并非是统一市场形成过程中内生而成的，中央试图用一个由行政力量强制设立的机构去解决市场化问题，多多少少是一个不可能完成的任务。最后，在1989年，带有浓厚计划经济烙印的上海经济区规划办公室被撤销。

尽管“上海经济区”的建设没有为长三角带来统一的市场，但在推动经济联合上还是起到了相当的作用。在特定的时期，“上海经济区”扮演了一个特定的角色，从这个意义上说它是成功的。