集中行政审批

一、概 述

集中行政许可权的概念是受相对集中行政处罚权的概念启发而产生的，但在实践工作中，对集中行政许可权含义的理解有狭义也有广义上的理解。狭义上的集中行政许可权就是《行政许可法》第二十五条规定的情形，即经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这里的行政许可权包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权和行政许可决定的送达权等各种权能。

广义的集中行政许可权除了包括狭义的含义外，还应包括《行政许可法》第二十六条规定的情形，即行政许可在空间上由各行政机关分散行使集中到行政服务中心设立窗口行使和在一个行政机关内由分散在各个内设机构分别行使集中到一个内设机构统一行使，也就是说广义上的集中行政许可权包括了行政许可权在行政机关之间的集中、同一行政机关内设机构之间的集中以及行使空间由分散集中到服务大厅（包括各地政府设立的行政服务中心和部门设立的服务大厅）的三种情形，而且广义的集中的行政许可权既包括行政申请的受理、审查、决定权和行政许可决定的送达权等全部行政许可职能，也包括其中一部分职能，如行政许可申请的受理权和行政许可决定的送达权等。

比较集中行政许可权广义和狭义两方面的含义可以发现，狭义的含义是集中行政许可权的最高阶段，总体上是此项改革追求的最终目标；广义的含义内容比较全面，能涵盖集中行政许可改革的不同阶段，对实践的指导意义较大。

二、集中行政审批的几种发展阶段

集中行政许可权顺应历史的潮流，得到社会公众的拥护，正由各地政府和个别部门在没有明确的法律依据的情况下的自发探索向有法律依据作为依托的理性实践发展。无论是没有法律依据的独自探索，还是有法律依据的理性实践，相对集中行政许可权一般都要经历“一个窗口对外”的集中行政许可权、部门内部集中行政许可权和部门之间的集中行政许可权三个阶段。

1.“一个窗口对外”集中行政许可权阶段 这一阶段主要是通过各地党委、政府决策引导和行政强制推进方式，把行政许可事项由在各部门分散办理集中到行政服务中心办理，实行“一个窗口对外”服务模式，变暗箱操作为阳光操作，变分散审批为集中审批，变单一监督为立体监督，变各自为政为联合行政，通过服务场所、服务方式、服务理念的改变，给服务对象提供方便。这个阶段还包括部门内部设立一站式集中受理行政许可申请和统一送达行政许可决定的服务机构等。

2.部门内部集中行政许可权阶段 这一阶段主要依靠各级党委、政府通过行政手段，推进各进驻行政服务中心设立窗口的部门、单位将分散在本部门多个内设机构的行政许可职能集中到一个内设机构，成立专门的行政审批科室，明确由一个领导分管，集中开展对外服务。在实践中，行政审批科室一般都成建制进入行政服务中心。有效避免了后方内设机构与前方窗口存在的不协调不统一以及内设机构之间的职责交叉、互相扯皮的问题。

3.部门之间集中行政许可权阶段 在这个阶段就是根据《行政许可法》第二十五条要求，按照法定的程序将分散在各个部门的相关行政许可事项整合归并到一个部门实施，明确不再负责行政许可职能的部门专司监督管理，使行政审批和监督管理相分离，有效地改变重审批轻管理的积弊。

第一、二阶段相对集中行政许可权没有改变行政许可实施机关，基本属于体制内的调整。第三阶段打破了原有行政许可体制，它带来的变化是革命性的，意义也最大。

三、行政审批服务中心

在《行政许可法》颁布之前，随着20世纪末各地行政服务中心的建立早已开始。《行政许可法》的颁布更使集中行政许可权有了非常明确的法律依据。集中行政许可权制度是《行政许可法》的一大亮点，也符合精简、统一、高效的现代行政理念。

行政服务中心是通过把原来分散在各部门行使的行政许可权集中到中心大厅按照统一的规范要求行使，正是这个并未突破原有体制的看似简单的集中举措，却在多方面产生了积极的成效。集中方便了公众。行政服务中心的建立，调整了政府内部工作程序，建立更加简洁、便利的工作流程，实行承诺服务、限时办结、联合办理，使政府部门对公众的服务变得直接、便捷和有效。集中增加了行政许可的透明度。行政服务中心普遍达到行政许可法规定的公开要求，不仅方便申请人了解行政许可的相关信息，而且将整个行政许可工作置于公众的监督之下，有效预防了“暗箱操作”。集中增强了服务意识。行政服务中心的建立，普遍把强化服务理念，做到热情服务作为对工作人员的第一要求，那种“门难进、脸难看、话难听”的现象在行政服务中心基本是不可能发生的。集中促进了经济发展。行政服务中心的建立加强了部门间的协调，减少了办事成本，增强了各种市场主体经济活动的效果，提高了市场机制配置资源的效率，激发了投资热情，吸引了周围资本向本地区的流动。尽管行政服务中心的建立未涉及到部门之间甚至部门内设机构的行政许可职能的调整，但为进一步开展相对集中行政许可权积累了经验。